省直管县财政体制改革困境调查

□ 文/庞明礼 石珊 金舒

编者按：

省直管县是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式，被认为关系到国家的长治久安。但改革至今，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多。

从2005年6月至今，省管县已经政策已经实施了九年之久，从事研究“省管县”领域的专家对这项改革的实际发展情况进行了调研，梳理出了当前省管县财政体制改革面临的困境，希望能引起更多相关负责人的关注。

自“十一五”规划提出“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”以来，全国已有23个省(区)不同程度地响应并贯彻了中央的这项改革意图，但改革的具体效果如何值得进一步研究。某省是最早进行这项改革的省份之一。因此，对某省改革情况进行调查，总结改革的成效和问题，对完善这项改革本身以及进一步走向省直管县行政体制改革具有十分重要的意义。我们对某省，市、县两级174位财政局(副)局长进行了问卷调查和深入访谈。样本有两类，一类是调查对象职级为处级同时工作地点为地级市，有效样本共51个，统计中使用“处级”的表述；第二类是调查对象职级为科级同时工作地点为县(包括市辖区、县级市)，有效样本共为123个，统计中使用“科级”的表述。

体制衔接困境

调查中发现，省直管县财政体制仅仅是在财政资金的划拨上实现了省县直达，行政管理体制并没有发生变化。在财政权方面，省是直管县(市)的领导，在人事权和行政权方面，地级市(州)是直管县(市)的领导。这就造成了财政体制与行政体制不衔接的困境：一方面，县级政府的人事权仍在市级手里，受头上“帽子”的限制，县级政府并不能真正放开手脚，破除现有财政限制，全力发展县域经济和提供公共服务。另一方面，县级政府的其他行政权力受垂直领导体制和市级领导的限制，难以实现横向统筹。这种分工联合型的管理体系，由于缺乏统一协调，会在政策执行和监督的具体过程中造成缺位、重复与割裂等问题。

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从省直管县的改革类型来看，目前四种实现形式：

第一种是直接没有地级市这一中间环节，以北京、上海、天津、重庆等直辖市和海南省为代表。

第二种是以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型。这些省份对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理。

第三种是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理，以山西、辽宁、河南等省为代表。

第四种是山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理。同时，省级财政加强对县级监管。

权责匹配困境

省直管县财政体制下，市级财政不再拥有对县级财政的管理权限，在不具有合法性地位的前提下，地级市面临权责匹配的困境。调查发现，72 .5%的地级市财政局长、46.4%的县财政局长认为权责匹配情况弱化。通过对其他数据的比较分析可以发现其原因如下：

第一，地级市的财力弱化。31.4%的地级市财政局长、37.2%的县财政局长认为地级市的财力在弱化。其原因在于，虽然H省在设定的改革原则中提出要“维持现行利益分配格局，保证各级财政现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响”，但是，地级市并没有享受到县域经济快速发展的“增量”分成。

第二，省政府的支持力度减弱。科级干部由于主观因素和信息不对称的限制，难以对“省政府的支持力度”做客观描述，而41.1%的处级干部认为省政府的支持力度减弱，这对于地级市有效开展工作和履行自身职责来说具有不利影响。

第三，地级市对县级的控制力减弱。处级和科级认同“对县(区)的控制力减弱”的比例分别为90.2%和70.7%。其原因在于，地级市不再具备县级财务的集中权和转移支付的分配权，加上其自身财力也在弱化，无法对县形成有效的财政约束或激励。

定位困境

调查发现，省直管县财政体制改革后，县(县级市)和地级市面临定位困境，主要表现在以下几个方面：

第一，定位认识不明确。剔除掉小概率事件，对于县(县级市)的定位，处级和科级的最高选择比例和最低选择比例间的差距只有11.8%和13.0%;对于地级市的定位，处级和科级的最高选择比例和最低选择比例间的差距是21.6%和32.6%，但是其他的选项选择比例比较接近。以上说明，无论县(县级市)还是地级市，政府干部对其的定位认识是不明确的。

第二，定位认识不统一。关于“县是公共产品的提供者”这一定位，在有效样本中，有80.4%的处级干部和67.5%的科级干部认同，在县(县级市)的定位中，这是处级干部与科级干部认识差异最大的定位描述;关于“地级市是城乡协调发展的统筹者”这一定位，有56.9%的处级干部和34.1%的科级干部认同，在地级市的定位中，这是处级干部与科级干部认识差异最大的定位描述;同时，关于其他定位描述，处级干部和科级干部的认识中也存在不同程度的差异。同时，在关于“省直管县财政体制改革推进的限制因素”的多选题中，有37位处级干部和69位科级干部认同政府职能定位是限制省直管县财政体制改革推进的因素之一，分别占各自有效样本的72.5%和56.1%。可见，领导干部对政府职能定位的认识影响省直管县的实施效果，从侧面验证了目前面临的定位困境。

合作困境

根据问卷统计的结果，98%的市、县财政局长认为实行省直管县后基层财政对转移支付的依赖程度在增加。市、县财政局长都在访谈中提到，一方面，市县财政依赖上级政府的转移支付，财政干部希望为本地争取到较多的转移支付金额。另一方面，转移支付的类型和规模不够合理，大部分是专项转移支付，限制了使用的对象，同时需要基层政府提供相关配套，市县政府的财政压力很大。这种依赖程度的提高客观上造成了县与县、县与市之间为争夺更多的转移支付资金而进行激烈竞争。在问卷调查中，有69.9%的科级干部认为“县域之间的竞争加剧”，在同类选项中科级干部选择比例是最高的，处级干部中也有47.1%认同这一问题;同时，有62.7%的处级干部认为“市县经济协作弱化”，在同类选项中处级干部选择比例是最高的，科级干部中也有50.4%认同这一问题。由此可见，实行省直管县财政改革之后，地级市和直管县之间关系转变，出现的争项目、争资金等情况已经造成市县之间的合作困境，不利于区域经济的协调发展，不利于基本服务均等化的实现。

监督困境

实行省直管县财政体制改革后，直管县(市)面临监督力度加强与监督效果不力的矛盾困境。一方面，在对“省对县(市)财政的监管力度”的调查中，大部分科级干部和部分处级干部认为监督力度加强。43.1%的地级市财政局长、73.2%的县财政局长认为省对县(市)财政的监管力度增加。另一方面，由于监督机制的不健全，导致多重检查和重复检查，直管县(市)要承担来自中央、省、市、同级部门的多重检查，但具体监督的结果难以在不同监督体系间流通共享。随着县(市)项目增加、资金额度加大，监督检查的频率增加，检查时间跨度大，不仅导致县(市)财政部门工作人员疲于接待检查，而且导致县级财政承担的监督检查成本逐年上升。

（本文来源于中国改革论坛网，其中作者庞明礼现为中南财经政法公共管理学院副教授，中央编译局政治学博士后，主要研究方向为地方政府与治理，在“省管县”的研究领域取得了卓越的成就。）

点评：

任何一项改革，要下决心推进，如果不考虑到它的反抗阻力的话，这个改革是很难成功的。况且省直管县涉及诸多内容，牵扯诸多机构，要处理与协调的事宜太多，这些对会进一步加剧改革的难度。哲学上讲，任何事物的发展过程都是前进性与曲折性的统一，省直管县是一个符合阶段发展重大战略，各地要结合当地的实际推进这项改革，不要一刀切，也不要一窝蜂，要有条件的开展。（幽兰）