新中国成立初期北京市房屋管理措施的实施与变动*

刘明昊 徐 进

(本文作者 刘明昊，中国人民大学中共党史系2010级本科生;徐进，中国人民大学中共党史系讲师 北京 100872)

住宅问题不仅仅是一个经济问题，而且还是一个重要的社会问题。恩格斯在《论住宅问题》的专著中指出:“这个问题同其他一切社会问题的解决办法是完全一样的。”①《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1995年，第156页。时至今日，住宅问题仍是社会学、政治学研究的一个热点，甚至出现了专门的“住宅社会学”②张仙桥:《住宅社会学的兴起及在中国的发展》，《社会学研究》1995年第1期。。

近年来，从历史学的角度考察“住宅问题”或“住房问题”的研究成果不断涌现。宣朝庆、赵芳婷考察了民国时期的劳工住宅问题③宣朝庆、赵芳婷:《工业化时代的住房保障——基于民国时期劳工住宅问题的分析》，《南开学报》2011年第4期。。宋士云的《新中国住房保障制度改革的历史考察》一文以廉租房制度和经济适用房制度为重点勾勒了新中国住房保障制度的大致轮廓④宋士云:《新中国住房保障制度改革的历史考察》，《中共党史研究》2009年第10期。。赵胜的《二十世纪五六十年代上海城市房荒问题的应对举措与困境》，梳理了在新中国成立后的30年内，上海市组织实施的新建住房、“自助公建”、“两调”、挖掘房屋潜力等积极应对举措来解决上海的“房荒”问题⑤赵胜:《二十世纪五六十年代上海城市房荒问题的应对举措与困境》，《中共党史研究》2012年第9期。。这些研究为我们观察计划经济时期中共解决住房问题提供了摹本。

然而，新中国成立初期，在计划经济体制建立之前，对中共是如何解决住房问题的历史还可以作进一步的深入研究。笔者依据北京市档案馆的相关档案、《人民日报》等报刊资料及其他文献资料，拟对新中国成立初期北京市解决“房荒”问题的过程作一些梳理，以期相关研究的增益。

一

1949年1月31日，中国人民解放军进入北平。早在人民解放军进入北平之前，各种关于房屋的流言在市内疯传，如将来就要“农村分地，城市分房”①《合理解决房屋修缮问题 一区人民代表会议讨论的主要问题之一》，《人民日报》1950年7月3日。、中共行将“分配房屋”及“住房不缴租”等②中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编:《北京市重要文献选编 (1948.12—1949)》，中国档案出版社，2001年，第517页。。因此，市内出现了“房主无心好好经营，某些房客也认为房租是‘封建’剥削，拒不交租”的现象③《合理解决房屋修缮问题 一区人民代表会议讨论的主要问题之一》，《人民日报》1950年7月3日。。中共在接管其他城市的过程中，也出现过一些引起民心慌乱的现象，“有些地方进城后曾实行过不收税的政策，结果反而引起人民不安，自己也没有财源;有的地方曾提出‘人人有房住’，结果房客不交租，房东不修房屋，不出租房屋甚至拆掉房屋，我们又无法解决，也招致被动”④薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》上册，中共中央党校出版社，1991年，第12页。。鉴于这些教训，为了稳定民心，一方面，5月16日，北平市军事管制委员会发布《北平市军管会关于北平市房屋问题布告》。《布告》指出应对城市房屋的租赁与占有关系“予以合理之保护”⑤中共北京市委党史研究室、北京市档案馆编:《北京市重要文献选编 (1948.12—1949)》，第517页。。同时中共认可了下列原则:“房主有出租其房屋之权，其租额由主客双方根据公平合理之原则自行议定之”⑥《关于城市房产、房租的性质和政策》，《人民日报》1949年8月12日。，这成为贯彻新民主主义政策的一环。另一方面，北京市军管会又规定“房主确系为了自住、改建与出卖而收回房屋，是应当许可的，但须于三月前通知租户，并应依约或依习惯予房客迁移费以若干补贴。此外，在租户依约缴租情况下，房主不得收回房屋”。⑦《北京市重要文献选编 (1948.12—1949)》，第518页。这种多少有些偏向房客的规定，同当时北平房屋紧张的情况密切相关。“房荒”⑧《北京市政府在第二届各界人民代表会议财政税收提案原文》，《人民日报》1949年11月27日。问题甚至被一些市民称为“北京的毒瘤”⑨中国社会科学院、中央档案馆编:《1949—1952中华人民共和国经济档案资料选编基本建设投资和建筑业卷》，中国城市经济社会出版社，1989年，第637页。。那么，导致“房荒”的原因究竟是什么呢?

