我国民间借贷及其监管对策研究——以鄂尔多斯地区为例

贾 玢（内蒙古财经大学，内蒙古 呼和浩特 010070）

JIA Bin (Inner Mongolia University of Finance and Economics,Huhhot 010070,China)

改革开放以后，鄂尔多斯市依托本地区得天独厚的地区资源储量的优势，大力推动发展煤炭及其深加工、电力行业、纺织加工行业、化学制品工业等主导性产业，地区经济社会快速提升且发展势头迅猛。在经济总量增大的同时，鄂尔多斯地区民间资本急速累积，富裕人群数量逐渐增大，地区居民可支配收入显著提高，也增加了民间资本的累积，伴随着逐渐增强的居民持有资本“逐利”的愿望，却与投资渠道非常狭窄明显不相适应，大量民间资本流向利润更高的民间借贷行业。来自鄂尔多斯官方的调研数据显示，目前鄂尔多斯地区民间借贷资金的总规模据推算应超过了1000亿元。但是，据鄂尔多斯当地业内人士的保守估计，鄂尔多斯地区民间借贷资金总规模应该已经超过了2000亿元[1]。处于“法”与“非法”边缘的如此大规模的民间借贷，势必蕴藏了巨大的金融风险。事实上，2011年间在我国部分地区都相继出现了民间借贷泡沫破灭的事件，民间借贷该何去何从，如何规范、引导和监管民间借贷行为，使之更好地为国民经济发展服务，已成为摆在相关部门面前的一项亟待解决的问题。

1 民间借贷的概念界定

在我国现行法律法规体系中没有“民间借贷”这一概念，国内学术界对其仍没有形成统一规范的认识，民间借贷也被称为民间金融、地下金融、灰色金融、体制外金融、隐形金融、场外金融、非正规金融，等等。民间借贷是相对于国家正规金融而言的，它泛指在国家依法批准设立的金融机构以外的发生在自然人、法人及其他组织等经济主体之间的资金借贷行为和活动。民间借贷是社会经济发展到一定时期和阶段的产物，企业、家庭和居民个人财富逐步增加并积累到一定程度、产业资本向金融资本转化的欲望驱于强烈、正规金融机构不能完全满足社会经济发展企业对资金的需求等多种因素相互博弈综合作用的结果，带有一定的合理性与必然性。中国人民银行曾发文表示，我国境内民间借贷的存在具有制度层面的合法性与合理性。我国的《合同法》与《民法通则》等相关法律法规也为民间借贷行为的合法存在与发展构筑了制度层面的环境和法律方面的基础。

2 鄂尔多斯民间借贷的特点

2.1 参与借贷的机构和个人广泛，数量庞大。据2008年中国人民银行鄂尔多斯中心支行采用调查问卷形式进行的民间借贷状况调查分析，当地约有近三分之二的人参与过民间借贷活动或有过民间借贷行为，进一步分析后还发现，当地的民间借贷资金的使用方向正在发生变化，由原来的消费型借贷为主逐渐朝着消费型借贷与投资型借贷并重的方向转变。据鄂尔多斯市金融办公室相关负责人的介绍，实际从事民间借贷业务活动但并未办理工商注册登记手续的各类地下机构及个人，数量无法准确统计，合规的民间借贷中介在鄂尔多斯地区民间半隐蔽金融中仅仅是一小部分，又由于存在监管部门之间的分割问题，对于这数量众多的民间借贷中介机构要实施有效的监管非常困难。而且，这些民间借贷中介吸收放贷资金和发放贷款一般都是在熟人之间私底下隐蔽进行，各级各类监管部门难以核查和落实其借贷行为事实，更无法对其实施监管。

