我国城乡社会救助制度一体化探析

王建云

（华东师范大学公共管理学院，上海 200062）

社会救助是国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助、以维持其基本生活需求、保障其最低生活水平的各种措施。社会救助是社会保障体系的重要子系统，是解决困难群体生存危机、体现政府公共责任和社会道德良心的重要举措。社会救助对调整资源配置、实现社会公平、维护社会稳定有非常重要的作用。社会救助无疑应该体现城乡居民享受社会保障的机会公平、过程公平以及结果的公平，但是现行社会保障制度建设“先城后乡”、“城强乡弱”的保障理念造成了城乡制度各异、保障有别，甚至部分保障项目呈现“城有乡无”的“城乡二元化”格局。城乡社会救助在法律建设、覆盖面、资金投入和筹资方式、保障标准和给付水平、管理体制等方面存在较大差异。要从根本上解决社会救助制度的城乡差异，就需要建立起统筹城乡的社会救助对策，加快社会救助制度法制化、统一城乡保障标准调整机制、统一城乡社会救助的管理体制。[郝悦,吕学静.探析最低生活保障制度的城乡差异[J].人口与经济,2009,(4).]

一、城乡社会救助一体化研究述评

我国社会保障制度城乡一体化的突破口在于社会救助制度的城乡一体化。首先是因为社会救助制度是花钱最少、效益最好的社会保障制度。在社会保障体系的整体结构中，社会救助的层次最低，最能体现公民权利的“底线公平”（景天魁，2003）[景天魁.论“底线公平”[J].党政干部文摘,2006,(7).]，起着“兜底”的作用（童星，2009）[童星.从救助入手,推进城乡统筹社会保障体系建设[C].当代中国社会救助制度:回顾与展望,2009.]；其次是因为城乡社会救助制度在目标、原则、筹资机制、待遇确定与调整机制、管理体制等方面均具有高度的一致性，这种一致性决定了社会救助制度是最容易实现城乡统筹、城乡一体化的制度安排。

“是否应该在城乡建立统一制度、统一规定、统一标准和统一管理的社会救助体系”是学术界争论的焦点，这些争论可以归为三类：第一种观点认为：应该建立统一的社会救助体制，城乡统一并不就是完全的城乡划一，而是在实现了整合功能的整体救助体系下，采取不同的保障水平、灵活的保障方式与多样化的救助模式等（景天魁，2004）[景天魁.城乡统筹的社会保障:思路与对策[J].思想战线，2004,(1):31.]。第二种观点认为：“条块”应该统一，但是城乡要有差别，有学者认为目前要做到社会救助体系实现完全统一是不太可能的，即便是在发达国家，尽管农村居民所享受的救助待遇与其他从业者已无实质差别，但制度形式的差别依然存在（李迎生，2001）[李迎生.探索中国社会保障体系的城乡整合之路[J].浙江学刊，2001,(5):22.]。第三种观点认为：目前要在我国社会建立统一的社会救助制度的时机还不成熟。中国社会经济还比较落后，财力相对比较薄弱，城乡及地区差别极大，社会各阶层也处于急剧变化之中，城乡居民在社会救助方面还未能享有法定的平等权利，现阶段还不具备建立一元化社会救助制度的客观条件（郑功成，2002）[郑功成.从慈悲到正义之路[J].社会保障制度,2002,(8)：23.]。在中国这样一个如此大的发展中国家搞统一的社会救助体系是根本不可行的，战略目标是错误的，是‘洋跃进’（陈平，2002）[陈平.建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视政策[J].中国改革,2002,(4):32.]。城乡的一体化是制度建设的最终目标，具体实施过程则是阶梯式、渐进式的，即应构建城乡阶梯式最低生活保障体系（诸敏容、梁鸿，2005）[诸敏容,梁鸿等.上海浦东城乡最低生活保障一体化的实现途径——构建城乡阶梯式最低生活保障体系 [J].人口与经济,2005,(4).]。

