着手建立房地产市场平稳健康运行的长效机制

◎国务院发展研究中心课题组

2013年上半年，我国房地产投资增速较为平稳，市场刚性需求和改善性需求仍然旺盛，房价上涨压力继续增大。新开工面积、土地购置面积等先行指标增速均出现下滑。近期的政策目标是完善和落实房地产调控政策，促进房地产市场的平稳发展。同时，统筹兼顾住房的居住本质、经济增长与结构调整等多方因素，着手建立房地产市场平稳健康运行的长效机制。

2013年上半年房地产市场运行的主要特点

今年上半年特别是2月份“国五条”出台以来，我国房地产市场运行出现了一些新形势和新特点：

一是房地产开发投资增速较为平稳，但施工、竣工和新开工面积增速明显放缓。1～5月份，房地产开发投资完成额为2.7 万亿元，同比增长20.6%，增速较上年同期分别提高了2.1个百分点。其中，住宅投资完成额为1.8 万亿元，同比增长21.6%，增速较上年同期分别提高8.0个百分点（见图1）。但上半年施工面积同比增速较上年同期有所下降。1～5月份，全国房屋施工面积和住宅施工面积的同比增速分别较上年同期下降了3.6 个百分点和3.8个百分点，房屋竣工面积同比增速更是下降了20 个百分点以上，房屋新开工面积同比增速仅保持个位数增长。这几个指标说明，目前房地产开发资金主要投向在建项目上，主要是加快资金周转和回笼速度，而并非用于新建项目的投资，这将会导致后续房地产投资增长动力趋弱。

二是住房需求旺盛，供求关系趋紧。从供给方面看，在2010年以来的房地产调控政策作用下，房地产投资和新开工速度趋缓，各地新建商品房的竣工量增速大幅下滑。1～5月份，全国商品房竣工面积2.9万平方米，同比增速5.3%，较上年同期下降21个百分点，而商品住房竣工面积2.2 万平方米，同比增速1.8%，较上年同期下降24.7 个百分点（见图2）。从需求方面看，自2012年下半年开始，市场住房销售增速持续大于新开工面积增速（见图3）。今年上半年，由于刚性需求和改善性需求仍然比较旺盛，加上信贷环境比较宽松，使得住房销售速度较快。总体上住房供求趋于紧张，特别是北京、上海、广州、深圳等一线热点城市的住房供求矛盾进一步加剧。1～5月份，北京、上海两城市住宅新开工与市场销售面积累计同比增速的差值分别为50.1 个百分点和43.7 个百分点，而全国新开工与销售面积累计同比增速的差值为36.8个百分点。

图1 2010年～2013年5月份房地产开发投资累计同比增速

图2 2010年～2013年5月份商品房及住宅竣工面积累计同比增速

图3 2010年～2013年5月份住宅新开工与销售面积累计同比增速

图4 2012年～2013年6月份百城住宅价格指数

三是市场住房价格出现明显上涨。2012年下半年到2013年上半年，以一线热点城市为代表的市场房价上涨较快。从中国指数研究院百城住宅房价的同比指数看，1-5月份，一线热点城市房价同比上涨13.6%，二线城市同比上涨7.3%，涨幅较高，与这些城市制定的房价调控目标存在较大距离。随着“国五条”政策的出台和逐步落实，各地对房价调控的力度加大，城市房价环比涨幅开始趋缓。6月份，百城住宅价格指数环比增幅0.77%，增幅连续3个月回落（见图4）。其中，一、二线城市房价的环比涨幅分别为1.46%、0.92%，较5月份回升0.03个百分点和0.25 个百分点，而三线城市房价环比上涨0.4%，较5月份下降0.3个百分点。

四是全国土地购置面积下降，土地成交额则走高。1～5月份，全国土地购置面积为1.18 万亿平方米，累计同比下降13.1%，降幅较1～4月份扩大了4.5 个百分点。而同期土地成交额为2717.9 亿元，同比增幅3.7%（见图5）。土地购置面积大幅下降，土地成交额上升的现象说明，一方面，房地产开发企业对后续市场预期并不乐观，拿地更加谨慎。特别是一些三线城市供给出现相对过剩，开发企业再次向一、二线城市收缩战线。另一方面，由于前期开发企业销售回款较好，补库存的动机增强，而一些热点地区的土地供应数量有限，导致土地溢价率较高，开发企业拿地成本在进一步上升。

下半年房地产市场走势分析与预测

其一，流动性收紧有可能从开发贷款和购房贷款两个方向形成资金挤压。由于银监会加大了对商业银行理财业务的监管力度，以及新增外汇占款减少、集中缴纳存款准备金的季节性因素等原因，资金流动性在6月份呈现紧张状态。6月20日，银行间隔夜拆借利率（SHIBOR）达 到13.4%（见图6），而央行并未如预期的那样立即出手“救市”，导致市场上一度出现“钱荒”的恐慌局面。下半年，随着银行大批信托理财产品、地方债务到期高峰到来及投资项目开工的增加，市场融资需求将有所上升，而由于目前货币和社会融资增速已经偏快，央行放松货币政策的空间有限。下半年房地产面临的筹资成本和筹资难度可能有所增加，这不仅会降低开发建设贷款到位速度，而且也会抑制居民购房贷款。近期部分地区的银行已削减了购房贷款的利率折扣力度，放贷速度也有所放缓。

