文化产业经济发展与政府财税调控的关联度

杨京钟

（黎明职业大学，福建 泉州 362000）

文化产业作为我国的绿色朝阳产业、新兴产业和未来发展的支柱性产业，同时又作为我国现阶段的幼稚保护产业与弱势产业，其产业经济的快速发展，做大做强，客观上需要政府的适度介入与宏观财税政策的有效调控。为此，从经济理论和操作实践的双重视角探究文化产业经济发展与政府财税调控行为的相互关系，厘清其调控的作用机理，对促进和激励我国文化产业可持续发展具有现实的指导意义。

一、市场失灵、政府调控与文化产业经济发展的关联性

西方经济学理论认为，市场经济是以市场为基础配置资源的经济，它具有任何其他机制和手段不可替代的作用和功能。然而，市场经济并不是万能的，其本身具有极大的局限性。在自由放任基础上的市场竞争机制，不是在任何领域、任何状态下都能充分发挥其市场调节资源的作用，即是说市场机制本身不能完全依靠市场调节，从而天然达到资源有效配置的经济效果。即使市场机制能够充分发挥自身的作用，也不能完全达到而且符合整个社会供需的最佳资源配置效应，因为这是市场经济的内在固有缺陷。在市场经济条件下，单个生产者独立作出的生产决策会导致大量的外部性问题，不可避免使得在单个经济主体的私人收益和社会收益、私人成本与社会成本之间存在差异，这就使得政府经济决策偏离社会目标，这往往会引发市场经济波动而造成有限的资源浪费。正是由于在市场经济条件下“市场失灵”问题的客观存在无形中给政府干预市场机制提供了机会和条件，政府有必要对自由市场经济进行必要的干预，即政府借助政府宏观调控这只“看得见的手”来纠补市场机制本身的缺陷和不足，以解决市场失灵现象。由此可见，市场经济条件下的“市场失灵”现象的发生，为政府的适度介入和干预市场经济提供了充足的理由和依据。从国际实践经验看，政府对市场经济的干预已成为一种普遍现象和普遍趋势。［1］

发展文化产业离不开市场与政府两方面的调控作用。我国的文化产业无论是产业规模的扩大和服务水平的提高，还是产业结构的优化与产业市场竞争力的提升，均需要发挥政府宏观调控与市场经济调节的双重作用。

一方面，发展文化产业客观上要求政府实施有效的干预，发挥引导、激励的促进作用。具体来说，首先完善我国文化产业的市场体系。包括培育文化市场主体，制定科学、规范的市场规则，规范市场秩序等，同时深化文化体制改革，建立完善的现代文化企业制度，保持良好的市场秩序和竞争环境，强化对文化产品（服务）消费者合法权益的有效保护等。其次转变政府职能。包括完善经济调节职能、市场监督职能、社会管理职能、公共服务职能等。最后，政府需优化鼓励文化产业发展的政策环境。鉴于市场失灵的存在具有广泛性和普遍性的特征，为纠正市场经济下的文化市场失灵现象，优化文化资源配置，政府应制定包括产业政策、公共财政政策、税收优惠政策、金融政策、外贸政策、价格政策等一系列促进文化产业发展的宏观调控政策，同时减少各项政策之间的不协调性，为文化产业的健康、持续性发展提供一个公平竞争的良性市场环境。

另一方面，发展文化产业要求市场机制有效发挥作用。具体而言，一是市场价格机制有效发挥作用。只有文化产业中的文化产品（服务）价格所形成的市场化程度高，价格才能引导文化资源的合理优化配置，从而降低产业成本，提高质量和效率。合理有效地把这些资源适时地推向市场，形成一根完整的良性产业链，建立一个开放性的市场。［2］二是市场供求机制有效发挥作用。只有文化产品（服务）的供求机制充分发挥作用，才能促使文化产业中商品和服务的供求关系取得相对平衡，体现在对于社会更好地满足其多层次、多方面、多样化文化需求的期待上，［3］进而提高文化产业的规模和水平。三是市场竞争机制有效发挥作用。文化产业中的厂商成为真正自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体，建立完善的文化产业市场规则和规范的市场秩序，才能促使文化市场的竞争机制发挥作用。