2.2 借贷总量逐年增长，规模庞大，行业分布较为集中。据统计分析推断，2009年全年鄂尔多斯地区全部各类投资资金总额大约达到了5000多亿元人民币，其中来自于民间借贷的资金约占60%。鄂尔多斯市统计局的经济普查数据资料显示，2010年的1月到10月间，当地民间资本约完成了1000多亿元人民币的投资额，与2009年同期相比增长了近五分之一，民间投资的范围涉足统计行业分类中的19个大行业，58个小行业[2]。另据经济学家马光远的统计调查结果显示，鄂尔多斯市所有的房地产开发项目中，其建设资金来源中约有80%来源于当地活跃的民间借贷市场，而非源于银行信贷。从借贷资金流向的行业分布来看，鄂尔多斯的企业民间借贷资金的大部分集中在了电力行业、房地产项目开发、煤矿开采以及工业制造等行业，截至2010年6月底，在当地所有的房地产开发项目中，超过三分之二的投资资金来源于当地的民间借贷市场。

2.3 民间借贷利率水平总体呈现偏高态势，且短期化现象明显。在鄂尔多斯，不断有普通民众将闲置富余资金投入到当地的民间借贷市场，这些资金融入到民间借贷的链条之后，资金的利息收益较高，与同期银行1年期贷款利率6.56%相比，最高时相当于其10倍多。从鄂尔多斯市统计局数据来看，鄂尔多斯市民间借贷利率高，且呈持续上扬的趋势，月贷款利率在20‰～40‰之间的占69%，最高的甚至能达到月利率50‰以上，在民间借贷利率确定标准上，一般根据市场上的资金供求状况、借贷对象的信用程度、贷款区域、当地经济发展状况以及期限长短、数量大小、关系亲疏远近等情况而定，没有固定标准。在借款期限上，鄂尔多斯的民间借贷以短期为主，期限在一年期以下的民间借贷占地区全部民间借贷的90%以上[1]。

2.4 资金链堆积的风险值得关注，违规借贷现象严重。早年间鄂尔多斯地区的民间借贷关系是维系在“亲缘、血缘、地缘”的基础上，而近些年，随着大量各类民间融资中介机构不断涌现，鄂尔多斯地区的民间借贷逐渐脱离了“三缘”的关系基础，如担保公司、投资咨询公司、典当寄卖商行等也参与民间借贷，还有为数不少的各类地下金融机构参与其中，因此借贷资金的敏感度升高，如果资金链条一但出现异常，后果会非常严重。随着全市经有关部门审核批准准许从事融资服务的近千家各类民间借贷融资中介机构的出现与运营，打破了原有鄂尔多斯地区民间借贷的关系基础纽带，资金链条延长导致了民间借贷主体的资信度逐级、逐渐降低，机构违规从事高息融资活动的现象非常普遍。一些中介机构向公众承诺较高利率吸收资金，再高利转贷，部分民间借贷行为已经超出了传统借贷行为的范畴，违规从事资金短期拆借活动，一旦资金无法回收发生风险，会出现多米诺骨牌效应，波及融资参与者和各类实体经济，扰乱金融及经济秩序，冲击金融信用安全体系。

2.5 民间借贷地区性差异性明显，借贷主体较单一。从地区看，经济发展相对滞后的农牧区旗县，民间借贷形式较为原始单一，主要形式为自由借贷和民间集资，与此相反，在依托当地资源等优势经济发展相对较快的旗县区，企业发展对资金的需求普遍较为旺盛强烈，与之相适应，其民间借贷形式则向着多样化、有组织化和规模化方向发展。据调查资料推算，在经济相对发达的东胜区、准格尔旗和伊金霍洛旗等区县的煤炭开采业以及房地产开发业中，有近70%的民间资本集中于此。从融资借贷主体看，近几年由于国家的宏观政策调控，加剧了中小企业的资本短缺，当地的绝大多数中小企业由于条件所限无法得到发展所需的资金，从而转向民间借贷融资。这种情形从鄂尔多斯市统计局的统计数据同样得到了证实，2011年中小企业对鄂尔多斯地区经济总量的贡献率超过了三分之一，但与此不相适应的是正规金融机构对当地中小企业的资金支持却明显与资金需求不相匹配，在此期间曾获得过正规金融机构信贷支持的中小企业却不足16%，其余的中小企业的融资需求则主要通过各类的民间借贷渠道获取[3]。

