关于自然保护区原住民补偿问题的调查与思考——基于对黑龙江三江国家级自然保护区的调查

高 硕

(中国政法大学民商经济法学院，北京，102249)

自然保护区是人类为保护生物多样性、改善生态环境条件、促进人与自然和谐发展的一大创举。随着可持续发展的观念不断深入，自然保护区的作用显得尤为重要。然而，为了加强生态环境保护和修复，保护区的建立必然在一定程度上限制当地原住民对保护区资源的利用。如何建立健全自然保护区原住民补偿制度，有效平衡自然资源保护效益与原住民丧失的资源机会成本之间的矛盾，是自然保护区和谐发展的关键。2013年1月至2月，笔者对位于三江自然保护区缓冲区以及试实验区十余座村庄的一百多户人家进行了走访，通过面对面交流和填写调查问卷的方式，具体了解了当地原住民对保护区的认识以及利益损失与补偿需求情况，对如何进一步完善原住民补偿机制，促进保护区和谐发展提供了参考依据。

1 三江自然保护区原住民补偿现状

三江自然保护区属内陆湿地和水域生态系统类型自然保护区。地处三江平原东北部，黑龙江、乌苏里江交汇处，与俄罗斯相毗邻，总面积19.81万hm2，边境沿线145 km。保护区境内大小河流50多条，湖泡200多个，江心岛26个，沼泽遍地，野生动植物资源十分丰富。作为亚洲最大的湿地保护区，三江自然保护区已有近20年的历史。1994年，黑龙江省政府批准建立了“黑龙江三江省级自然保护区”，2000年4月，三江自然保护区被国务院批准晋升为国家级自然保护区，而后，又被国际湿地局批准列入“国际重要湿地名录”，加入世界保护区行列［1］。

1.1 三江自然保护区现行补偿政策

通过在当地政府与保护区管理局的调研中了解到，针对原住民经济损失情况，抚远县政府、保护区管理局等部门研究制定的相关补偿政策，最终制定了包括土地置换、旱田改水田和发展水产养殖等产业补偿方案。然而，由于保护区目前尚无对原住民进行的直接资金补偿，与当地土壤适应的经济作物有明显的局限性，农民又缺乏对水田作物种植的经验，其余包括水产养殖等产业的效益均不理想，无法达到弥补居民利益损失的目的。

1.2 保护区内原住民收入受损情况

通过对原住民受损方面的调查发现，82%的原著民因保护区的建设受到损失。其中，因耕种土地面积减少和渔业捕捞收入减少而造成损失的原住民分别占总数的36%和31%，另有13%原住民的损失来源于保护区建立后对砍伐树木干柴的大力整治导致其伐木生火来源丧失。根据这些数据可以看出，三江自然保护区的建立对当地大部分原住民生活产生了影响，直接或间接造成了原住民收入的减少。主要体现在三个方面:一是原有土地属划归保护区后，土地减少，或是置换后土地肥力降低，导致种植业收益减少;二是保护区范围内禁止从事渔业捕捞活动，原住民原有的渔业活动受到限制，造成收入相对减少;三是加大了对砍伐树木的管理和惩治力度，原住民不能再以木材为燃料或进行其他利用，生产生活的成本相应增加。

表1 保护区原住民主要收入来源分布比例%

1.3 原住民对保护区及现有补偿政策的看法

从调查问卷结果(表2)可以看出，近半数的原住民对现行的补偿措施及其效果并不满意，无论是补偿形式，还是效益补偿情况，都没有达到他们的预期标准，并期许当地政府可以尽快出台补偿方案或替代补偿方案。尽管存在利益损失情况，但当地原住民对保护区的成立大多持支持和理解的态度，并愿意在提供薪金的情况下参与到保护区管理工作之中。与此同时，还对当地保护区管理局的工作人员进行了访谈，从与他们的交流中得知，由于三江自然保护区属湿地自然保护区，保护区区域范围之内原本居民很少，大多数居住在实验区边缘，所以并未产生生态移民的问题;目前对三江自然保护区原住民已实施的主要补偿政策为“旱田改水田”，并在不断试验改善过程中，其余政策均处于策划与实验阶段，并未实行;三江自然保护区原住民的主要损失源于保护区范围内禁止小河泡打渔和禁止砍柴2项，关于前者，政府部门认为渔民可以通过办理打渔证后，到松花江和乌苏里江进行合法的渔业活动来弥补这方面的损失，而对于后者，国家一直严令禁止砍伐树木，所以在此方面原住民原本的收益属于不当得利，因而也不应存在补偿问题。

