如何整治科研经费乱象

话题嘉宾

何柏生：西北政法大学教授，法学博士，《法律科学》编辑部编审。出版过《数学精神与法律文化》等书，发表文章近50篇，获省部级奖5次，曾获首届“陕西省优秀中青年法学家”称号。主持国家社科项目一项，省级项目两项。

潘铎印：山东省青岛市审计局行审一处任职，时评写作爱好者，先后在《经济日报》、《中国纪检监察报》、《中国审计报》及求是理论网、人民网、审计署网等发表时评文章200多篇。

武迎春：女，会计师，研究生学历，研究方向为财务管理，现任职于河北师大财务处。

主持人

杨 卡：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2013年3月，济南时报报道，原山东财政学院“微山旅游规划”和“傅村镇旅游规划研究”课题组借差旅费之由报销各地到佳木斯的单程火车票1505张，金额共计28.36万元。事后，课题组责任人受到行政严重警告处分。

2012年4月，中国新闻出版总署官方网站发布题为“湖南两教师伪造总署公文被处分”的消息。2010年6月至2011年8月，湖南财政经济学院的两名教师伪造新闻出版总署7份科研立项文件，向该校申请了 7项课题，套取科研经费共计83万元。2011年10月，该校通过向新闻出版总署办公厅致函，证实这两名教师的7份文件皆为伪造。同年12月，两名主要责任人受到了学校的处理。

2011年12月，新华网记者涂铭、李江涛报道一起科研经费贪污案件。 2007年5月，北京某高校教师肖某申请到一个科研项目。按照规定，科研经费中的劳务费只能支付给课题成员中没有工资性收入的相关人员(如在校研究生)和临时聘用人员，肖某无权领取。2008年5月至12月，肖某先后七次利用学生的个人信息和资料，去相关部门领取劳务费共计82400元。因他人举报，冒领劳务费东窗事发。

同年12月，中国青年报记者雷宇报道，北京一所高校财务部的会计，使用“跑冒滴漏”的手法贪污科研经费。起初，该会计私自在报销的科研经费发票中，额外加入个人发票套取现金，最后发展到伪造教授签名报销科研经费。该会计在九年时间内贪污了97万余元，绝大部分是科研经费。

同年11月，经济观察报记者陈勇报道，科研经费仅有40%被用于研究。大多数都被以各种形式侵吞：比如吃回扣，购买仪器设备时，发票上报销的价格比仪器原价高出几百万。这几百万的钱在报销后流入个人腰包；再比如，用科研经费购房买车，想办法据为己有；还有人用科研经费出国旅游……这些已经成为行业内公开的秘密。

近年来，科研经费频频曝出黑幕。通过调查总结，半月谈记者蔡玉高和蒋芳将目前侵占科研经费的手法主要归为四类：发票套取、收受回扣、虚假合同骗取和财务管理人员顺手牵羊。而国家财政部及其他有关部门已出台多项规章制度，规范科研经费的使用和管理。2006年，财政部和科技部推出《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》，指出了科研经费管理应该努力的方向和工作重点。2008年9月科技部发布《国家科技计划项目（课题）预算管理问答》，列举了“十一五”以来关于科技经费管理的法律、规章、制度，共计15部。针对法律法规执行过程中发现的新问题，2011年9月，财政部、科技部又出台了《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》。2012年12月，财政部推出《科学事业单位财务制度》。2013年1月，教育部、财政部推出了《教育部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》、《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》和《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》，明确提出科研经费不属于项目负责人个人所有的观点。从法规出台的进程来看，国家对这个领域一直保持着高度关注，也显示了严厉监管的决心。而另一方面，科研经费领域内一直存在不良风气和贪污行为，屡禁不止。造成这种现象的主要原因是什么？究竟是制度存在漏洞，还是源于个体的贪欲？这种乱象，又会产生怎样广泛的危害性？国家有关部门在治理乱象方面应采取什么措施？这些都是亟待解决的问题。本期监督沙龙以科研经费为背景，聚焦如何整治科研经费乱象。