近些年来，国内许多地区率先进行了城乡社会救助一体化的实践，如1997年11月，浙江省人民政府提出“建立城乡一体、标准有别的最低生活保障制度”的目标，确立了“城乡联动、整体推进”的工作战略[参见“浙江省人民政府关于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知”(浙政发[1996]92号)和“浙江省人民政府关于加快建立最低生活保障制度的通知”(浙政发[1997]224号),载《最低生活保障工作政策汇编》,浙江省民政厅,2003年,第 97-98、99-102页。]，2005年又在全省范围内实现社会救助城乡一体化，在全国尚属首例。成都市委、市政府出台了《关于构建城乡一体化社会救助体系的意见》(成委发[2005]34号)，确定了11项救助内容，形成了以最低生活保障为核心，以帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助为配套，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶为补充的一系列救助制度[赵小维.成都市城乡一体化社会救助体系建设的探索与思考[J].中国民政,2007,(1).]。福建、上海、浙江等地以立法的方式统筹城乡社会救助发展的经验，为我国社会救助城乡一体化建设提供了重要的实践经验。

在分析城乡最低生活保障制度统筹发展条件的基础上，借鉴国内外制度统筹发展的经验，我国社会救助制度统筹发展的目标应为：从城乡的分割分治，到统一制度、标准有别，再到制度和标准的城乡统一。但是，理论界的呼吁及个别地区城乡社会救助一体化的实践并没有完全改变社会救助制度城乡二元的现实，社会救助制度作为社会保障最基础的层面，依然呈现城乡分割、城乡分治的二元状态。

二、现行社会救助的“城乡二元化”

20世纪90年代以来，以城市社会救助改革为突破口，我国逐渐明确了社会救助改革的大方向，即以最低生活保障为基础，以覆盖城乡困难人口为目标，与中国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。我国社会救助工作主要包括四个方面的内容：一是经常性的社会救助工作，主要是包括城乡最低生活保障、农村五保供养、农村特困户生活救助以及城乡医疗救助等专项救助；二是紧急救助制度，主要是指发生自然灾害时对灾民紧急救助和应急救助行动；三是临时性的救助，主要指对低收入人群的救助工作和对城市生活无着的流浪乞讨人员，包括流浪儿童的救助；四是通过支持慈善事业的发展，培育和发展公益性的民间组织，以及倡导开展群众之间经常性的互助互济活动[我国社会救助体系框架已基本形成包括4大内容[EB/OL].http://finance.people.com.cn/GB/1037/4060402.html,2006-01-25.]（如表1所示）。

鉴于我国从计划经济向市场经济转型、农村传统的土地和家庭保障观念以及农村反贫困的历史背景下，我国社会救助制度的建设具有明显的中国特色：条块分割、城乡二元分化。在具体实施救助时，由于设立贫困标准、救助时机的不一致，救助的随意性较大，易产生“漏救”和重复救助现象。

1、城乡社会救助差异大，农村社会救助事业的发展明显滞后于城市

表1 我国现有的社会救助体系

首先，城乡社会救助的内容存在很大差异。城市社会救助内容繁多，如城市低保、医疗救助、住房救助、未成年教育救助、水电优惠政策、司法救助等；而农村社会救助内容单一，除了领取五保、低保金和灾害救助外，很少有其他救助。其次，由于城乡制度设计的差异，我国城乡差距大，农村社会救助无论是在救助资金投入、标准设立和救助人口比例上都远远低于城市，有些确需救助的农村特殊困难群众很难得到及时救助。就生活成本来说，城市补助水平高于农村有其合理的一面，但两者的差距应该控制在一个合理的范围内。土地对于农民虽然能起到一定的保障作用，但对于农村被征地农民和丧失（或暂时丧失）劳动能力者，他们的基本生活成本可能与城市居民持平，甚至还要高一些。三是随着城镇社会救助制度的逐步确立与完善，城镇大多数居民享受着基本生活、医疗、教育、住房、就业等社会救助，救助标准较高、稳定而且制度化，而农村被救济的对象还主要是无劳动能力、无工作的极少数人，缺乏制度化、稳定的社会救助。

表2 社会救助情况表

2、社会救助制度碎片化，影响城乡劳动力的流动

由于半个多世纪传统习惯的缘故，许多制度的制定都是中央制定政策框架，具体条款均要求省级政府另行拟定，即全国各省、市、县等在各自行政区域内设定了各自的救助标准，使得全国各地的社会救助标准五花八门，差距甚大。此外，我国城镇与农村根据户籍制度实行了相互独立的社会救助制度。根据属地管理原则，城、乡救助制度各自发挥着维护城、乡居民基本生活的功能。伴随城市化进程的加快，人口流动（包含农村人口向城市转移、居民在城乡居住地之间的流动等）的速度不断增加，相互独立、长期割裂的城乡救助体系已经不适应社会经济形势发展的客观要求，城乡、地区之间缺乏统筹，许多有需求的非本地户籍流动人员得不到应有的救助，这已经严重制约人力资本的流动和全国大市场的形成。

