皖江城市带城镇建设用地综合评价与优化对策

范树平，程从坤，项思可，张红梅

(安徽省土地勘测规划院，合肥230601)

0 引言

随着城镇化、工业化的快速推进，中国社会经济得到举世瞩目的发展。与此同时，人口的大量集聚、工业园区的升级扩容，促使土地农转非进程不断加快，特别是中部地区的产业转移及升级发展而带动建设用地呈现“井喷式”增长，可能导致大量优质耕地资源占用或破坏、土地利用缺乏统筹、用地粗放浪费和过度利用并存、用地结构和布局不合理等一系列土地利用问题[1]。遏制建设用地盲目扩展是其中一个解决途径，但其根本出路在于建设用地空间合理优化配置，实现区域土地资源可持续利用[2-3]。以建设用地评价的结果为依据，方可针对性提出建设用地的优化配置对策[4-5]。建设用地空间优化布局，是当地政府部门急切关心的工作，建设用地评价也就成为学术研究领域研究的重点和热点，仅关于评价类型就有适宜度、承载力、集约度、生态安全等诸多方面[6-9]，国内外相关研究颇多且已取得显著研究成果[10-12]。但综观当前研究现状[13]，采用不同方法的单维度研究颇多，而进行多维度综合性评价较少，特别是针对提供产业发展的区域城镇及工矿用地评价更少。本研究以皖江城市带为研究区域，以承接产业转移项目用地为切入点，以城镇建设用地为评价对象，对区域城镇建设用地进行综合评价，并提出差别化用地优化对策，为区域土地资源开发与利用、产业项目用地空间布局提供基础依据。

1 研究区概况

2011年8月，经过安徽行政区划调整，皖江城市带现覆盖合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城八市全境和六安市金安区、舒城县，共59个县(市、区)，东南与江苏省、浙江省紧邻，西南与湖北省、江西省接壤，面积7.6万km2，占全省54%。2010年，全域人口达到2 865万人，实现GDP 8 402亿元，分别占全省的45%和69%，城镇化水平超过50%。从土地利用类型分析，东南部的皖南山区、西北部的大别山区主要以林地为主，耕地集中分布于沿江区域以及合肥、滁州等局部区域。历年来，该区域既是安徽省城镇发展的密集区，社会经济发展在全省范围内处于领先地位，也有作为农业大省的高产、稳产的沿江及江淮粮食生产集中区，耕地资源保护任务依然较重。《皖江城市带承接产业转移示范区规划》的正式批复为区域发展注入历史性机遇，城镇人口急剧增长，开发园区扩容升级，承接产业转移进一步加快，城镇建设用地规模、空间布局、开发时序也将产生重大变化，推进城镇建设与资源保护的协调发展刻不容缓。

2 研究技术路径

随着皖江城市带承接产业转移步伐的逐步加快，工业化、城镇化将成为区域社会经济发展的“两轮驱动”，城镇建设用地数量将急剧增加，用地空间布局将发生重大调整。城镇建设用地的数量增加与空间布局优化，均需要以用地评价结果为依据。综观建设用地评价研究，归纳主要有两大主流:(1)开展建设用地适宜性评价，侧重自然禀赋、生态保障、资源保护等因素，从开发利用的“广度”层面满足建设用地数量需求，服务于建设用地的外延扩展;(2)开展建设用地集约性评价，侧重用地的程度、方式、效益等因素，从开发利用的“深度”层面提高建设用地效益，服务于建设用地的内涵挖潜(图1)。在此，分别评价区域城镇建设用地的适宜度、集约度，构建逻辑模型，生成“合力”算法，综合评价城镇建设用地，并提出差别化区域用地优化对策。

图1 区域城镇建设用地综合评价内涵Fig.1 The comprehensive evaluation connotation of the regional urban construction land-use

3 研究步骤与方法

3.1 构建评价指标体系

关于建设用地评价方面研究很多，但以城镇建设用地作为评价对象，尚属少见。必须围绕城镇建设用地构建指标体系，反映城镇建设用地的开发与利用。实地调研研究区的基本情况，以及考虑资料获取、整理分析情况，并借助文献资料法，遵循指标选取的主导性、针对性、代表性，分别遴选并构建区域城镇建设用地适宜度、集约度的评价指标体系(表1)。