科研项目资金大量流失，起源是什么？

主持人：对背景材料中所列的科研经费贪污造假案件怎么看？归结起来，科研经费贪污造假案件呈现出怎样的特点？

何柏生：我国正在向科技强国迈进，科研经费增长迅猛。2012年我国的科研经费投入达到10240亿元，比上年增长17.9%，占国内生产总值的1.97%。估计到2015年，全国科技研发投入经费会达1.5万亿元，按购买力计算，与美国不相上下。比科研经费增长更快的是研发人员，总数已超320万，居世界首位。可以说，中华民族的复兴、中国梦的实现依靠的就是科技的突飞猛进。

观其特点，我国科研经费使用之乱象由来已久，并非今日形成。追溯科研经费管理的发展历程，我国1986年开始设立国家自然科学基金，1991年开始设立国家社会科学基金。省市部委、学会也陆续设立了各种科研基金。由于20世纪80年代、90年代科研经费数额不大，项目主持人往往捉襟见肘，虽然经费使用时乱象丛生，但要挥霍或者贪污却不易。到了新世纪，特别是近些年，科研经费投入加大，一个社科项目经费可以达到几十万、甚至上百万，一个自然科学项目经费几百万、几千万已不鲜见。这就有了挥霍空间，有了贪污的可能。由此，科研经费乱象就浮出水面，显得“触目惊心”。

潘铎印：背景材料中所列的科研经费贪污造假案件说明，来自国家公共资金的科研经费被冒领、多领、挪用、浪费，最为严重的是被贪污侵占，没有被真正、有效地用在学术研究上。科研经费,成了“唐僧肉”任人随意宰割。

科研经费贪污造假案件呈现出的特点：项目责任人、科研人员、财务管理人员滥用职权。更表明，科研项目立项、审批、研制、结题、成果评价的机制严重缺失，科研经费管理使用制度严重失范。

武迎春：背景材料一出现的贪污造假案源于科研承担单位与科研项目立项部门缺乏必要的沟通机制；材料二源于高校未对科研经费实行精细化管理；材料三源于高校对会计人员的内控不到位所致。

归结起来，科研经费贪污造假案件出现在科研经费从拨款、使用到管理各个环节。

主持人：科研经费管理贪污造假的深层原因是什么？

何柏生：从科研人员的角度来讲，科研经费乱象的出现，是在社会的染缸中染出来的。放眼中华，乱象丛生。官员的贪污受贿，医生的收红包，学校的乱收费，城管的乱罚款，等等，都属“乱”字号，以“乱”为特色。看着别人吃香的喝辣的，科研经费的使用者自然心有不平，搞攀比，化公为私，最终加入“乱”之行列。

从单位监督的角度来讲，在单位监督不力，项目资助机构鞭长莫及的情况下，科研经费在使用上，就容易出问题。众所周知，现在的项目经费数额巨大，一些项目经费要花完则颇费思量。那些会“思量”的项目主持人，就会绞尽脑汁，变着花样，把项目经费变为自己的囊中物。

从科研经费发展历史的角度来讲，如果是在十年前，要获得一个项目，是非常难的。要获得一个国家项目，则是难上加难。因此，单位把项目主持人当宝贝似的，给予各种优惠待遇，项目经费往往配套。单位之所以如此对待项目主持人，是因为项目主持人能给单位在申硕、申博上，以及申请重点学科等事情上起至关重要的作用。物以稀为贵。那时，谁要拿一个项目，不但个人高兴，单位也有荣光。在这种情况下，项目经费的使用基本上是项目主持人个人说了算，单位的监督作用等于零。近几年，各种项目数量大幅增加，但由于以往形成的“传统”，项目经费的使用也基本上是主持人个人说了算。

潘铎印：笔者认为，科研经费管理贪污造假的深层次原因主要有三个方面：一是贪污造假人员职业道德丧失，目无党纪国法，个人贪欲膨胀；二是相关单位财经管理制度形同虚设，财经审计人员工作失责，让贪污造假之人钻了制度漏洞的空子；三是科研项目管理体制机制不规范，项目绩效考核评价体系不完善。