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3、要注重城乡困难群体享受社会救助制度的公平

在救助标准不断提高、救助覆盖面逐步扩大的条件下，仅从收入水平入手很难准确认定有相同收入水平而有不同救助需求的救助对象，特别是现行综合性的社会救助体系下救助资格的确定主要是以是否是低保对象的“身份”为基础，其他各项救助与之相“捆绑”。边缘户无法获得救助资格，这就出现了所谓的家庭收入与低保标准“一元之差则待遇天壤之别”[收入高于低保标准一元，就不能享受低保待遇以及一系列配套的教育救助、住房救助等社会救助制度。]的不公平状况。其次，社会救助制度忽视了流动就业农民群体的教育救助、就业救助、住房救助等方面的一些新生社会问题，也缺乏足够的重视，更谈不上制度、法律的保护，这已成为制约社会救助工作快速推进的瓶颈之一。与城市低保对象所得的综合性社会救助相比，农村单一的最低生活保障对象的生活状态要差得多，这有悖于社会救助的公平。

4、管理体制上多头管理、条块分割的问题存在

当前我国社会救助工作分散在城乡不同的部门，如城市低保、农村五保和特困户救助属于民政部门主管，住房救助属于住建部，医疗救助属于卫生部主管，此外，还有教育、司法、劳动、工会、残联等众多部门共同管理。这容易形成多头管理、扯皮推诿的现象，增大了协调任务的难度，容易造成救助资源浪费，客观上影响了救助效能。另一方面，运行机制不够通畅。基层网络平台薄弱，救助机构队伍不健全、经费不足、设施简陋等问题突出。尤其是在农村，尽管近年来社会救助工作量激增，但撤乡并镇反而导致机构和人员缩减，基层救助工作力量不足，直接影响了社会救助政策在基层的落实。

5、财政用于社会救助方面的资金少，并且城乡比例不均

一是与发展中国家相比，我国财政用于社会救助方面的支出比例明显偏低。我国财政对社会救助的投入存在很大缺口，从而实际救助水平很难满足困难群体的实际生活需要。我国财政用于社会救助的比例约占全部支出的5.48%，而埃及是11.97%，泰国是7.24%，马来西亚是7.20%。2009年城市和农村低保人均补差仅有143.7元和50.4元，而同期城市困难户和农村低收入户仅食品消费一项就达157元和90.7元，这样低的救助水平难以满足困难群众的实际生活需要。二是社会救助资金城乡比例不均。尽管农村社会救助在建立和完善的过程中，国家财政投入逐步增加，但总体上，社会救助财政投入偏向城市。农村贫困面、贫困深度都甚于城市，且农村救助对象占全国低保救助总人口的65%以上，但是社会救助的投入却显著低于城市。例如2011年全年各级财政对2276.8万城市低保人员共支出低保资金659.9亿元，而对5305.7万农村低保人员各级财政支出救助资金667.7亿元。

三、积极推进社会救助制度城乡一体化进程

统筹城乡的社会救助体系应是一个以生活最低保障为主体、以医疗、教育、住房等为补充、基础性救助和专项性救助相结合、政府救助和社会互助相结合城乡一体的综合性社会救助体系。应该在国家现有救助体系上，重新整合救助机制、理清责任归属和提高救助标准，做到城乡居民在享受社会救助中的机会公平、过程公平、效果公平。

（一）转变社会救助城乡二元化的观念

为促进社会救助的城乡一体化，首先需要突破农民有土地提供保障的观念。由于农业比较收益持续下降、农村社会经济持续市场化和城乡差距持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，为农村贫困居民提供制度化的社会救助迫在眉睫。其次，应赋予救助对象平等的公民身份，强调公民权利和义务的统一。我们不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。特别是在当前结构转型和体制转轨的时代背景下，很多人的贫困并不是个人原因，而是社会原因。在社会救助对象资格认定上采取家庭收入调查和对初检符合条件者张榜公示的程序，这种做法有侵犯公民个人隐私之嫌。最后，社会救助的制度体系应该尽快覆盖到农村居民。无论是最低生活保障救助、流浪救助，还是其它临时性和突发性救助，都不应该局限于保护城市居民。从某种意义上说，一个没有涵盖农村居民在内的社会救助体系，越是完备，越是不公正。