中共对“房荒”成因的判断经历了一个变化的过程。最初，中共将其归为“国民党反动派所制造的”。国民政府的恶性通货膨胀导致房租与房价不断被推高，军事上的溃退又让“许多国民党的官僚、党棍及恶霸地主逃来北京”，使得市场供不应求。[10]《合理解决房屋修缮问题 一区人民代表会议讨论的主要问题之一》，《人民日报》1950年7月3日。

不过，北平市研究室1949年3月的调查材料显示:“市民住房基本不成大问题”。因战争而来的逃亡者“渐返乡”，国民党军队也“离城改编”，“房荒情况已逐渐好转”。[11]《研究室关于本市房地产工作的调查材料》(1949年3月3日——5月23日)，北京市档案馆藏，档案号002－001－00097。中共进城后的北京“房荒”与国民政府时期北平的“房荒”在肇始原因上并无多大关联。

继而，中共又一度认为北京的“房荒”并不是绝对的“房荒”，而是“由于分配不匀”造成的。只是因为“少数人占用了太多的房屋，甚至还有空锁起来的”。[12]《论北京市的税收》，《人民日报》1949年12月31日。因此，鼓励房屋出租便成为解决“房荒”问题的重要手段。1949年11月，在准备开始征收房产税时，中共提出:“过去自住房屋之纳税额为出租房屋的十分之六，兹为减轻与防止首都房荒，鼓励房屋出租，决定将自住房屋之房产税从原来的占出租房屋纳税额的十分之六提高为十分之八”[13]《北京市政府在第二届各界人民代表会议财政税收提案原文》，《人民日报》1949年11月27日。。

在征收房产税前，有市民提出“最好以房租多寡”征收。中共认为，房产税的性质是“财产税”。如按租金征捐，应属“房屋租赁所得税”范围。现在的情形是要鼓励出租，因而只征“财产税”，而免“租赁所得税”。①《房产税为什么按现值征收?》，《人民日报》1949年10月21日。

11月27日，北京市开始征收秋季房产税。“该税系按定额计征 (共二十级)，如一级一等自住楼房每季每间九斤，二十级一等自住楼房每季每间二点五斤。此税于正税外附加教育卫生费三成，税额小米此次每斤统按六百元折款征收。”②《京开始征收秋季房产税》，《人民日报》1949年11月27日。每季共应征收房产税合小米400万斤到450万斤③《北京市政府在第二届各界人民代表会议财政税收提案原文》，《人民日报》1949年11月27日。。

仍有市民认为，“如果房租收得少，是否可以减免税额”。对此，政府方面的答复依然是，“房产税是一种财产税，并非租赁所得税，因此，房产税额与房租高低无比例关系，收租少不能成为减免理由。至于房租应否提高，那是另一问题”。④《京市财政局长赵子尚解答秋季房产税问题》，《人民日报》1949年12月8日。

与此同时，中共“大力疏散不必留居城市的人口，让他们到乡间从事生产”⑤《中央财政部关于北京市房屋问题研究材料及市府研究组关于住房租赁情况的意见和新建一百五到两百间房屋的计划草案》(1951年)，北京市档案馆藏，档案号004－001－00030。。1949年秋到1950年春，“房荒”现象一度缓和，但不久又发生了严重问题。