3 鄂尔多斯地区民间借贷的成因分析

通过研究分析后发现，鄂尔多斯地区存在的民间借贷市场从无到有、从小到大，甚至后来众多普通民众也纷纷涌入，逐渐在当地演变为一场“全民借贷”游戏，满打满算不足10年的时间。分析鄂尔多斯地区民间借贷市场的形成原因，既有经济社会发展中金融市场演变所普遍存在的因素，也有不同于我国江浙地区民间借贷形成发展的特殊经济因素。

3.1 特殊的地区经济背景因素。与我国其他地区不同，鄂尔多斯市是典型的资源型城市，依托当地特有的自然资源矿产储藏优势，走以资源发展带动相关产业共同发展的路子，着力推动“大煤炭、大煤电、大化工、大循环”4大主干产业发展，并以此来带动和促进地区经济协调发展。以煤炭业为例，煤炭年产销量由2000年的2679万吨增加到2011年的59671万吨，比2010年增加38%，鄂尔多斯市原煤产销量占到全国的六分之一以上；以煤化工为重点，构建相关产业链协同发展，2010年鄂尔多斯市煤炭的就地转化率达到了90%以上[4]。围绕和依托本地区的羊绒加工、煤炭深加工和化学工业等优势主导产业，走科技创新之路，地区经济的飞速发展对资金的巨大需求催生鄂尔多斯民间借贷的迅速扩张。

3.2 煤炭采掘矿业因素。随着鄂尔多斯地区电力、冶金、化工、建材等一批高耗煤企业纷纷上马并快速发展，从2003年开始，国内煤价在短期内持续走高，以及煤矿开采当地住户拆迁等造就的一部分当地人一夜“暴富”而成为有钱的富人，先富起来的“煤老板”一时手握巨资，其正常消费后的闲置富余资金，基于获利目的与动机，“先富起来”的这批人纷纷涌入了民间借贷市场，这部分资金重新又进入到社会资金循环的链条中。另外，政府出于安全生产的考虑和保护当地的自然生态环境以及地区经济的可持续发展目的，鄂尔多斯市政府在2006年全部关闭了年产量在10万吨以下的小煤矿。原小煤矿矿主应对政府的调控政策，或者提高开采技术含量，实施正规化、机械化开采，扩大规模，或者合并重组，形成符合要求的规模较大的煤矿。事实的情况是，无论采取何种方式，都需要大量的资金，民间借贷即成为获取资金的主要渠道。

3.3 房地产建筑与开发因素。在国家工业化和农牧业产业化的宏观经济政策引导下，2002年以来的随着鄂尔多斯市的经济社会稳步推进，城市化建设进程不断加快，当地的房地产建筑开发也在飞速发展，房地产建筑开发业目前已成为鄂尔多斯市社会经济发展的支柱产业之一。房地产价格是房地产运行的集中体现。煤炭开采、房屋拆迁给居民带来的滚滚财富，又以高利贷形式参与房地产开发投资，卖房、炒房带来超额回报。据当地了解内情的业内人士介绍，鄂尔多斯当地的房地产建筑行业约有三分之二以上的投入资金来源于当地的“地下钱庄”。另据高和投资调查认为，支撑鄂尔多斯房地产开发与销售系统正常运转的，正是当地繁荣发达的民间借贷体系。

3.4 居民可支配收入增加，个人财富积累迅速。据调查，2007年鄂尔多斯地区每百户城镇居民拥有家用汽车19辆，2011年达到了54辆。2012上半年，鄂尔多斯市城镇单位在岗职工年平均工资为66444元，比2011年增长了13.6%。加之新城区改造带来的拆迁款，当地居民财富快速增长并迅速聚集，据高和投资与国家住房和城乡建设部政策研究中心组成的调研组在2010年对鄂尔多斯地区的民间资本展开深入调研，并发布了《中国民间资本投资调研报告》，该报告称，鄂尔多斯地区资产过亿元的富豪人数保守估计超过7000人。此外，据高和资本调查显示，与山西、温州等省市不同，鄂尔多斯人在获得财富后，更愿意将财富投入到当地房地产以及能源、煤矿、民间借贷等高回报系统[5]。