二、政府介入文化产业经济调控的定位与作用

众所周知，企业和个人是市场经济活动中最重要的微观经营主体，微观经济主体在参与市场经济运营过程中须以市场为纽带，通过市场供求调节进行市场经营活动。然而，市场经济无法自身予以解决的市场失灵问题，同样也决定了微观经营主体也无法通过自身的经营行为和提升经营效率加以克服和有效解决，这就客观上亟须作为市场监管主体的政府，依照法律法规、各类政策手段为矫正和克服市场失灵问题而进行有效的宏观调控与适度干预。基于此，政府的地位就是政府在市场经济活动中担当起扶持者与引导者的责任，不应过多干预市场公平竞争和企业合法的生产经营活动，而是干预市场本身无法解决的问题、单个的市场经济主体（企业或个人）没有能力解决的问题。文化产业是一种大众文化消费的产业，与市场紧密相连，［2］尤其是在文化产业发展进程中，政府干预的重点应该是文化市场失灵的领域。

在市场经济条件下，政府发展文化产业的首要任务，是为其健康发展创造一个公平竞争的市场环境。政府作为市场的监管者和合法经营企业的保护人，应当按照“公平、公正、公开”的原则，不断完善对文化市场监管的政策法规，通过各种法律和行政手段对侵权、欺诈等破坏文化市场正常秩序的行为加以限制、禁止和惩戒，维护市场的公正性和公平性，进而保护企业的合法经营利益和竞争权利。通过政府的监管，保证文化企业在市场机制条件下的公平竞争、公平发展，为文化产业的发展营造良好的市场环境。当然，对文化产业发展完全采取政府主导方式，越俎代庖，直接干预文化产品的生产、服务与销售，破坏市场在文化供需平衡和资源配置方面的自我调节功能，最终会制约和阻碍文化产业发展。同时，文化产业具有其他产业所没有的在精神人文方面的内在特征，政府作为社会管理者，有义务在市场经济框架内通过公共政策调整，对文化产业发展给予必要的引导和扶持。而这种引导和扶持，必须在市场规则允许的范围内，在时间、空间和内容上都应当是有限、有节制的适度干预和政策调节。

长期的实践证明市场与政府的良性关系表现为：市场资源配置优化，市场健康发展，政府就不要介入干预；市场失灵，资源配置不充分、不完善，政府应及时介入、适度干预，为市场主体创造良好的发展环境。总而言之，政府介入的是文化产业市场失灵的领域，对这些领域，政府要在维护文化市场的公平竞争，宏观引导与政策扶持文化产业发展，优化文化产业发展环境等方面发挥主导作用。

1.加强监管，维护文化市场公平竞争的作用

发展文化产业离不开政府的有效监管，为此，政府需规范文化市场秩序，建立公开、平等、规范的行业监管制度，查处侵犯文化知识产权的违法行为，保护文化企业的自主创新，维护消费者的合法权益。再者，统一、开放、竞争、有序的文化市场是文化产业赖以生存和发展的基础，这就需要深化文化体制改革，支持经营性文化事业单位转制为企业，积极培育市场竞争主体是发展文化产业的首要任务。政府在加大财政扶持力度保障改革成效的同时，积极推进现代企业制度，完善法人治理结构，推动文化市场主体的公司制或股份制改造；鼓励多种所有制文化企业的协调发展，逐步实现以股份制企业为主体，国有企业为骨干，民营企业为依托，经营主体互为补充、良性竞争的发展格局。