“房荒”问题的再次凸显，与1950年3月第二次征收房产税相关联。“三月份第二次房产税起征时，房屋纠纷突然增加一倍”⑥《市府、十二区委关于房屋的租赁、房税、修建使用等问题的报告、通告》(1950年1月11日——1950年10月30日)，北京市档案馆藏，档案号001－006－00381。。中共的本意是希望通过增加自住房屋的纳税额鼓励房屋出租。可事实上，“北京市市民租房住的占70%以上”⑦《北京市重要文献选编 (1952年)》，中国档案出版社，2001年，第27页。，房屋出租的供给难以增加。此举只能导致买房、卖房市场的紧张。由于房产税与租金没有关系，因收房产税而要涨房租几乎成为一种必然⑧《房租涨价必须合理 京市民政局答刘季之君》，《人民日报》1950年4月7日。。房租涨价导致房客的愈益不满。有市民提出:为什么政府不对房屋的租额作出具体的规定呢?⑨《房租答问》，《人民日报》1950年5月6日。同时，房产税的征收导致许多原以出租房屋为业者认为租房已无利可图，“房屋产权转移剧增”，由此被迫搬家的房客逐日增多[10]《关于本市房荒问题的综合情况向政务院的报告》(1951年1月30日)，北京市档案馆藏，档案号002－003－00148。。

中共逐渐明了“房荒”源于供求关系的变化，认为正确分析这次“房荒”的原因需要从中共进城所引起的变化着手。彭真曾在讲话中提到:“现在房屋问题，发生了困难，这是发展中的困难，而且这困难是不可避免的。因为人口增加得很快，房子本来就不够用，所以说一半是客观原因，一半是工作中有缺点。”彭真此语道出了其中的隐秘。“房荒”无非是在供求关系上出现严重不平衡，这种不平衡或是供应骤减，或是需求激增。彭真直言“人口增加得很快”，增加的人口又是哪些人呢?彭真如是说:“也有的代表讲:房屋困难是中央带来的，这样讲法也有道理。中央不在这里，困难可能会少些。”[11]《北京市重要文献选编 (1951年)》，中国档案出版社，2001年，第387—388页。换言之，主要由于北京是首都，而导致大量机构涌入，致使房屋紧张:“京市城区约有房屋百万间，其中机关、部队即住用22万间，而且都是较大较好的，加以目前公家仍需大量房屋，因此已引起严重房荒”[12]《北京市重要文献选编 (1951年)》，第95页。。

1949年2月，北平市人民政府接管北平市国民政府时，共有13个办事机构，工作人员1440人。到5月中旬，中共北京市人民政府的工作部门和办事机构就膨胀到24个，总人数激增为7028人。1949年12月，中央规定北京市编制人数为26149人，远远超过了国民政府时期的行政人员数量。①北京市地方志编纂委员会编:《北京志·政务卷·人事志》，北京出版社，2004年，第31页。如此多的人员既需要照顾自己又需要安排家人，既需要解决工作地点，又需要稳妥生活起居。无论如何，房子都是个绕不过的话题。

档案材料显示:“房屋涨风日甚，原因是需房各机关，以高价抢租造成市民租房困难，刺激薪资劳动者及贫苦市民之生活情绪，引起群众纷纷反映。”当时，“政府军政各机关、学校、党派群众团体占用房屋已达二十多万间，除极少数单位外，大多均住得很挤，常有七、八人挤在一小房内办公，甚至机关成立数个月还没有房子，只能租住旅馆”。甚至出现不同机关之间争房的现象。比如，市立第三医院租得新开路口27号楼房21间，讲妥每间每月房租为50斤小米，租期为两年，一次付租。后该房东又要将房屋租给重工业部，每间每月房租60斤小米，租期3年，一次付租。因房屋管理所不同意，未能租成，则该房东向第三医院提出每间房每月租金60斤小米，租期3年，一次付清，否则不租，第三医院准备同房东到法院解决。②《市府、十二区委关于房屋的租赁、房税、修建使用等问题的报告、通告》(1950年1月11日——1950年10月30日)，北京市档案馆藏，档案号001－006－00381。