2 保护区原住民补偿机制制定面临的主要难题

自然保护区建立的外部效益是与其它区域共享的，而其相应的直接成本付出和机会成本损失却由当地原住民来承担，这无疑是不公平的。基于此原因，对原著民进行利益补偿便具有重要意义。补偿的本意在于，因公益之必要，对经济上遭受特别牺牲者进行平衡，达到私有财产与公共利益相调和的目的，实现公平正义之理想，期待法律生活之安定。同时，合理补偿也提高了人们保护自然的积极性，真正使保护区成为实现人与自然和谐相处的主要载体，体现了科学发展和和谐社会之要义［2］。因而，不论是出于促进社会公平，还是出于建立促进生态保护和建设的长效机制，都必须尽早建立健全自然保护区的原住民补偿机制。便通过调查我们也感受到，制定和完善新的原住民补偿机制也存在许多现实难题。

表2 原住民对保护区及现有补偿政策的看法问卷情况

2.1 补偿标准难以确定

制定完善实际的补偿方案，首先要完善当地原住民的利益补偿标准和定价机制。从价值层面来说，补偿数额应根据短期内对主要利益相关者的最直接利益影响数额而定［3］。然而当地真正有效的补偿标准，是在现实条件下利益相关者在一定的环境下博弈的结果，随着时间、地域、政策、经济情况等条件的不同，标准不尽相同，难以确定。

2.2 补偿范围难以衡量

对原住民的补偿数额根据其最直接利益影响数额而定，然而确定补偿数额的范围却难以界定。农民原有土地的产值产量如何计算?渔民捕捞数量及收入怎样确定?自然保护区分布的大量野生动物对缓冲区或实验区居民的牲畜、农作物、甚至人身安全的危害造成的损失等，都难以确定与落实。同时，通过调研发现，在保护区建立前，大量农民与渔民存在非法开荒，违规捕鱼，非法狩猎、砍柴等多项与法律法规相冲突的行为。在保护区建立后，保护区管理局加大了管理与宣传力度，有效制止了类似事件的发生。然而，当地原住民将他们的相关损失作为保护区建立后他们应当受到补偿的损失，致使原住民与保护区管理局就此方面难以达成一致。

2.3 补偿资金难以保证

现行的原住民补偿方式多为资金补偿，然而，三江自然保护区所在的抚远县作为是黑龙江省14个国家级贫困县之一，县政府将主要财力投入到经济建设之中，在地方经济基础薄弱的情况下，难以保证补偿资金的到位。而且，如上所述，当地居民原本的许多收益都属于非法收益，并不受法律保护，所以当地政府也无法向国家申请相应的补偿资金。

2.4 补偿方式相对单一

不单是三江自然保护区，就我国保护区整体而言，对原住民补偿的方式都较为单调，除资金补偿之外，国内其他有效的补偿机制并不突出。即使是资金补偿，在融资方面也是单纯的国家与地方财政结合，像其他融资途径如发行国债、生态环境建设彩票、利用外国政府和国际金融组织贷款，以及采取财政贴息、低息、投资补贴、减免税收等政策，诱导民间资本参与等手段的利用很不充分。再者，诸如技术补偿，实物补偿，政策补偿，智力补偿等等手段的应用更是少之又少［4］。

3 对三江自然保护区原住民补偿的几点思考

针对三江自然保护区原住民补偿现状及存在的问题，对如何进一步完善补偿机制和提高补偿效果进行了研究。

3.1 关于补偿范围的确定

补偿范围的确定是补偿政策得以落实的基础。通过对三江自然保护区的分析，认为保护区补偿的范围应当包括对自然保护区建设管理范围的集体土地和个人使用的土地进行征用、赎买的土地补偿和安置补助;纳入自然保护区建设管理范围的集体土地和个人使用的土地的预期收益;因保护区的管理需要而进行搬迁、移民的安置补助;自然保护区内居民因对保护区自然资源保护利用所造成的社区经济收入直接减少的部分;自然保护区管理目标对社区造成的危害损失。

