新宾县防汛抗旱应急预案关键环节处理初探

陈晓清 邱 洋 彭 博

（辽宁省水文水资源勘测局抚顺分局，辽宁抚顺 113015）

1 新宾县概况

新宾满族自治县地处辽宁东部山区，隶属于辽宁省抚顺市管辖。东邻吉林省通化县，南靠本溪、桓仁，西与抚顺县接壤，北与新宾、柳河毗连。东西长约100km，南北长约84km，全县国土总面积4287 km2。

新宾县地处长白山脉边缘，平均海拔498m，山地与丘陵面积 87%，是个“八山半水一分田，半分道路和庄园”的山区县。境内有岗山、老秃顶和三块石三大山脉，其中钢山顶峰海拔1347m，素有“辽宁屋脊”之称。

新宾县辖15个乡镇、14个国有林场、180个行政村，全县总人口28.31万人。总人口中满族人口占 70%以上，是全国第一个经国务院批准的满族自治县，同时还是国家小型生态试点县。新宾具有悠久的历史和文化传承，是满清王朝的发祥地，清太祖努尔哈赤即出生于此。

新宾县属中温带大陆性气候。其特点是：春季雨水渐多，昼夜温差大；夏季炎热多雨；秋季天气晴朗，秋霜重；冬季严寒漫长。年平均气温4.7℃，最高35.9℃，最低 - 40.5℃。无霜期约130天左右，最大冻土深度1.5m。

新宾地区年平均降水量为780～820mm；全县河流总集雨面积为2147km2；全县大小河流1753条，其中，流域面积200km2以上河流6条；100km2以上河流8条；20 km2以上河流48条。境内有苏子河、太子河、富尔江三大河流，其中苏子河由东向西，经九个乡镇注入大伙房水库，境内流长 119km，流域面积 2230km2，占县域总面积的一半。新宾县河流水系分布情况见图1。

2 《预案》主要内容及县城避险示意图绘制

《新宾县防汛抗旱应急预案》（简称《预案》）是遵照《辽宁省市、县级防汛抗旱应急预案编制细则（试行）》(简称“《细则》”)的要求而制定的。

按照《细则》的要求，市、县级防汛抗旱应急预案一般应包括“总则”、“组织指挥体系及职责”、“预防和预警机制”、“应急响应”、“应急保障”、“善后工作”、“附则”等内容。

另外，为了更直观地了解本县内河流水系分布、水利工程概况及遭遇洪灾后避险安排等情况，还应编制防汛抗旱风险图（在不具备相应技术条件时可以洪水灾害避险图代替）、河流水系及水利工程分布图（或以相关内容统计表代替）以及相关河流洪水频率、降雨频率、旱情分析等参考图表资料等。新宾县新宾镇大洪水避险示意图见图2。

图1 新宾县河流水系分布图

图2 新宾县新宾镇（县城）大洪水避险示意图

在新宾县防汛抗旱应急预案的编制过程中，总体思路上遵循了《细则》的要求，但在“组织指挥体系及职责”、“预防和预警机制”等部分内容中，结合本地防汛抗旱工作多年来的实践经验，进行了必要的灵活处理，使防汛抗旱应急预案的针对性、可操作性增强了，也大大提高了预案执行的效率和作用。

为更好地指导专项应急处置工作，在编制完成新宾县防汛抗旱应急预案的同时，根据本预案的指导思想和处置原则，责成相关部门同期完成了《抗旱预案》、《防御洪水方案》、《水库工程防汛抢险应急预案》、《山洪灾害防御预案》、《供水安全应急预案》、《尾矿库防洪应急预案》等专项预案并报请政府防汛抗旱指挥机构审批和备案。通过这些专项预案的批准实行，对相关专项应急处置工作进行了细化和分类，为相关政府机构、组织团体的应急处置工作提供了指导，从而尽最大限度将各类相关突发事件造成的负面影响和损失降低到最小程度。

3 因地制宜，灵活处理《预案》的关键环节

通过仔细研读《细则》，在其对编制市、县级防汛抗旱应急预案应包括的主要内容中，有两部分内容是整个预案的关键环节，这两个环节处理的好与坏，对预案的执行效率和发挥的实际作用将产生较大影响。其中一个是“组织指挥体系及职责”中关于市、县防汛抗旱指挥部办公室（以下简称“市（县）防办”）的内部机构设置，另外一个就是“预防和预警机制”部分洪水与旱情不同级别预警相对应的参考条件的确定和选择。下面就这两部分内容的编制分别加以探讨。