3.5 地区中小企业扩张加快，企业融资量需求强盛。鄂尔多斯是较为典型的资源投资型城市，地方经济一段时期内高速持续增长，导致地区中小企业的资金需求旺盛，然而鄂尔多斯地区正规金融机构贷款供给远不能满足经济快速发展对资金的需求。随着本地区中小企业数量和规模的扩张，在企业发展快速提升的同时，中小企业融资难问题却一直未得到彻底解决。初步匡算，相对于鄂尔多斯地区中小企业每年15亿元的流动资金需求总额来说，当地正规金融机构能够提供的流动资金贷款总额不足其十分之一，还有60%～70%的企业因不符合银行的贷款条件，银行无法提供贷款。加上国家在2005～2006年期间金融方面进行宏观调控，大量国有基层金融服务网点被撤并，放贷权限上收，当地的中小企业要想获得正规金融机构的贷款支持更是难上加难。正因为如此，鄂尔多斯地区的民间借贷市场发挥着资金供给主力军的功能。

4 鄂尔多斯民间借贷演化的理论分析——基于边际贷款成本视角

从宏观的角度出发，通过建立边际贷款成本理论模型，以此来分析鄂尔多斯地区民间借贷的发展演化路径及其发展趋势。

边际贷款成本是指每增加一单位的贷款对金融机构成本的影响变化额。从经济学角度来分析，鄂尔多斯地区民间借贷之所以能够在政府和正规金融机构的压制下得以生存发展并逐渐壮大，主要原因有两个：一是得益于民间借贷对投融资信息不对称问题的快速反应与处理能力；二是民间借贷运营的低成本高效率。但是，当鄂尔多斯民间借贷机构规模扩大到一定程度，其边际贷款成本会发生变化，由初期的逐渐减小到低点后，逐渐增大。那么，助其初期快速成长的两个优势会逐渐减弱并消失。同时，随着鄂尔多斯民间借贷机构规模的扩张，其借贷资本总量也快速增加，客观上要求借贷机构具备更专业的管理水平，其经营管理成本提高，民间借贷机构的规模不经济凸显，因而，在民间借贷资产总量超过一定规模的时候，其边际贷款成本高于正规金融机构，对应的边际贷款成本曲线呈现先下降后上升的U型。相比鄂尔多斯地区的正规金融机构，正规金融的管理运作却具有规模优势，随着规模的增大，正规金融机构对应的边际贷款成本曲线逐渐降低，规模经济在正规金融机构得到充分体现，如图1所示，横轴为贷款规模，纵轴为边际贷款成本，IRMC表示鄂尔多斯地区民间借贷的边际贷款成本曲线，MC表示鄂尔多斯地区正规金融的边际贷款成本曲线，两条曲线相交于A点和B点，贷款规模介于区间A,［］B时，民间借贷的边际贷款成本低于正规金融机构，借贷活动繁荣活跃，而当贷款规模达到或超过B点时，民间借贷市场贷款的边际贷款成本高于正规金融机构，民间借贷的低边际贷款成本优势消失，民间借贷萎缩。

5 规范民间借贷的对策与建议

民间借贷在我国存在的价值和积极意义已成为业界的共识。但是，民间借贷的内生性缺陷不容忽视，如果任其自由发展，风险堆积并爆发，势必会威胁我国金融体系的稳定和安全，甚至引起社会动荡和经济崩溃。这客观上要求政府的干预和引导，使其规范化健康发展，切实可行的方针是“疏”、“堵”结合，以“疏”为主。从国际经验来看，逐步走向规范化是民间借贷发展的最终趋势。