3.1.1 城镇建设用地适宜度评价。本着自然条件优越、开发利用良好、生态环境及资源有效保护的宗旨，从自然禀赋、社会经济、土地利用3个准则层，选择7项具体指标构建城镇建设用地适宜度评价指标体系，并将指标值划分为高适宜、较高适宜、一般适宜、低适宜4个等级。其中，城镇建设用地开发利用首先要从自然承载力、开发成本、技术要求等方面考虑，自然禀赋则以高程和坡度2项指标来体现;社会经济主要考虑城镇建设用地开发利用的潜力或适宜的影响因子，在此选取了城镇化率、道路密度、设出口/站的高速公路/铁路条数、区位条件4项指标进行衡量;土地利用要注重生态环境保护及基本农田保护政策条件，仅只选择限制用地占比表示。

表1 区域城镇建设用地综合评价指标体系及权重Tab.1 The comprehensive evaluation index system and index weight of regional urban construction land-use

3.1.2 城镇建设用地集约度评价。选取土地利用程度和投入产出水平2个准则层，选择7项指标构建城镇建设用地集约度评价指标体系。土地利用程度选择人均城镇建设用地和城镇建设用地比重2项指标，其中城镇建设用地比重指标是以城镇建设用地总量除以可开发用地面积测算;投入产出水平从用地效益层面遴选5项指标，其中地均固定资本存量、单位用地吸纳二、三产业劳动力数量、单位城镇建设用地二、三产业产值均采用除以现状城镇建设用地总量来测算。考虑到评价结果的针对性和适用性，围绕区域二、三产业发展的用地要求及范围，在第二次土地调查分类基础上，用公式化的方式分别对限制用地、交通基础设施用地、城镇建设用地、可开发用地总面积等进行范围界定。

限制用地=基本农田+林地+河流水面+湖泊水面+水库水面;

交通基础设施用地=交通运输用地-农村道路;

城镇建设用地=居民及工矿用地-农村居民点+交通基础设施用地;

可开发用地总面积=土地总面积-(林地+河流水面+湖泊水面+水库水面)。

3.2 数据来源

评价指标所涉及到的数据资料可分为社会经济、土地利用及其他数据，其中社会经济数据主要来源于安徽省及各市统计年鉴、第六次人口普查数据，土地利用数据根据各区县的第二次土地调查更新数据(2010)及市县新一轮土地利用总体规划数据整理得出。高程及坡度数据，通过国际科学数据服务平台下载的空间分辨率为30 m×30 m的DEM数据产品，并经过ArcGIS整理分析得出;道路密度，经过数字化现状道路线并汇总统计得到;设出口/站的高速公路/铁路数量直接根据皖江城市带现状交通图统计得到，区位条件根据相关部门及专家的定性评判汇总整理。

3.3 确定指标权重及评价模型

根据指标体系形成的层次结构模型，对于从属于(或影响)上一层每个因素的同一层诸因素，用成对比较法和1～9比较尺度构造成对比较阵，直到最下层，分别构建比较判断矩阵，经过归一化处理，计算判断矩阵的最大特征根，通过一致性检验，层次分析法得到各指标权重值，并经过相关专家进行稍微调整，最终得到各指标权重值。

通过研究分析，采用目前较为常用的多因子加权综合分析法，分别计算适宜度、集约度的评价值。

式中:Ei为第i个评价单元的适宜度或集约度评价值，Wij为第i个评价单元的第j项指标所对应准则层的指标权重，wij为第i个评价单元的第j项指标的权重，Dij为第i个评价单元的第j项指标的标准化值。