对于“房荒”的出现，中共并非后知后觉，事前也采取了一定的预防措施。早在1949年11月1日，周恩来就通令政务院所属各部门:“凡需购房，均须向政务院呈报房屋情况和价目，经制定机关审批始得购买，否则以违法论。”③中共中央文献研究室编:《周恩来年谱 (一九四九——一九七六)》上卷，中央文献出版社，1997年，第9页。1950年3月7日，他召集有关单位讨论北京市机关用房问题，“认为解决北京市机关用房的困难，必须首先缩紧机构编制，并决定:在今年以内一切机关团体的编制必须停止发展”④《市府、十二区委关于房屋的租赁、房税、修建使用等问题的报告、通告》(1950年1月11日——1950年10月30日)，北京市档案馆藏，档案号001－006－00381。。

北京市政府内部对治理“房荒”的讨论则更深入。他们认为对“房荒”的治本之策在于解决机构编制，目前存在“机构庞大、机构集中、机构重复”的不合理现象;甚至认为造成这些不合理现象的原因是:“由于过去农村条件工作需要人多和实行供给制度的结果，机构用人不甚从经济上加以核算，在入城以后这种现象尚未有意识地予以改变。政府成立后，某些部门设立机构时，机械地学习了苏联的细密分工，以致未能切合今天中国的实际而且增加了浪费。相当多的部门在解放后沾染了旧政权和旧企业中官僚机构的工作方式方法和作风”。在“一切向苏联学习”的政治与社会氛围下，对机构编制进行大刀阔斧的手术必然是困难重重的。⑤《市府、十二区委关于房屋的租赁、房税、修建使用等问题的报告、通告》(1950年1月11日——1950年10月30日)，北京市档案馆藏，档案号001－006－00381。

“房荒”既然是由于房屋的供求关系变化而引起的，就应该通过改变供求关系解决。建房以扩大供给是解决“房荒”的途径之一。根据北京市政府所作的统计:“必须增加房屋57000余间，以上困难才能初步解决。”早在1950年1月，中共在内部会议上便在商讨“组织公私合营的房屋公司，拟集资人民币500亿元”，并提出:“股份比例是公家3成，私人7成。私人股本中现金占1/3，2/3可以采房屋投资”。⑥《市府、十二区委关于房屋的租赁、房税、修建使用等问题的报告、通告》(1950年1月11日——1950年10月30日)，北京市档案馆藏，档案号001－006－00381。

1949年后，北京市“房荒”问题的出现，不能不归因于中共进京带来大量行政人员导致房屋需求量激增。中共为解决这一问题相继采取了疏散人口到农村、征收房产税以求增加房屋出租量、拟建公私合营的房屋公司等许多措施。

二

为了加强对房屋市场的管理与控制，1950年2月10日，北京市政府建立了房地产交易所。“交易所的首要任务是在协助市民进行房地产的交易，减轻中费负担，防止额外剥削。并通过对房地产买卖、典、交换等监证工作，以取缔匿价逃税、消除买卖纠纷。”⑦《防止额外剥削 取缔匿价逃税 京房地产交易所开幕》，《人民日报》1950年2月11日。中共设立房地产交易所的缘由之一是“过去监证工作，由公安派出所担任，但派出所不能熟悉买卖房地产业务，不能适当掌握房地价，且有碍其本身之工作”。同时，“财政局对买卖双方不能深入调查”。设立这一机构，主要办理“监证契价”的工作。①《地政局关于拟订城区房地产交易所组织规程、业务细则和设房地产交易所登记工作应注意的几个问题的请示及批复》 (1949年12月27日——1951年4月18日)，北京市档案馆藏，档案号002－001－00106。在此之前，“房纤”一直是买卖或租赁房屋的中间介绍人②《读者来信》，《人民日报》1951年3月11日。。房地产交易所的出现自然会挤压“房纤”的牟利空间。