3.2 关于补偿机制的完善

建立保护区只是实现其保护生物多样性重要作用的第一步，只有实现对保护区实行各方面的有效管理与不断完善才能让保护区更好地发挥其作用与价值［5］。完善补偿机制需要从实际出发，制定出更合理的法律法规及措施，这样才能更好地保护生态环境，实现人与社会和谐发展。笔者认为，可以从4个方面着手对三江自然保护区原住民补偿机制进行完善。

3.2.1 健全补偿融资机制

逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的补偿和融资机制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，按照谁投资、谁受益的原则，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。应将中央专项财政转移支付制度以法律的形式固定下来，并积极探索多渠道多形式的补偿方式，积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款或赠款，拓宽补偿机制市场化、社会化运作的路子，努力形成多元化的资金格局。补偿基金的来源可由国家预算拨款、社会机构投资、个体捐资、发行生态彩票、接受国际机构捐赠等。同时，建立保护区补偿基金，确保补偿资金来源多元化和畅通，是实现保护区补偿制度的一项基础性工作。通过国家财政直接拨款、向保护区旅游公司和相关企业征收补偿金、捐赠、发行生态彩票等，筹集补偿基金，用于保护区资源环境保护、生态恢复和补偿［6］。基金建立后，按市场化方式运作，参与证券市场流通，实现基金增值。

3.2.2 建立多样的补偿机制

完善的补偿机制应不仅是资金方面的补偿，而是要根据当地情况解决当地的需要，建立丰富而多样的补偿方式。诸如实物、政策和技术补偿等方式。实物补偿是资源开发者和政府运用物质、劳动力和土地等进行补偿，解决生态保护和利益损失方的生产要素和生活要素，使其恢复生态保护和建设的能力。政策补偿是政府对保护区的权利和机会补偿，通过制订各项优先权和优惠待遇的政策，调整产业结构，扶持保护区社区居民进行生产转型，补偿社区原住民放弃原有生产方式所付出的机会成本的损失。技术补偿是通过开展免费的智力服务，提供无偿技术咨询和指导，以提高受补偿者的组织管理水平和生产技能［7］。

3.2.3 健全相应的法律法规体制

应将补偿制度纳入法制轨道，对补偿涉及到的主要问题用明文法律法规做出明确的规定。一个完善的补偿机制的建立需要相关领域、相关学科的支持，而其中的关键是相关法律法规的保障，因为补偿实质上涉及到资金再分配和财政再分配的问题，有可能影响既得利益者的利益，没有法律法规作为后盾，具体实践工作很难实现［8］。在我国，生态保护主体的利益补偿一直是缺乏生态学、经济学和法律解说的个体性行政措施，因此，相关法律法规的制定已成为当务之急。

3.2.4 让原住民参与到保护区的管理工作中

推行社区共管是缓和保护区与原住民矛盾切实可行的途径，参与自然保护区管理的范围越广，双方出现冲突的可能性越小。很多研究表明当地居民的积极参与不仅可以降低保护费用和监测成本，增强当地机构和政府部门的能力，还能将保护变为社区群众在经济活动中主动持久的行为。

3.3 关于原住民长远生计的考虑

通过对当地背景、补偿政策与出现的问题分析可以看出，三江自然保护区的原住民大部分损失并非保护区建立本身带来的，而是其建立之后一些法律法规进一步细化，管理进一步加强，使得原本一些不受法律保护的不当收益大幅减少造成的。根据此情况，通过国家和政府进行拨款，给予补助资金显然是不合理的。然而，作为地方政府，对原著民实际产生的生计困难也有责任给予高度关注并结合实际予以解决。笔者认为，解决原住民的长远生计问题，归根到底还是要依靠产业发展和居民生产生活方式的改变，在此过程中，政府应做好产业规划、发展和政策引导等主导性工作。根据三江自然保护区所在地的自然条件和区域特点，可以从以下几个方面着手。