5.1 建立科学合理的金融法律法规体系。我国的民间借贷活动存在已久，并普遍被视为特定经济发展时期对正规金融的有益补充，但民间借贷内生于乡土社会网络，其不稳定性严重制约了其正常发展并极易诱发各种金融风险。为了给民间借贷的发展营造一个良好的外部环境，从国家层面针对民间借贷的法律法规、条例办法的制定和出台必须提上议事日程，同时修改和完善以前限制其发展的相关法律法规也迫在眉睫。尽快出台适合我国国情的《民间借贷法》、《放贷人条例》、《私募基金管理办法》、《企业委托贷款管理办法》等法律法规，赋予民间借贷与正规金融机构借贷具有平等的法律地位和平等竞争权，严格规范民间借贷市场资金的借贷利率，实行民间借贷备案制度，严格界定民间借贷关系行为主体，使民间借贷阳光化和规范化。

图1 鄂尔多斯民间借贷、正规金融的边际贷款成本与贷款规模关系

5.2 完善民间借贷的跟踪监测体系，强化教育与监管。为了防止过度投机行为风险扩散和各种借贷违法违规行为，要加强民间借贷监测与预警。一是建立民间借贷动态实时监测信息系统，与目前央行的“人民币大额交易数据报告系统”和“金融机构反洗钱非现场监管信息系统”相结合，全面、及时、准确把握民间借贷相关信息的发展状况与变化趋势，做到有问题早发现、早报告、早处置；二是建立民间借贷监督管理制度，对可能发生的民间借贷风险要有前瞻性，做到预防在前，惩戒在后；三是高度关注民间借贷发展过程中与金融风险密切相关的各项指标变化，加强动态监测与预测，及早采取应对措施分散和化解风险，防止民间借贷风险恶化和扩散；四是广泛开展投资风险预防教育和宣传，普及相关金融与法律知识和投资的风险意识，提升投资者素养与自我保护意识，增强民众的金融风险识别和理性投资意识；五是要加快建立和完善监管机构的构建，防止监管缺位，对影响面大、涉及人员广泛的民间借贷资金链断裂案件及时处理并予以公布，以作警示[6]。

5.3 加速推进金融体制配套改革。随着中国金融市场的不断发展和完善，应加速推进金融体制配套改革，以正规金融服务体系的重构为切入点和抓手，不断创新和完善正规金融的服务体系，以地区经济发展和中小企业需求为出发点，转变经营思想与服务理念，合理规避风险的前提下，简化正规金融机构的借贷手续，提高服务水平；在能有效预防和控制风险的条件下，要合理布局正规金融机构营业网点，有分工有协作，各有侧重，合理分配信贷资金；根据地区经济发展的实际需要，不断创新金融产品和金融服务，依托网点优势将个人委托业务纳入到正规金融机构服务中来，成为民间借贷双方的中间人；不断深化西部农村牧区的金融改革，积极探索研究适合农村牧区经济发展的金融合作联盟组织模式，可借鉴采用股份制形式运作的优势，培育良性竞争的农村牧区金融市场，条件成熟时，逐步开放农牧区的金融市场，最终实现我国农村牧区金融体制改革的目标；适时推进发达地区民间借贷规范化试点改革，建立起多元化的中小企业融资服务体系。

5.4 优化民间借贷发展的外部环境。优化我国民间借贷外部环境，可以考虑以信用服务为切入点，培育成熟完善的信用服务市场，构建高效信用服务保障体系和信用管理体系。对民间借贷的主体加强教育和引导，规范民间借贷交易机制，降低民间借贷中的信用服务成本的同时提高民间融资的效率，适时引入信用服务，减少民间借贷活动的主观随意性以降低和防范金融风险。通过完善的资金借贷交易信用服务平台，一方面规范了借贷双方的融资行为，拓展了民间资金的投资渠道，提供了金融服务质量，分散了银行信贷风险，另一方面，使金融资金的配置资源得以优化，解决了中小企业融资的难题，又提高民间资本的利用效率。加大对民营经济的支持，提高银行对民营中小企业贷款额度和比重，对合规的民间借贷机构实施税收优惠或税收减免，结合国际国内经济形势的发展变化，适时调整相关政策法规，开发建设投融资服务信息平台，降低金融信贷成本和金融风险，努力拓宽投融资渠道，加大对民营小微企业的信贷支持力度，以促其健康发展。