在中共机构最需要住房之时，有许多干部都托“房纤”联系租房、买房。这种情况即便是在房地产交易所成立后，仍然如此。许多“房纤”并非专职，一般另有主业，如一些大夫、汽车行经理等充当“房纤”③参见《乔凤九是怎样被毒害的》《北京市决定彻底肃清房贩房纤的盗窃活动 违法的房贩房纤必须彻底坦白争取人民政府宽大处理》，《人民日报》1952年2月24日、3月27日。。“房纤”作为买卖双方的中介，从中获利。例如北河沿24号钱钮梦秋的房屋，本来已经房地产交易所介绍，以500匹布的价格卖给北京房产公司。“纤手”李全斌却从中阻挠，唆使住户郭西园索取高额搬家费。房主被迫将房价抬高到580匹布，经李全斌“拉纤”，将该房卖给另一机关，李全斌用欺骗手段使房主只得到500匹布，另外80匹布被李全斌等骗去。④参见《接受广大市民的合理要求 北京明令取缔房纤活动》，《人民日报》1951年4月14日。

在后来开展的“三反”运动中，中共检查出大量的此类案件。彭真就曾痛心疾首地指出:“房纤结合房主和机关干部哄抬房价所造成的损失更是严重的，中央级购房比较多的机关都用有‘专门纤手’，若经别人办理，500匹即可买得的房子，经专门纤手，则用700匹布才能买进来，事实上他们是盗窃国家资财的组织者和主谋者。”⑤《北京市重要文献选编 (1952年)》，中国档案出版社，2001年，第79页。

从1950年5月开始，工人的实际工资不断下降。部分工人甚至到了“只能吃窝窝头，勉强不饿死，一提到穿衣或遇到生病就要了命”⑥《北京市重要文献选编 (1951年)》，第412页。的地步。“房荒”问题对于工人来说就更为严重。“有的工人因为没有房子住而露宿街头，睡在火车站的票房，住在机器房、澡堂、破车厢里;有的工人虽有屋住，但是地潮屋漏，阴暗狭小，拥挤不堪，空气恶劣，疾病流行，甚至男女混杂，若干对夫妇同住，翁媳同住。很多工人因为房子困难，居住极为分散，上下工往返五、六十里之远。”⑦中华全国总工会编:《建国以来中共中央关于工人运动文件选编》，工人出版社，1989年，第33页。“在房屋不足的情况下，工人的房租负担过重”⑧《北京市重要文献选编 (1951年)》，第414页。，工人贫困的生活必定雪上加霜。

面对这一困境，中共北京市委认为造成这一困难的重要原因之一是“房租不合理”。这种不合理的房租制度的具体表现是“一种是房租过低:这大部分是一些老房客在前几年租的房子，因为历年物价激烈波动，到今天仍按照几年前规定的货币租金交租，几乎成了白住房子。一种是房价过高:过去房主在房荒时用大价‘实物’租出房屋，今天仍然按原租约收实物房租，凡是房租过高的，房客在解放后已不再按原租约付租了”⑨《平军管会发出房屋问题布告 合理解决租赁纠纷主客双方均感满意》，《人民日报》1949年5月17日。。既然如此，政府规定房租，更深一步地介入市场，似乎成为必然的趋势。

1950年7月，北京市政府试行了“主客双方协议的新租价”:“一间普通瓦房是在一区新开路、演乐胡同一带，一间普通瓦房是20斤至30斤小米，一间灰房是15斤至20斤小米，王府井大街的西式楼房，每间一袋面粉。泡子河一带，每间灰平房是10斤至20斤小米，也有八、九斤小米一间的”，同时开始考虑“规定房租”[10]《合理解决房屋修缮问题 一区人民代表会议讨论的主要问题之一》，《人民日报》1950年7月3日。。

北京市法院、区法院为控制房租上涨的势头，于1950年公布了房屋租金标准。

市法院、区法院1950年调整租金标准

但此项措施对稳定房租根本无济于事。实际房租已超过法院掌握标准的30%至100%，每月租金约占技术工人、普通工人、机关职员、小学教员每月全部收入的23%至46%，低薪人员 (包括工人、机关职员及教员)新租房屋的租金，有的已占其薪资40%以上，①《北京市重要文献选编 (1951年)》，第95—96页。群众反映:“吃穿问题可以解决，住的问题没法解决”②《关于本市房荒问题的综合情况向政务院的报告》，北京市档案馆藏，档案号002－003－00148。。