3.4 适宜度评价

根据城镇建设用地适宜度评价指标数值分布情况，将7类指标因子对区域影响评价程度划分为高适宜、较高适宜、一般适宜和低适宜4类等级标准。每类等级标准规定有指标值的阈值范围，评价单元的每项指标在其指标阈值一定范围，其等级标准也就相应确定下来，4类等级标准分别赋属性值为9，6，3，1(表2)。通过因子加权综合分析法，得出研究区域适宜度评价结果(表3)，平均数值为5.23，有过半评价单元超过平均值，其中:芜湖市区最大(8.86)，较高区域集中分布于市辖区、沿江地区等局部区域;石台县最小(1.48)，较低区域主要分布于大别山区及皖南山区，城镇建设用地适宜程度普遍较低。根据适宜度评价值分布情况及研究区域特性，选取3.90，5.52，6.73作为阈值点，将整个区域划分为4个类型区，分别对应高适宜、较高适宜、一般适宜、低适宜4个适宜度等级区(图2a)。

表2 城镇建设用地适宜性参评因子及指数赋值Tab.2 The suitability assessment factors and index assignment of urban construction land-use

3.5 集约度评价

通过多因子加权综合分析法模型，对皖江城市带46个单元进行集约度评价。从评价结果(表3)中可以看出，合肥市区、铜陵市区等市辖区的集约度普遍较大，县域集约度值大部分较低，经济社会发展水平是建设用地集约度的主要影响因素。集约度平均值为0.338 6，其中接近3/4的评价单元在平均值以下，表明区域集约度水平整体较低，且区域之间差距较大。合肥市区最高，达到0.957 5，铜陵市区次之，马鞍山市区、芜湖市区分别位列3，4位，较低的有铜陵县、明光市、定远县等，其中铜陵县0.157 7，不到最高值的1/5。从空间布局来看，集约度较高地区主要集中在市辖区、沿长江轴城镇区，相对较低区域主要有大别山区、皖南山区、江淮地区等局部区域，但集约度较低区域之间的绝对差值并不是很大。按照集约度值从大到小排序，并结合皖江城市带的实际情况，按集约度数值范围(0.957 5～0.347 2)，(0.347 2～0.297 4)，(0.297 4～0.253 6)，(0.253 6～0.157 7)划分为高集约、较高集约、一般集约、低集约4个级别(图2b)。

3.6 城镇建设用地综合评价

城镇建设用地外延扩展要考虑建设用地的适宜程度，内涵挖潜则注重建设用地的集约程度，采用象限法建立两者内在逻辑关系(图3)。

本着“内涵为主、外延为辅”的建设用地方针，对4个象限进行合理定位，其中，第一象限区适宜度及集约度均处于较高级别，开发建设条件及水平较高，要以土地利用结构及空间优化为主，在内涵挖潜不足条件下，可适度外延拓展建设用地空间，属于优化发展区;第二象限区集约度较高，但适宜度较低，开发利用条件相对薄弱，在生态环境、资源保护条件允许的情况下，以内涵挖潜、提高集约度为主，严格控制建设用地拓展，属于适度发展区;第三象限区适宜度及集约度均处于较低态位，建设用地开发利用既要考虑集约度，又要考虑自然生态承载能力，开发利用条件限制因素较大，提高集约水平与符合适宜度之间要相互协调好，属于协调发展区;第四象限区集约度处于较低水平，但适宜度较高，提高集约度水平与开发利用建设并举，未来规划成为城镇发展及承接产业的重点开发利用区域，属于重点发展区。经过分析汇总，每一个象限对应一种类型区，即第一、二、三、四象限分别对应为优化发展区、适度发展区、协调发展区、重点发展区，以此完成区域综合评价过程(图4)。

表3 城镇建设用地适宜度及集约度评价值Tab.3 Urban construction land-use suitability and intensive degree evaluation value

4 分区用地优化对策

在建立适宜度及集约度的逻辑模型的基础上，进行城镇建设用地综合性评价，4种类型区的空间分布并没有表现出显著的集中分布特点，分布具有一定零散性，但从不同类型区的主要指标数值分析(表4)来看，类型分布具有适宜性和集约性的双重特质，并体现到针对不同类型区的差别化用地政策之中。

4.1 优化发展区

图2 皖江城市带城镇建设用地适宜度(a)及集约度(b)空间格局Fig.2 The spatial pattern of suitability(a)and intensive degrees(b)of the urban construction land-use in Wanjiang City Belt