5.5 推进金融业利率市场化改革。2011年发生在江浙、内蒙古鄂尔多斯地区的民间借贷危机，主要是由于我国长期存在的金融压抑造成的，金融深化是解除金融压抑的根本路径。要进一步深化金融体制改革，彻底打破国有金融的垄断，逐步放松金融管制，使利率的浮动与变化完全由资本市场决定，从消除二元金融结构入手，扩大金融领域的对内开放程度，降低金融业准入门槛，规范和引导民间资本进入金融领域，逐渐打破国有金融机构的垄断。应该将民间借贷纳入正规金融体系，让民间借贷资金规范化、阳光化，大力发展地区性中小银行，逐渐放松金融管制，稳健推进利率市场化改革，逐渐形成良性的金融市场竞争环境与格局。地方政府要积极引导中小银行探索地方金融改革与金融创新，摸索出一条切实适合各地方经济社会发展特点的地区性特色金融服务体系，强化针对小微企业的金融服务，开发有针对性的金融产品和金融服务模式创新，推动地区民间借贷的规范化、阳光化。

5.6 鄂尔多斯民间借贷的发展路径选择之一：组建民营银行。首先，2010年5月国务院常务会议鼓励和引导民间投资健康发展的“新36条”政策性文件出台，鼓励和引导民间资本兴办金融机构，民营银行的市场准入态势基本明朗，为鄂尔多斯民营银行的创办提供了政策与制度基础。其次，鄂尔多斯地区非公有制经济的迅速发展为民营银行提供了巨大的生存与发展空间。虽然目前鄂尔多斯有“四大”国有商业银行、鄂尔多斯城市商业银行、招行、交行、浦发行、包商行等股份制银行，但是大银行“大一统”经营服务战略已不能满足鄂尔多斯地区中小企业发展对金融服务“多元化”、“差异化”的需求，必然要求有与之相适应的灵活、快捷的民营信贷机制为其提供针对性的金融服务。第三，鄂尔多斯充裕的民间资本可以为民营银行提供源源不断的资金保障与支持。据中国人民银行鄂尔多斯市中心支行2010年的推算，鄂尔多斯全市民间借贷规模约为540亿元。而且随着鄂尔多斯地区经济的快速发展，近年来已成为中国最富有的地方政府之一，每年的税收在400亿元以上，2010年税收收入达538.2亿元，人均GDP在全国名列第一[7]。此外，“阳光化”运作的民营银行在引导资金规范安全流动、降低金融风险更具优势，也更便于有效监管。

[1]中国人民银行鄂尔多斯市中心支行课题组.鄂尔多斯市民间融资研究报告[J].华北金融，2008（增刊）：43-48.

[2]陈俊岭.鄂尔多斯民间借贷的危机与救赎[N].上海证券报，2012-02-22(A08).

[3]蔡晓阳.对我国民间借贷的思考[J].金融教育研究，2012(1)：35-39.

[4]李晓晔.鄂尔多斯民间借贷：勇敢者的游戏[N].第一财经日报，2011-08-04(A11).

[5]高和资本.鄂尔多斯民间借贷危机调查[N].中国建设报，2011-10-26(002).

[6]张君.对促进鄂尔多斯经济转型产业升级的思考[J].内蒙古金融研究，2012(3)：38-39.

[7]王海霞，杨菲.鄂尔多斯民间资金出路：创办民营银行的可行性与必要性分析[J].内蒙古金融研究，2012(3)：36-37.