3.1 紧急时期县防办临时工作组的设置

按照政府组织指挥机构设置序列要求，县防办是县防汛抗旱指挥部（以下简称“县防指”）的日常办事机构，一般设在县水务局，由水务局局长兼任办公室主任。在日常状况下，县防办一般下设有水情和通讯两个专业工作组，负责收集、整理、分析各类水情、旱情信息以及防汛抗旱指挥系统通讯保障等工作。按照上述《细则》要求，在防汛抗旱紧急期，县防办需增设由水利、农业、国土资源、交通等方面的专家组成的专家组，对防汛抗旱紧急期突发的重大险情、灾情等进行分析会商，提出专业性的处理建议，为防汛指挥机构决策提供科学依据。

随着传媒信息技术的高速发展，各级政府乃至社会各界对防汛抗旱紧急期的各类信息需求不断增加，而且时效性要求也更加迫切。通过近些年来多次洪旱灾害的应对经验，县防办在增强原有专业工作组的力量的同时，还应增设一些必要的临时工作组，以应对来自各方面的信息资讯需要。

首先由气象部门和水文部门联合组成水情组，通过气象预报的提前介入，延长洪水及旱情预报的预见期，为组织抢险减灾提供更多的宝贵时间。

其次，安排移动、网通等通讯企业技术人员充实到通讯组，提高损毁通讯网络的修复效率，确保各级指挥机构与险区的通讯畅通。

第三，在县防办驻地组织各成员单位抽调人员增设物资组、材料组、灾情组、宣传组、抢险组等临时工作组，分别负责应急物资采购配送、决策文件及会议材料编写、各类灾情数据统计复核、对外媒体宣传以及组建临时专业抢险队伍排除相关险情等。通过充实原有工作组和增设临时工作组，可以使县防办的服务工作更加有条理，忙而不乱，急而有序，从而为县防汛抗旱指挥部的应急指挥工作提供了坚强有力的支撑。

3.2 预警条件参数指标的客观化处理

按照前述细则的要求，洪水预警和旱情预警的等级按高低顺序均分为四级，即：Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级，分别对应的颜色为红色、橙色、黄色、蓝色。对应不同的预警等级则需启动相应等级的应急响应。因此，预警等级的判断标准是否合理、准确直接影响着应急响应行动的启动和抢险救灾工作的实施成效。

《细则》中所规定的洪水预警指标参数主要为大、中、小河流所发生的洪水等级及各类水库等水利枢纽工程的遇险状况等。《细则》规定了大、中、小河流及水库的分类标准，以及与洪水等级、水库遇险等级相对应的预警等级等指标，其中，Ⅰ、Ⅱ级预警多与大、中型河流及水库相关联。而作为地域展幅有限的新宾县来说，境内没有大型河流、水库，因此，如照搬《细则》规定，则高级别洪水预警几无可能发生。对此，应本着灾情大小应与地域局限相适应的原则，灵活确定对本地区来讲符合实际工作需要的与预警等级相适应的参考指标体系。在实际预案编制时，可将高级别预警等级所对应的河流、水库类型等级与本地实际相结合适，降低预案的类型等级要求，可将高级别预警与本地境内最大的河流或水库（多数低于大型级别）联系起来，而其它级别预警则可顺次降低对应的河流、水库的类型等级。

通过这样的处理，既维护了《细则》的编制指导原则，又将预案各等级洪水预警与本县实际情况结合起来，突出了预案的客观性与可操作性。

在编列旱情预警等级所对应的参数指标时，除了按照《细则》规定引入了受旱人口、受旱面积等参考指标外，还根据多年来积累下来的旱情、雨情数据，并查阅了相关文献，经过分析，引入了连续无有效降雨日数的概念，从而使旱情预警级别的划分更具直观性和实用性了。

4 结 语

《预案》编制的主要目的是为了及时、妥善处置本县境内发生的水旱灾害及相关突发事件，使水旱灾害及相关突发事件处于可控状态，确保抗洪抢险、抗旱救灾等工作高效有序进行，最大限度地保障人民生命财产安全，减少经济损失，维护社会和谐稳定。因此，在此类预案的编制过程中，一定要注重其科学性、可操作性和实用性。理论联系实际，灵活把握关键环节的处理，从而使《预案》能在实际工作中发挥出实实在在的作用来，切忌走过场、装样子的“门面工程”的出现。