武迎春：科研经费贪污造假有深层次的原因，一是制度的漏洞，二是个人的修养问题。归根到底应该是现在科研的管理制度，特别是制度的执行不能到位，才使得个人有众多的可乘之机。

主持人：科研经费贪污造假的危害性体现在哪些方面？

潘铎印：科研经费贪污造假的危害性体现在：造成国家大量的资产资金流失，损害了国家和人民的经济利益；玷污了科学界、学术界的声誉，使学术的殿堂名誉受到伤害；严重影响和阻碍了国家的科学技术研究和科学研究事业的发展。

武迎春：其危害性体现在以下几个方面：一是造成国家资金的重大浪费；二是挫伤真正科研工作者的积极性，使我国面临严重的科研工作者流失的危险。

科研经费治理瓶颈，如何突破？

主持人：针对材料中贪污科研经费的诸多手段，政府和有关部门应采取哪些措施彻底根治？

何柏生：首先，在消除项目经费乱象上，单位财务监督至关重要，是第一道也是最重要的门关。

其次，要实行严格的预算管理。这是政府对科研经费监管的有效措施。大多数国家都实行预算管理。项目合同具有法律效力，要严格按照预算执行，不得挪用、超支。我国在项目实施中，不按预算执行，挪用、超支现象非常普遍。有些单位甚至与项目主持人相互配合，欺骗上级。当然，不按预算执行，也不能全怪项目主持人。在编制预算时，有关部门忽视科研人员的智力劳动，使其辛勤劳作得不到合理补偿。有些预算项目过细，缺乏科学性，如要求科研人员对今后几年调研的次数、去向列出。这些都需要改进。

除了一些横向项目外，纵向项目多是政府拨款，花的是纳税人的钱。近几年，我国实行政务公开，三公消费公开，这就在一定程度上消除了暗箱操作，减少了腐败的发生。

潘铎印：首先要加强项目负责人、财务管理人员、科研管理人员的思想道德教育，提高相关责任人职业道德素养。第二要加强法制教育和财经法规知识灌输，强化各管理人员的法制观念，增强其遵守国家财经法规、依法办事和遵纪守法的意识。第三要建立健全科研经费预算、使用、管理的制度，落实责任，严格按照规章制度管好用好科研资金。

武迎春：加强警示教育，通过严格的监管制度，严惩科研经费乱象相关人员。

主持人：科研经费乱象充分反映出了监督机制的不健全。那么，审计、财政、科技等部门和社会中介机构应采取哪些办法，加强对科研经费的监督？

何柏生：应该说，我国科研经费监督管理制度已较为完备，关键是落实。要采用奖惩两手，对那些精打细算的项目主持人，节余的经费理应按比例予以奖励，或留下继续用于科研活动。而对那些挥霍、贪污科研经费者，应严惩。只有这样，才会把科研经费乱象整治好。

潘铎印：财政部门要强化资金拨款关。对所有科研项目拨付资金时，财政部门要严格按照项目进度和项目预算计划拨付使用资金，要严格审查科研项目申请资金的报批程序、资料、开支事项、开支标准、使用范围等；审计部门要强化审计力度，加强资金的检查和审计监督，对每个科研项目从立项到结题，对所有项目资金的使用进行跟踪监督检查审计，确保科研资金使用合理、合规、合法，真实；建立严格的项目审查和评价机制。科技部门要加强科研项目审查，审查科研项目立项的可行性、效果性，项目结题要进行绩效评价，保证科研项目落到实处；科研部门强化科研项目信息公开，让公众和研究单位所有人员参与监督，保证科研资金真正用在科研项目上；要建立适当的奖励机制。对完成质量高或提前完成的科研项目给予适当的奖励，以激发科研人员的积极性和经济性。最后，还要建立严格的惩处机制。对贪污造假人及违规违法使用科研资金的行为，要严格查处和惩治。通过严厉惩治，增强相关人员不想贪、不能贪、不敢贪的理念。