总之，直至1950年，北京“房荒”因物价飞涨愈演愈烈。中共希冀通过对房屋市场日益加深的介入来缓解困难，这不仅表现为房地产交易所的设立，也体现在中共试图规定房租的努力中。很明显，以“房纤”为代表的市场力量也必然成为政府控制的对象。1951年4月13日，北京市人民政府公布《关于取缔房屋纤手的布告》，宣布“房纤”采取“欺骗、威吓”等手段，对房东、房客或房屋的买主、卖主实行“敲诈”，借机索取高额“纤费”，导致房价哄涨。取缔“房纤”后，市民买卖或租赁房屋，“或由当事人双方自行洽商”，“或到本市房地产交易所及其分所登记，由其代为介绍”。③《北京市重要文献选编 (1951年)》，第308—309页。这一举措虽暂时控制住房价和房租的继续上涨，但显然并非治本之策。

三

1951年2月13日，北京市人民政府在《关于房屋问题向市委并中央、华北局的报告》中提出解决“房荒”的办法:“组织公私合营的房产公司，修建房屋卖给机关或租与工人及公教人员居住。预计集资1000亿元，资金来源由市财政开支、人民银行投资及私人入股三方面来解决。为了便于吸收私人资金起见，须使投资者能够得到合理的利润，并允许自由退股。采取这样的办法，估计今年可建筑10000至20000间，如将中央人民政府所属各部拟建的10000间房屋及其他零星建筑计入，本年可争取建筑新房30000间。如今年试办成功，将来即可以房产公司形式蓄积建筑房屋基金，保证今后每年增建一定数量之新房。”④《1949—1952中华人民共和国经济档案资料选编 基本建设投资和建筑业卷》，第637页。“公私合营的房产公司”的主要功能是“大量地修建房屋、出售或出租”⑤《北京市重要文献选编 (1951年)》，第104—107页。。与此同时，北京市政府又提出“为增建新房15000至20000间而斗争”的口号，“所有新建的合乎标准之房屋，自建成之日起，一律免房产税3年”⑥《北京市重要文献选编 (1951年)》，第98页。。

2月16日，北京市房产股份有限公司筹备委员会召开第一次会议，决定“资本总额定为人民币1000亿元股份总额分配——公股60%，私股40%”⑦《北京市建筑公司北京市房产股份有限公司的有关材料》(1951年)，北京市档案馆藏，档案号032－001－00010。。2月18日，毛泽东将《中共北京市委关于建房问题向中央、华北局的报告》批转地方，认为北京市委组织公私合营的房产公司的做法，“各大城市凡严重缺乏房屋均可仿行”⑧《建国以来毛泽东文稿》第2册，中央文献出版社，1988年，第131页。。房产公司组建在即，建筑新房的政策也很快出笼。

3月1日，时任北京市人民政府财政经济委员会副主任程宏毅写信给薄一波，上报此次会议的决议，并提出“除拟请人民银行总行投资30%即300亿外，并拟请中财部投资300亿”。3月15日，薄一波回信称:“中央对北京建房已有一原则指示，按公私合营投资公司例办理。即只要私人筹足七十者，中国人民银行则投三十。此外，宏毅所提中财部投资一事，因今年财政过分困难，不可能。”⑨《薄一波书信集》(上)，中共党史出版社，2009年，第202—203页。薄一波以“财政困难”为由否决了这项决议。因此，在《北京市房产公司募股启事》上，我们可以清楚地看到公股的比例由60%改为30%，私人募集的比例由40%改为了60%的修改字迹，资本总额也由1000亿元被改为500亿元。财政的左支右绌，导致公司资本总额的萎缩和公股份额的降低。但是，公股的比例降到50%以下，却使许多头脑中一直紧绷“阶级分析法”神经的中共党人倍感疑惑，甚至怀疑成立“公私合营的房产公司”的必要性①《北京市建筑公司北京市房产股份有限公司的有关材料》(1951年)，北京市档案馆藏，档案号032－001－00010。。