2.政府宏观调控引导与政策扶持的激励作用

政府的宏观调控引导主要是制定完善的法规政策，加强对文化产业发展方向、总量、结构和质量的宏观调控，做好引导、扶持和服务工作。一般而言，支持发展文化产业的政策分为横向和纵向两种类型。横向政策主要是政府对与文化产业相关的周边产业的政策扶持。众所周知，文化是民族的血脉和灵魂，是人民的精神家园，是国家发展的重要支撑。［3］文化产业作为交叉型产业，与诸多产业密切相关，产业政策的制定应兼顾文化制造、艺术品投资、建筑等周边产业，为文化产业的发展提供支撑作用。纵向政策主要是指应有持续性和周期性的产业政策。文化产业的发展是一个长期的系统工程，能否提供持续、稳定的产业政策和相关扶持措施，是决定我国文化产业能走多远、走多快的重要因素。

3.完善政府调控文化产业发展的政策环境

依据现实国情，文化产业在我国仍然处于起步初始阶段，仍需要政府采取有效的调控措施优化与完善我国的文化产业发展环境。首先，加大扶持力度，如加快推进文化产业标准化，建立健全文化产业标准化体系。其次，结合国情和发展实际，制定既符合文化产业发展规律，又符合经济发展实际的财政、税收、分配等各项优惠政策，为文化产业跨越式发展提供完善、有序的发展条件，营造公平高效的外部环境。第三，鉴于当前文化产业法规政策滞后，严重制约了文化产业的蓬勃发展，而市场经济是法制经济、管理经济，因而完善文化产业法规政策体系也是改善文化产业投资环境的必然要求和客观需要。基于此，国家应尽快出台包括财税政策在内的各种产业经济调控政策，为发展文化产业创造一个规范、完善、持久的政策环境。

三、政府财税政策调控文化产业经济的依据

1.文化产品特征决定了政府财税政策的介入调控

文化产业是一个特殊的产业，文化产品也是一种特殊商品，文化产品具有的双重属性，兼具意识形态属性与商品经济属性，兼具社会效益与经济效益，关涉精神纽带与民生福祉。［3］因而具有区别于一般物质商品的特性。一是具有外部性特征。文化产品具有广泛的外部性，正外部性文化产品能够增进居民的福利，对于提高劳动者素质，满足居民多方面的精神文化需求具有积极的作用；负外部性文化产品则会降低社会福利或引发犯罪等。二是具有非竞争性特征。文化产品的消费方式主要是赏鉴和娱乐，它所消耗的只是文化艺术的物质载体，其文化价值不会消耗，而且可以通过再版、再演与复制拷贝而获得永久的生命力，会在人们的共鸣中获得丰富。三是具有效用难以衡量性特征。由于文化产品是一种精神产品，不同的消费者获得的满足不同，因而对文化产品难以准确评价，致使文化产品的效用难以准确衡量。四是具有需求多样性特征。人们在精神生活（情感）、文化层次、思想道德等方面的人文需求差异很大，呈现多样化的特点，客观上要求文化产品的生产者和制作者提供结构复杂、层次繁多、质量上乘、内容丰富的文化产品与文化服务。［4］上述文化产品的特殊属性，决定了政府必须适度介入，财税政策是政府采用的重要经济调控手段，通过运用财税政策，为文化产业创造有利的生存、发展条件，鼓励企业对文化产业的投入，帮助投资者降低文化产业的投资风险与经营成本，创造尽可能多的经济和社会效益。［5］45-46此外，税收优惠政策会产生一种示范效应，引导资金流向，使得更多的资本在税收优惠政策的引导下，流向文化产业，带动文化产业的快速发展。