3.3.1 大力发展旅游产业

旅游是一个密度高、链条长、拉动力大的产业，对地方的经济有着快速和巨大的推动作用，而地理条件出众的三江自然保护区发展旅游业具有得天独厚的优势，通过发展旅游可以带动一系列的相关产业的发展，不但能较好地解决当地因土地变动和限制渔业所带来的就业问题，还可以带动餐饮、宾馆、交通、娱乐、购物等相关产业发展，从而拓宽原住民收入渠道，变相的实现对其补偿。可以大力发展生态旅游，这和三江自然保护区依然以环境保护作为重中之重的要求正相适宜。三江自然保护区位于三江平原最东北端，黑龙江与乌苏里江交汇处，保护区隔江相望峰峦叠嶂、林木葱郁、雀噪蝉鸣。山前江水滔滔，50余条大小河流及210余个大小湖泊形成面积大小不同许多水域，湖泊、沼泽、草甸以及纵横交错的河流，碧波浩渺，湖光山色，十分宜人。由于独特的地质、地貌、植被、气候等因素的影响，使得保护区内生物种类繁多，动、植物珍稀奇特，形成多层次、多类型的生物旅游资源。重峦的山地、丰富的水域、奇异的生物三大景观共同构成保护区丰富多彩的自然景观［9］。同时应大力发展跨国旅游。三江自然保护区所在地抚远县为中国东方第一县，具有闻名于世的东方第一哨，刚刚与俄罗斯签署协议划归我国的黑瞎子岛领土也归其管辖。同时，抚远县与俄罗斯远东第一大城市哈巴罗夫斯克仅一江之隔，而且保护区和俄罗斯四个国家自然保护区相邻，保护区管理局已与大赫黑契尔和斯巴达克国家保护区签订了联合保护协议，并积极争取和俄罗斯其他保护区的沟通和进一步合作。这些都提升了跨国旅游的丰富性，在异域风情旅游的同时，增加两国保护区生态游。通过和当地保护区管理局的交流和分析了解到，旅游区建成后，预计年游客量可达15万人次以上，按人均消费100元，则每年旅游业产值可达1 500万元以上，按国内旅游平均利润率18%计算，则每年利润可达270万元以上。更为重要的是，由此而带动的其他诸如交通、通讯、餐饮、娱乐、工艺品等相关产业发展的经济收入亦颇为可观。

3.3.2 大力发展精细农业

地处“东北大粮仓”黑龙江的抚远县依托着富饶的黑土资源，其农作物一直稳定的高产量。然而，通过调查发现，作为经济欠发达地区，目前当地大多采用传统的农田管理，在播种，施肥，收割等等方面，无论从时间还是量上来看几乎都是均一和统一的。这样，单从施肥的角度看，在照顾贫瘠土地的前提下，均等施肥很有可能导致资源浪费，成本增加。再者，这些过量施用的农药、肥料会流入地表水和地下水，引起环境污染。在这种情况下，大力发展精细农业可以在大幅降低消耗和保护环境的前提下，获得最佳的收成，使农业低耗、优质、高效成为现实，达到提高农民所获利润的最终目标［10］。

3.3.3 大力推动劳务输出

当地不同村镇的主要收入来源不同，而保护区的建立对其影响程度也和他们主要的谋生手段有关。以所调查的东胜村为例，有15%的当地住户以外出打工为主要谋生手段，其经济收益并不依附于当地的自然条件。因而，一定规模的劳务输出会减少保护区建立对原住民的经济利益影响。作为以农业为主的贫困县，当地原住民在每年近5个月左右的农闲期并没有固定的收入，当地政府可以通过劳务输出的方式为富余劳动力寻找出路，提高其收入，从而降低保护区建立对他们的影响。

总之，对自然保护区原住民补偿是调整损害与保护生态环境的主体间利益关系的一种制度安排，它是保护生态环境的有效激励机制。虽然我国大部分保护区和黑龙江三江国家级自然保护区一样，补偿制度实施才刚刚起步，成功的经验还很少，想要探究出可操作性强的普遍适用的模式，还需进一步通过调研和分析总结，但是面对现状及存在的问题，需要不断去完善补偿制度。从体制上融资机制的完善、补偿机制多样化、法律法规的健全，到实践管理中让原住民多参与到保护区管理中去，积极寻求原住民替代生计等等措施，可以不断补充完善原住民的补偿制度，使自然保护区的环境保护效益与原住民利益真正摆脱冲突地位，达到二者和谐发展的最终目的。

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［3］谢剑斌，何承耕，钟全林.对生态补偿概念及两个研究层面的反思［J］.亚热带资源与环境学报，2008，3(2):57－64.

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［6］陈传明.福建武夷山国家级自然保护区生态补偿机制研究［J］.地理科学，2011，31(5):594－599.

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［10］张海艳.浅析农业生产中存在的问题及发展精细农业的必要性［J］.赤子，2012(17):163.