武迎春：个人以为现在各方面监督机制应该比较健全，但是监督制度的执行力度却大大打了折扣，另外就是对查处的科研经费乱象惩罚力度不够，因此目前我们并不缺乏监督制度，而是缺乏对监督制度的有效执行。

何柏生：在项目经费使用上，公开在国内尚未做到。在这方面要学学国外。美国 《信息公开法》规定：“经政府批准的科研经费预算执行情况，在不违背国家利益的情况下，必须向社会公众公布，接受公众监督。”阳光是最好的消毒剂。群众眼睛是雪亮的，在众目睽睽之下，任何猫腻都难逃公众之法眼。

潘铎印：国家科研计划课题必须引入评估评审机制。课题的确立和课题预算必须进行评估或评审。课题立项评估或评审的主要内容包括：课题立项的必要性、研究目标及技术路线的可行性、科技成果的应用或产业化前景、课题实施的人员、设备及组织管理等条件；课题预算评估或评审的主要内容包括：与课题研究目标的相关性、与国家政策的相符性和经济合理性。

一要按照公开、公平和竞争的原则，择优遴选具有科技评估能力的评估机构，按照规范的程序和公允的标准对课题进行的专业化咨询和评判活动。二要对课题评估活动中的权利、义务关系通过合同或协议方式进行约定。合同或协议中应对评估的目的、内容、进度、保密要求、评估结论的用途及其公开范围、评估费用等重要内容进行约定。三要让评估机构必须向归口部门提交课题评估报告。

前面已提出，科技部门要加强科研项目审查，特别是项目结题时要进行绩效评价。笔者认为，建立科研项目绩效评价制度是对科研项目完成情况、防止科研经费贪污造假、损失浪费的最好检验检查。为此，科技部门和科研主管部门必须对科研项目的用途和成果实施绩效评价，并将评价的结果公布于众，让公众与社会对科研成果的效益性进行监督和评价，遏制科研经费使用效率低下的现象。通过公开透明，才能根除学术腐败和学术造假的不正之风。

武迎春：积极研究科学的评价指标体系，积极采用独立的第三方评估，并将评估结果及时向公众公示，充分听取公众的意见。完善公开制度，将制度执行到位。独立第三方监督制度执行，严惩制度执行不到位的情况。

主持人：在对项目负责人、财务管理人员、科研管理人员等进行经费预算、使用、管理等方面的专项培训方面，应做好哪些措施？

主持人：目前，行政部门掌握着巨额科研经费。学者往往采取跟有关部门的领导拉关系、走后门的方式获取科研经费，而不是根据自身项目的质量。在这块领域内滋生的“权力寻租”的行为产生了严重的不良影响，反映出了科研项目立项及预算评审评估制度方面的问题。评估包括有关部门的评估和第三方评估。应该在这两个方面采取哪些措施，构建完善的评估机制？

潘铎印：强化项目负责人责任制。项目负责人应对所承担项目经费的使用和管理负主要责任，自觉接受有关部门的监督和检查，对科研经费使用的相关性、真实

性、有效性和合理性承担相应责任；建立和完善科研预算审核和科研经费会计核算制度。科研管理部门设立专职岗位，协助项目负责人，按照政策相符性、目标相关性和经济合理性的原则，科学、合理、真实地编制项目预算，并加强财务监督，提供全过程服务。财务部门应加强科研项目的核算，确保核算内容和财务信息的真实、准确和完整；建立落实各部门协同管理监督机制。进一步明确科研、财务、审计和纪检等部门在科研经费使用、管理与监督中的职责和权限，各负其责、密切配合，做好科研经费管理工作。

武迎春：定期对项目负责人、财务管理人员、科研管理人员同时进行培训，目前的问题是项目负责人和科研管理人员对科研经费的预算、使用和管理都不了解，认为这些都是财务管理人员的事情，因此，目前应该改变他们的观念，对这些人员积极展开培训，同时在项目负责人、财务管理人员和科研管理人员之间做好协调和沟通，将相关人员作为一个整体进行管理。