2.文化市场失灵的客观存在，需要政府财税政策的介入干预

文化市场失灵可通过政府财政机制加以解决，其机制作用表现为：一是税收政策。税收政策对微观经济单位（个人、家庭、企业等）来说，其作用与市场机制中的价格相对应；税收对宏观经济而言，其作用是保证公共财税收入的及时实现。二是财政公共支出。公共支出从财政补贴角度看实质上是一种负税，实践表明，税收政策对于弥补市场失灵、有效配置资源具有积极的作用。一方面，文化产品所具有的的公共品特性决定了需要政府财税宏观调控政策给予一定的经济价值补偿。这是因为大多数文化产品或服务所具有的公益性、非竞争性和非排他性的公共产品属性，不可避免地产生了“搭便车”的免费消费行为。针对市场中的“免费搭车”现象，政府可凭借自身的政治权力对公共文化产品（服务）的生产者和需求者征税，取得财税收入，由此取得对公共文化产品（服务）的价值补偿。另一方面，公共文化产品（服务）所具有的外部性特征决定了其生产经营受到财税政策的约束或扶持。具体而言：（1）针对具有负外部经济效应的文化产品（服务），财税政策对生产经营行为予以课税，促使该文化产品的生产成本提高到实际社会成本的水平，以克服该文化产品在生产经营时，由于企业或个人负担的社会成本过低而导致的社会资源过多地配置到这类产品的情形。（2）针对具有正外部经济效应的文化产品（服务），财税政策对生产经营行为给予财政补贴（助），促使该文化产品的个人收益能够与其所产生的社会效益对等，进而鼓励该文化产品的生产经营者将生产经营规模扩大到正常水平，以克服社会在该文化产品上资源配置过少的弊病。

3.发展文化产业是一项国家战略，需要财税宏观政策的强有力调控

在“十五”和“十一五”期间，国家先后制定了60多项大力支持和促进文化产业发展的宏观调控措施和规划纲要。尤其是2009年7月22日，我国通过并发布了第一部文化产业专项规划——《文化产业振兴规划》，标志着文化产业已经上升为国家的战略性产业，［3］是一种国家专门调控文化产业经济行为。2010年12月10日至12日召开的中央经济工作会议对国家文化产业的地位予以重新定位，文化产业一举跃升为“国民经济支柱性产业”。2011年4月，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011-2015）》明确提出，推动文化产业成为国民经济支柱性产业，增强文化产业整体实力和竞争力，促进文化大发展大繁荣。2011年10月，中共第十七届六中全会强调，建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，推动文化产业跨越式发展，要构建现代文化产业体系，形成公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。2012年2月，《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》也明确提出，构建现代文化产业体系，培育现代文化市场，鼓励文化企业走出去，使现代文化产业体系和文化市场体系基本建立，逐步成长为国民经济支柱性产业。以上国家规划纲要和调控政策充分表明，国家对发展文化产业给予极大地重视，把发展文化产业提升到国家战略的高度，由此我国文化产业有望进入高速发展期。鉴于此，促进我国文化产业的持续性发展，政府须建立一种新的制度框架，国家财税政策在宏观调控和协调文化资源流向、优化文化资源配置、体现国家战略性产业发展意图上具有难以替代的作用和优势。［5］45-46财税政策作为政府激励文化产业发展极为重要的一种宏观调控政策，能灵活运用包括加大政府财政投入，落实税收扶持力度，对文化内容创意生产、非物质文化遗产项目经营实施税收优惠等财税调控政策，进一步促进我国文化产业的大发展大繁荣。