主要包括芜湖市区、合肥市区、马鞍山市区、铜陵市区等市辖区，以及芜湖县、天长市、当涂县、肥东县、繁昌县等发展水平较强县域，面积占整个皖江城市带的1/4以上，城镇化水平已达到66%，城镇建设用地比重、单位城镇建设用地二、三产值均处于高位水平，但人均城镇建设用地达到136 m2以上。该类型区是皖江城市带城镇建设集中区域，产业发展基础水平较高，开发利用条件优越，要以承接产业转移为契机，通过产业结构升级调整，优化城镇建设用地空间布局;加大城镇用地内部挖潜，提高建设用地集约水平，适当拓展用地空间，带动城乡一体化进程，提高区域整体土地利用综合效益。

4.2 适度发展区

集中分布于南陵县、广德县、东至县、宁国市、太湖县、岳西县等8个市县，大部分属大别山及皖南的山地丘陵区，由于生态用地分布广泛，限制用地比重达到80%以上，城镇建设用地空间布局有限;人均城镇建设用地为最小，仅为124 m2左右，集约度水平相对较高。该类型区是皖江城市带生态保护重点区域，生态适宜性水平总体不高，生态敏感区及脆弱区较多，土地利用要以生态保护优先，开发模式以点状为主，以内涵挖潜为主要手段，不可大规模、面板式的高强度开发，只能适度、有序开发利用。

表4 不同类型区主要指标数值Tab.4 The main indexes of the different types of region

图3 建设用地综合评价的象限法模型Fig.3 The quadrant model of the construction land-use comprehensive evaluation

图4 皖江城市带城镇建设用地综合评价Fig.4 The comprehensive evaluation of the urban construction land use in Wanjiang City Belt

4.3 协调发展区

主要范围有定远县、全椒县、凤阳县、明光市等基本农田集中区域，以及郎溪县、泾县、旌德县、绩溪县、石台县等以山地丘陵为主的区域，面积占整个皖江城市带的1/3以上，人均城镇建设用地、限制用地占比均较高，但单位城镇建设用地二、三产值最低，仅为8.26万元/hm2。该类型区与适度发展区的适宜度相似，但集约利用程度相对较低，土地利用要重点协调好基本农田保护、生态环境建设、建设用地开发三者之间的协调关系，充分考虑生态适宜性及可承载力，集中挖潜城镇建设用地潜力，遏制建设用地盲目扩展，提高城镇建设用地集约水平。

4.4 重点发展区

主要范围有和县、庐江县、来安县、长丰县、怀宁县、金安区等区县，分布范围最为零散，所涉及面积最小，人均城镇建设用地最高，达到153 m2;但限制用地占比最低，不到60%;城镇建设用地集约水平较低，但适宜度较高，开发利用空间充裕。该类型区要充分发挥产业比较优势，加快承接产业转移步伐，拓展产业用地空间;加强建设用地基础投入，降低人均用地指标，提高城镇建设用地集约度;积极整合土地、人口、资金等资源，逐步融入到省会圈、沿江等城镇发展体系，实现区域、城乡一体化的用地模式。

5 结论与讨论

本研究以工业化、城镇化快速发展的皖江城市带为研究区，以城镇建设用地为评价对象，采用GIS方法进行数据收集与整理，运用二维象限法构建适宜度与集约度的逻辑关系模型，将皖江城市带划分为优化发展区、适度发展区、协调发展区、重点发展区4个类型区，针对不同类型区提出差别化的用地优化对策。综合考虑自然禀赋、社会经济发展、土地利用等因素，从适宜度和集约度2个层面，综合评价城镇建设用地，使评价结果更具客观性、合理性，提出的用地对策更有针对性、综合性。纵观当前研究现状，建设用地单层面评价颇多，但多层面综合评价较少，本研究尝试性对城镇建设用地进行综合评价，但在不同评价区域及尺度条件下，评价单元、评价指标、指标权重、评价方法等方面还有待进一步深入研究。

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