1951年5月20日，北京市兴业投资公司在京召开股东临时大会，决定在北京市兴业投资公司下增设房产部，不再另组织房产公司②参见《经济生活动态》，《人民日报》1951年6月4日。。这一过程才算暂告一段落。兴业公司房产部“成立目的是为了配合解决当时的房荒问题，主要任务是修建和修理一部分可能倒塌的房子，并修建一部分适合平民居住的住房，出租给劳动人民”③《房产部材料处理暂行办法》(1951年)，北京市档案馆藏，档案号048－001－00122。。

大规模兴建房产公司的计划没有落实，要遏制“房荒”的势头还要解决机关“与民争房”④《关于本市房荒问题的综合情况向政务院的报告》(1951年1月30日)，北京市档案馆藏，档案号002－003－00148。的问题。事实上，早在1950年8月29日，北京市政府就指示过房地产交易所并通知房屋筹备分配委员会，规定今后凡机关、团体、公营企业部门未经本府批准购、租之民房，不得办理转移登记和协助购租手续。政务院又接连于1950年9月2日、11月10日，1951年1月5日，几次发布通令，限制各机关买典租赁民房。⑤参见《北京市重要文献选编 (1951年)》，第3页。

然而，“政务院禁止机关在京买房后，实际上还买了165所。很多机关且用高价租房或典房，如中国人民大学，在东直门租房14间，每间每月40斤小米，一次交4年租金，合每间一、二十斤小米，接近当时的买房价格”⑥《关于本市房荒问题的综合情况向政务院的报告》(1951年1月30日)，北京市档案馆藏，档案号002－003－00148。。“房荒”局面仍未好转。

1951年10月27日，北京市政府公布了《北京市人民政府关于处理机关、团体、公营企业购足房屋问题决定的命令》，其中规定:“自本年9月1日起，成立订立契约的购、租、典、借房屋……一律退出，由清管局接收，仍交原房客居住。已付的搬家费和修缮费等，不得追问，如原房客不愿迁回者，则由地政局负责介绍给迫切需用房屋的市民”。“公家”从原来的“限制”转变到现在的“退出”，政府所下的决心不可谓不坚，所作的让步不可谓不大。

政府此举效果如何呢?我们似可从北京电影制片厂干部陈治宁与房客的纠纷中窥见一斑。

事件发生在北京市新街口北大街48号。此处共有房7间，房主鄂英海住4间，其余3间分租给电车工人马宝华和小贩屠世良。此房与北京电影制片厂食堂相邻，该厂因原有食堂不够用，急需购买此房。

1951年8月21日，该厂获得批准购房;9月26日，双方遂于市房地产交易所第四分所订立契约。同日，并由房主鄂英海出面，正式立约买得阳泉胡同6号马化东的房子13间 (由北影付房价225匹布)，作为交换条件。

房屋买卖契约订立后，北影即开始了修建工程，并限定房客在40天内搬家。为迫使房客早日搬出，北影负责交涉房屋的总务科员陈治宁，答应按每间房给150斤小米和5万元的搬家费给予房客补偿，房客却没有接受。陈治宁又找房客屠世良谈话，要他搬到板桥头条一号，并答应给他两张床、两条被和5万元棉花钱作为补偿。当时此房纠纷在市法院尚未解决，因此屠世良不愿意搬迁。