4.文化产业作为我国的幼稚产业，需要政府财税政策的扶持与激励

首先，文化产业在我国存在发展时间短，投资不足，产业发展不平衡，集约化程度不高，国际竞争中处于劣势，文化产业管理体制不健全等问题，而且文化产业总量水平不高，对国民经济增长的贡献率低。与国际比较，我国文化产业在国内生产总值中所占的比例，大大低于西方发达国家已经达到的10%以上的水平。［6］这说明我国文化产业仍处于起步初始阶段。对比西方发达国家成熟的文化产业，无论从产业规模、产业结构、产业集聚、产业行为，还是从运行效率、产业水平、产业贡献程度等而言，都无法相提并论。其次，我国的文化产业无论在产业收入水平、税收收入规模还是对GDP 贡献程度方面，均低于或落后于分行业的其他服务业。由表1数据可知，在我国服务业的相关行业中，尽管新兴文化体育娱乐业在2009年至2011年连续三年税收收入规模由354.8亿元跃升为2011年的512.6亿元，增长了1.44 倍，其比重也由1.17%上升为1.38%，但与传统的批发零售业、金融业、房地产业、交通运输业及邮政业、信息服务和软件业相比，其税收增长速度、税收贡献率均相差甚远。以文化体育娱乐业发展最快的2011年为例，批发零售业、金融业、房地产业、其他行业、交通运输仓储及邮政业、信息服务和软件业和租赁商务服务业所征税收收入分别是文化体育娱乐业的23.6倍、17.72倍、9.68倍、6.21倍、5.37倍、3.59倍和3.05倍，且文化体育娱乐业占比仅是批发零售业的1／23.75，金融业的1／17.78，房地产业的1／9.71，交通运输业及邮政业的1／5.38。由此可见，就连我国当前发展势头最盛的文化体育娱乐业，对国家和社会的贡献程度依然很低，属于典型的幼稚保护产业。长期以来，我国的文化产业普遍呈现“小、弱、散”的状况，文化产业若想大发展大繁荣，政府的适度介入与宏观调控扶持不可或缺。再次，鉴于文化产业仍然是中国的弱势产业，规模总量小，在版权贸易、音像制品贸易和文化服务贸易等方面还存在相当大的贸易逆差，而且，文化生产力已经成为新世纪重要的经济增长点。［3］文化产业作为一个高投入、高回报、高风险的产业，对资本具有极强的需求和依赖，迫切需要国家财税政策发挥示范性和导向性作用，帮助弥补市场失灵和市场缺陷，推动文化产业实现跨越发展。最后，依据幼稚产业保护理论，幼稚产业的保护政策包括国际贸易保护政策和国内生产扶植政策两大类，其中，国内生产扶植政策主要包括财政扶植政策、金融扶植政策、技术扶植政策和直接规制政策等。

表1 文化产业及服务业分行业税收收入规模及比重 （单位：亿元，%）Tab.1 The tax revenue's scale and proportion of culture industry and service division industry（unit：0.1billion Yuan，%）

四、政府财税政策调控文化产业经济的作用机理

政府给予仍处于幼稚阶段的弱势文化产业必要的公共财税政策和税收优惠政策的扶持，让文化产业由弱变强、由小变大、从量变向质变发展，有利于我国目前处于成长期的文化产业茁壮成长。

美国著名经济学家凯恩斯在其论著《就业、利息和货币通论》中认为，政府根据一定时期的经济运行状态，调控宏观经济运行，实现特定政策目标的手段和工具，如财政支出、税收、发行国债等。财税政策具有促进经济增长、改善收入分配、优化资源配置等多种职能，最终目标实现经济稳定与产出增长。基于此，根据财税政策的作用层次划分，财税政策区分为宏观财税政策与微观财税政策。宏观财税政策实质是政府用来促进经济稳定增长的间接调控手段，是通过公共财政支出和税收政策的增减变动来调节经济活动总水平的财税政策。宏观财政和税收政策作用于整个宏观经济，调节国家宏观经济总量。