（二）搭建城乡社会救助信息平台

随着城市化、工业化进程和统筹城乡就业步伐的加快，社会成员的跨地区、跨城乡流动将越来越频繁，各地社会救助信息管理要求各异，阻碍了城乡居民陷入困境时及时地获得社会救助。因此，城乡一体化社会救助体系的构建还需要一个覆盖城乡、资源共享的社会救助信息平台。城镇地区由劳动保障部门发放“社会保障卡”，以社会保险各项目的业务办理为主，应该适当涉及社会救助业务。江西研发了“惠农‘一卡通’”，将农村低保、农村物价补助、五保户补助、临时救助、医疗救助、建房救助、自然灾害救助、生活补助等资金通过惠农“一卡通”实现“直通式”发放。从长远考虑，应该大力推进社会保障卡的发放，覆盖城乡全体居民，实现“一卡多用（覆盖社会保险、社会福利和社会救助等）、全国通行”的目标，使之集凭证功能、查询功能、记录功能为一体。

（三）确保救助资金足额及时到位，不断降低管理成本

国家作为社会的管理者，其社会职能要求国家必须以缓和社会矛盾、谋求社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任。为了完成社会救助城乡一体化进程，政府需要解决所需资金。首先，建立科学的社会救助资金分级分担机制。我国实行的是一种非均衡发展战略，不但在省际之间，省级内部各个县（市、区）之间也存在社会经济发展不平衡的问题。上级政府应该根据下级政府的经济总量、财政状况及人均收入等因素来灵活确定各自的社会救助资金分担比例，对于贫困落后地区，应该加大财政转移支付力度，而不是一概而论。其次，要管好用好救助资金，关键是实行专户管理，专款专用。各级部门要协商财政部门加快建立资金管理专户，将上级补助金和本级预算资金全部划入专户，实行封闭管理，保证专款专用。最后，要制定完善的内部和外部监督措施，强化对资金管理使用的监督，防止挪用、挤占现象，严查徇私舞弊和贪污侵占行为。要探索实行救助资金的社会化发放办法，完善社会化、信息化的服务网络，实现资金的公平、准确发放。

（四）依托社区[本文所说的社区，既包含城市社区，也包括农村社区。]，完成多方面的资源整合

我国人口多、各地区经济发展不均衡，社会救助是一项系统工程，涉及面广、工作量大，单靠政府的力量来承担是远远不够的，必须发动全社会的力量来构建内容丰富、形式多样的社会救助体系。近年来，随着社区建设的发展，社区已成为社会保障体系运作的重要平台。它在保障特殊贫困群体的基本生活、满足城乡居民的各种服务需求等方面发挥着不可替代的作用。社会救助依托社区平台，它不仅使社会救助从保障对象的核定、保障金的及时发放到保障对象的动态管理变得更加合理化、规范化、科学化和现代化，而且还可以有效地杜绝具体工作中出现的疏漏和可能发生的不正之风。

（五）变被动救助为主动救助，积极为贫困户创造就业岗位

就业是民生之本，我们要明确区分现代社会救助和传统社会救济的差异。现代社会救助不仅要保障救助者的最基本的生存需要，还要在此基础上鼓励和促进被救助者通过就业有稳定的收入来源，摆脱贫困，最终融入社会。上海市人民政府出台《关于进一步加强社会救助工作的意见》，强调在对贫困群体提供合理的社会救助的同时，也强调应该尽可能为有劳动能力的受助者提供就业机会。政府应该根据市场岗位需求情况开展“订单式”培训，实现培训与就业相结合，提高劳动者的劳动技能。各级政府应积极开拓公益岗位，为城乡贫困人口就业创造条件，使他们早日从根本上摆脱贫困。

[1]郝悦,吕学静.探析最低生活保障制度的城乡差异[J].人口与经济,2009,(4).

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