安徽省特殊贫困地区的财政扶贫政策探究——以皖南深山地区为例

安徽农业大学研究生院 李维佳

自我国中央政府2007年启动扶贫连片开发试点工作以来，各级地方政府积极响应中央号召，结合自身实际情况，大力推行财政扶贫力度。在上述大背景下，安徽省政府以“整体规划、整合资源、集中投入、综合利用”为指导思想，在境内选取了15个重点贫困地区开展财政扶贫试点工作。经过多年的集中扶贫整治，扶贫工作取得了显著的阶段性成果。

然而，受地形、交通、生态保护限制开发等多方面因素的影响，安徽省扶贫工作面临的形势仍然十分严峻。以皖南深山地区为例，区域内地形复杂、交通不便，加之地处军事禁区等缘故，导致区域内社会经济发展相对落后，人民生产生活条件较为艰苦。因此，在财政扶贫政策效益日益彰显的大背景下，选取皖南深山地区作为扶贫调研的对象，寻求适合当地经济社会发展的扶贫政策，显得十分具有实践价值。

1 皖南深山特殊贫困地区现状

1.1 经济总量

皖南深山特殊贫困地区总共包括8个县区，自2007年安徽省开展财政扶贫工作以来，该地区的经济生产总值由2007年的197.6亿元增加至2011年的287.3亿元，地方财政收入由2007年的9.8亿元增长至2011年的18.6亿元。以下为具体的统计数据：

图1 2007～2011年皖南深山地区经济生产总值统计图(亿元)

图2 2007～2011年皖南深山地区财政收入统计图(亿元)

然而，由于该地区地广人稀，且地形多为山地、丘陵，经济生产处于“底子薄，规模小”的状态，整体经济发展水平在全省仍处于落后态势。

1.2 人均水平

由于该地区经济发展水平常年处于落后态势，区域内的人均经济水平也较低。以2009年为例，该地区内8个县区的人均生产总值的平均值为13049元，人均财政收入的平均值为825元，农民人均纯收入的均值为4915元，上述数值分别为当年安徽省平均水平的79.5%、58.5%和109.1%。且该地区的人均经济水平自2007年至2011年均落后于安徽省的平均水平。以下为具体的统计数据：

图3 2007～2011年皖南深山地区人均生产总值平均值统计图(元)

图4 2007～2011年皖南深山地区人均财政收入平均值统计图(元)

图5 2007～2011年皖南深山地区农民人均纯收入平均值统计图(元)

由上图可知，实施财政扶贫政策后，皖南深山地区的人均经济水平得到了显著增长，然而增长的速率仍不高，很多指标依旧低于全省平均值。

1.3 贫困状况

受多种因素制约，皖南深山地区的贫困状况多年来一直没有得到显著改善。在政府财政扶贫的支持下，该地区的贫困人口数量虽然呈现逐年下降趋势，然而由于人口基数大、经济发展底子薄，区域贫困状况没有发生质的变化。以2009年为例，区域内贫困人口数量为13.17万，贫困发生率为8.61%，高出安徽省平均水平3.86%。其中，区域内的6个县为国家级贫困县，例如石台县和泾县，贫困发生率达到30.05%和16.05%。以下为区域内2007～2011年贫困人口数量统计图：

图6 2007～2011年皖南深山地区贫困人口数量统计图(万人)

由上图可见，2007～2011年期间，区域内贫困人口数量总体呈现下降趋势，然而下降的速率并不高，受贫困基数大等因素影响，区域内的贫困程度仍然较深，扶贫难度依旧较大。

2 皖南深山特殊贫困地区致贫因素分析

2.1 地理条件恶劣

该地区内8个县中，有6个位于皖南深山腹地，区域内自然保护区、革命老区、高山密林区十分多，且多为丘陵地带，人均耕地较少，不适应种植经济作物，地理条件对农业、工业发展十分不利。此外，区域内常年雨水较多，丘陵地带水土较易流失，经常发生泥石流、滑坡、冰冻等自然灾害，因此，由地理条件导致的贫困是该地区致贫的重要原因。

2.2 政策因素受限

区域内有很多军事禁区和大规模生态保护区，均属于禁止开发地带，因此，政府难以通过政策性开发区域内的相关地带。此外，由于区域内人口较少，经济底子薄，人均指标十分高，因此政府的财政扶贫资金难以发挥显著的效应，从而造成扶贫工作难以达到预期效果。

2.3 产业渠道单一

区域内产业渠道单一也是致贫的主要原因。受地理条件、人文因素的影响，长期以来，该地区仅能以传统的农业、种植业作为主要经济增长产业，且由于农业机械化水平较低，所生产出的农产品基本停留在自给自足的水平，难以发挥有效的经济效益。此外，受交通不便因素影响，区域内的一些经济作物难以运输到外地，因此，贫困人口增收渠道十分单一。

2.4 人口素质较低

由于地处深山地区，当地教育条件十分有限。农民的文化程度、科技种植能力较低，生产的技术和手段处于十分落后的程度，因此，人口素质低，自我脱贫的能力不足。此外，受地理条件限制，政府的扶贫科研教育小组很难到达该区域，因此，农民难以学习到有效的致富脱贫技能。

3 皖南深山地区财政扶贫政策建议

3.1 加强扶贫攻坚支持

一方面，政府应加强对皖南深山地区的财政扶贫专项补助力度，大幅度增加专项财政扶贫资金，不断建立健全扶贫资金投入与产出增长稳定联调机制，通过适时监测扶贫资金的产出效益，及时调整相应的扶贫财政政策。

另一方面，政府要加大对皖南深山地区的财政扶贫转移支付力度，保证资金投入与财政收入增长速率同步。各级县政府理应采用科学的方式，积极整合涉农资金，不断集中财力用于下辖特殊贫困区域的扶贫财政攻坚项目，防止资金在扶贫使用中处于分散状态。

3.2 突出扶贫重点产业

区域内应结合自身实际情况，做大做强相应的经济重点产业，以此实现新的经济增长点。

一方面，扶持特色经济产业建设。例如，皖南深山地区山林茂密，可适时做大高山茶叶、高山蔬菜、高山油料等特色农产品加工产业，以特色经济产业促进农业产业化快速发展，并不断完善相应的经济效益链条。

另一方面，加强区域内的基础设施建设。完善当地的交通建设、农业基础设施建设，同时，政府应加强对当地的教育、医疗、民生保障产业的建设力度，以“科技扶贫、产业扶贫”的思想不断完善区域内的扶贫工程体系建设。

3.3 创新扶贫增收方式

一方面，政府应不断深化扶贫经济增收改革。采用扶贫贴息贷款、开放承贷金融机构等方式，扶持一批具有当地特色的经济产业，逐渐实现企业化建设，引导区域经济逐步实现规模化建设，不断创新当地农民的经济增收途径。

另一方面，政府应引导当地居民不断创新扶贫资金运作机制。将“1+1”产业增收模式作为新的经济增长方式逐步推广到农民群体中，改变当地居民的经济生产方式，逐步建立起现代产业经济的思想体系，积极探索发展产业互助资金的新用途，以产业化视角创新农民的增收方式。

4 结语

本文对安徽皖南深山地区的贫困现状及致贫因素进行了深入调研分析，并提出了一些切实可行的财政扶贫政策建议。在我国财政扶贫体系不断完善的大背景下，各级地方政府应充分结合区域内的实际情况，不断创新扶贫管理方式，从而实现区域经济更加稳定的发展。

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