与宏观财税政策相对应的是微观财税政策。微观财税政策实质是政府促进某个产业和某些部门的发展，引起局部和个量变动的间接调控手段。微观财税政策作为国家中长期调控政策，其效应是通过文化产业结构、经济结构的变化（即文化产业合理化、文化产业结构优化、文化产业高级化）促进国民经济持续、稳定、协调发展。政府财税政策支持与促进文化产业发展的作用主要体现在两方面。一方面，通过宏观财税政策与微观财税政策的相互作用，增强文化产业和文化企业的生产经营活动。如政府对某个龙头文化企业或者中小文化企业给予财政补贴（助）、税收优惠、政府财政采购等来增强文化产业和文化企业的经济和社会利益，［4］调动文化企业的生产、投资、经营的积极性，增强其经营能力和活力，微观企业会遵循政府的产业扶持政策导向和自身的利益驱动发展文化产业。另一方面，财税政策导向通常是对新兴产业和主导产业的支持。文化产业作为我国的新兴产业和主导产业，政府扶持其健康、快速发展能够促进经济社会协调、持续发展。国家以财税政策为导向，引导、吸引文化企业及时调整自身的生产经营行为，与国家的宏观调控政策和促进经济增长的宏观调控目标保持一致，政府的宏观经济政策渗入到文化企业的微观层面进行有效调节，有利于国家宏观经济发展目标的实现。

政府财税政策作用于文化产业的微观基础是文化企业，文化企业生产经营的效益好坏，发展成败均与财税宏观调控政策的支持与激励有着千丝万缕的影响和联系。如微观文化企业在生产经营过程中能否对政府的财税政策有敏感效应，是否愿意接受财税政策信息调整以优化自身的经营决策和经营行为。［5］52-55即微观文化企业的生产经营活动及企业成长与财税政策之间存在着相互的关联度。众所周知，文化企业是市场经济的微观基础，若干个文化企业构成了整个文化产业的经济主体，它们在市场竞争中亟须获得政府的支持和帮助，以求得自身的持续生存与快速发展。

一方面，文化产业中的微观主体——文化企业的生存与发展对政府财税政策有着迫切的需求，这一迫切需求又反映于文化企业对优越外部经营条件和外部环境的迫切渴求。这客观上决定了微观文化企业主体需要依靠政府财税政策在内的各种优惠政策的大力支持，以获取自身产业发展中的资金、信息、技术等市场经营资源。

另一方面，财税政策作为政府的一种间接宏观调控工具，不能直接干预或作用于文化产业中微观文化企业的具体生产经营管理行为，客观上须通过一定的财税政策传导机制过程作用于文化产业中的微观主体――文化企业的良性动态发展。从财税政策传导过程看，国家制定与实施一系列支持文化产业发展的财税政策，调控文化产业经济目标，其作用对象主要是文化企业的微观经济主体及其生产经营行为。在传导过程中，政府对需要扶持的文化产业方向和重点文化企业的行为进行审核和评判，以确定其符合国家产业政策和财税政策支持的目标和发展方向，文化企业对政府的财税政策予以选择性地接受并加以传递。根据财税政策扶持、鼓励的产业发展方向与激励目标，微观文化企业根据自身生产经营的发展状况和发展环境，主动对其产业结构进行优化和调整，如调整优化产业经营方向、产量、文化资源投入比例及其结构，使之符合国家对文化产业发展的财税政策内容和扶持要求。由此可见，政府财税政策作用的传导过程实质是一个双向互动的过程，它既符合了政府对文化产业发展的扶持目标要求，又满足了文化产业和微观文化企业主体自身生存发展的利益需求，以及需要政府给予支持的迫切愿望。

［1］阎坤.服务业发展与财税政策研究［M］.北京：经济科学出版社，2008：32-33.

［2］李洪雄.民族区域文化产业可持续发展策略研究［J］.吉首大学学报（社会科学版），2011（2）：154-156.

［3］李翔，杨义芹.十六大以来党的文化发展战略述要［J］.吉首大学学报（社会科学版），2012（2）：155-160.

［4］杨京钟，吕庆华.基于中国文化产业发展的税收政策取向研究［J］.江南大学学报（人文社会科学版），2010（4）：92-97.

［5］杨京钟.中国文化产业财税政策研究［M］.厦门：厦门大学出版社，2012.

［6］张国祚.文化软实力蓝皮书：中国文化软实力研究报告（2010）［M］.北京：社会科学文献出版社，2011.