10月27日“公家退出”令公布后，陈治宁却觉得自己的情况属于该令后附的三种额外情况之一，即“购买土地或破烂房屋拆除利用原地皮建筑新房并为房客另觅房屋安置者”⑦《北京市重要文献选编 (1951年)》，第496页。，因而才继续催促居民搬家①《对人民日报读者批评建议的反应》，《人民日报》1951年12月7日。。11月8日，在规定搬家的40天之后的第3天，陈治宁便带领工人，强行把屠家的家具、杂物往排子车上装，以致屠家大人吵、小孩哭，闹成一团。当时房地产交易所第四分所贾副所长赶到，才暂时安顿下来，没有搬动。陈治宁又将该屋的压水机的龙头拆走，断绝群众的水源;还将电表摘下，又于11月9日将厕所拆掉，引起屠世良等人的不满。②《北京电影制片厂干部陈治宁 强迫房客搬家引起群众不满房客要求该厂退回所购民房》，《人民日报》1951年11月25日。

在此风口浪尖，陈治宁算是第一个撞在枪口上的人。在《人民日报》报道此事之后，北影厂马上要求陈治宁公开检讨错误、并给相关人员记大过的处分③《对人民日报读者批评建议的反应》，《人民日报》1951年12月7日。。这对其他仍争相购房的机关无疑是一种震慑。

北京市政府后来这样总结: “9月1日以后，公家购、租、典、借的房屋一律退出的决定，我们已坚决执行，收到的效果很大，稳定了未迁出的住户，并且有不少房子空出，加上各区政府所盖的新房，估计有1000多户最迫切需房的市民的住房问题 (包括贫苦的烈、军属，危险建筑物内的住户和寄居在亲友家找不着房的市民)，可以大致解决。”④《北京市重要文献选编 (1952年)》，第31页。

1952年1月14日，北京市政府在向市委、中央并华北局的报告中对解决“房荒”问题的主要措施作了阶段性总结。主要即调整租赁关系、修缮旧房、建筑新房、取缔房纤和退房。认为“由于以上一连串的措施，使北京市的房荒问题已得到缓和，房租和房价均以稳定 (11月份房价10月份降低8.5%，房租比8月份降低了11%，法院受理的租赁纠纷案件，比8月份减去了55%)”⑤《北京市重要文献选编 (1952年)》，第27页。。

此时的北京城已经被笼罩在“三反” “五反”运动所引起的旋风之下。机关购房不仅已经刹车，甚至原来的购房行为也要一一过审⑥《市节委机关购房组关于检查机关购房情况的报告总结》(1952年)，北京市档案馆藏，档案号042－001－00038。，由此房价的下跌也在情理之中。运动过后，机关大量购租民房的行为亦复再起⑦《北京市政法委员会关于处理房屋纠纷问题的几项规定》(1954年)，北京市档案馆藏，档案号014－001－00067。。可见，中共强行抑制机关干部对房屋的刚性需求只能起短期效果。因为这种需求是由中共机构庞大的结构性因素造成的。而此时中共并不希望改变这种结构。1951年6月24日，彭真在讲话中就指出:“过去国民党只有八、九个部，他们是官僚机关，而我们是做事情，共有三十几个部，是不能分散的”⑧《北京市重要文献选编 (1951年)》，第388页。。

总之，1951年大规模兴建房产公司计划没能实施，中共只能采取“公家退出”的大动作，但暂时压住租、购房屋的需求，并非长远之计。改变中共机构体制的路又被堵死。看来，“房荒”只能靠新建住房而逐渐得到缓解。

综上所述，新中国成立初期北京市的“房荒”和机关人员总量激增有关。房屋供给增加量远低于新增需求量，加重了“房荒”。中共曾希望采取减少机构人员的举措来缓解“房荒”，但由于学习苏联体制不但未压缩机构反而增加了人员，从而使房屋需求量一直居高不下。中共又一度希望开放公私合营的房产公司，由于新中国成立初期的财政困窘也未能实施。中共将“房荒”情况归咎于房屋中介—— “房纤”，取缔房屋中介并未达到缓解“房荒”的目的。

本文展示了新中国成立初期中共面临“房荒”处境时左支右绌的困境。从兴建房产交易所、取缔“房纤”到组建公私合营的房产公司再到单位制福利分房措施的出台，新中国成立初期中共解决房荒的实际过程体现出由市场化转变为统制化的曲折过程。