其二，“国五条”政策的落实使得部分城市二手房市场交易量下降。“国五条”规定，非独套二手房交易按转让所得的20%计征个人所得税，与以往按交易总价格的1%征税相比，个人所得税税负明显增加。该项政策固然可以压缩投机者的获利空间，但也容易导致改善型需求者的购房能力下降，卖旧换新、卖小换大的改善型需求的释放也受到影响。同时，在卖方市场条件下，部分税收可能会转嫁给购房者，特别是对于供需关系紧张的城市，税收转嫁会使刚性购房者面临更高房价的困扰。

图5 2010年～2013年土地购置与土地成交价款累计同比增速

图6 2013年上海银行间同业拆放利率（SHIBOR）变化情况

其三，房价上涨压力仍然较大。今年下半年控制房价的任务较为艰巨。第一，供求紧张状况难以较快缓解。从新开工和拿地情况分析，下半年城镇房地产供给情况仍不容乐观，而市场销售增幅较快，消化库存速度加快，特别是一线热点城市的住房供需矛盾将更加突出。第二，上半年开发企业拿地重心多转到一线热点城市。北京、上海、广州、深圳等城市前五个月的土地出让金已分别接近2012年土地出让金的总额，同比上涨350%。从以往经验看，如果开发企业的资金状况没有明显恶化，前期高地价必然会增大后期楼盘的涨价压力。第三，下半年获取购房资格的群体数量在上升，加上毕业季的到来，住房需求有可能出现阶段性的集中释放。

其四，不同城市的市场分化将进一步加剧。与一线城市房价上涨压力较大相比，部分二、三线和四线城市的房价涨幅很有可能在下半年出现回落，这些地区的共同特点是前几年住房供应量过大，在投资投机性需求被抑制的情况下，刚性需求和改善性需求难以支撑较高的住房供给和高房价。例如，2013年温州市区有19个项目上市，再加上年初80万平方米的库存，市场供应可能达到160万平方米，该供应量是2012年市区新建商品住宅销售量的2.4倍，是2009年楼市销售最高峰时销售量的1.5倍，预计需要约29 个月去库存周期，因此，今年上半年温州市的房价总体上是回落的。

其五，亟需进一步探索完善保障性住房建设与运营模式。尽管2013年的保障性安居工程新开工套数低于2012年，但据测算，在建的保障性住房套数仍高达1700万套，当年投资完成额可达到1.2 万亿，相当于2012年住宅投资完成额的24.3%左右。由于地方政府财政收入增速下降，地方债务平台清理规范以及项目还款高峰到来，保障性住房投融资面临较大压力，而现行的保障性住房特别是公共租赁住房还没有真正建立起长期、可持续运行的投融资模式。近期，国务院常务会议决定继续加大棚户区改造力度，到2017年将完成1000万套棚改住房，这也增加了对资金的需求。

政策建议

1.继续落实并完善房地产调控政策。坚持住房向居住本性回归，信贷、税收和土地等调控政策的价值取向应是优先满足基本自住需求，继续严格执行“限购”政策，抑制房地产的投机需求，促进住房市场供需基本平衡，引导房地产市场健康平稳发展。进一步完善二手房交易税收政策。“国五条”地方实施细则出台后，目前只有北京等少数城市按二手房转让所得的20%计征个人所得税，大部分地区并未真正执行。因此，对于无法确认原值或其他合理费用（如装修费）的住房，建议可按总售价的2%-3%缴纳个人所得税，这样可以简便易行。

2.鼓励支持首套、中小户型住房消费，有序释放刚性和改善型住房需求。对于首次置业且购买中小户型的家庭，要优先满足其贷款需求，提高批贷效率，并实行较低的首付比例和优惠的利率。支持“先小后大、先租后买”的住房梯级消费行为，实现改善型住房需求有序释放，并鼓励改善后的家庭将闲置住房释放出来，通过二手房租售市场盘活存量资源，增加整体住房的有效供给。

3.实施中性的住房金融政策。要避免房地产市场在短期内需求发生大幅波动，应做到住房金融政策的相对稳定，因此，在宏观政策调节利率时，宜采取相应政策对冲利率调整对房地产市场的影响。建议实行住房首付和贷款利率反向调整政策，如在贷款利率下调时，适当上调首付比例，防止因利率政策调整造成购房人支付能力在短期内发生重大变化，进而造成市场需求和房价的大幅波动。

4.在下半年资金趋紧的情况下，应避免对房地产投资的硬性挤压。房地产属于资金密集型产业，对资金杠杆和融资成本较为敏感，要保持房地产平稳持续发展，需提供一个相对稳定和健康的资金环境。因此，在坚持房地产调控不动摇的前提下，要满足房地产正常发展的融资需求，不应对房地产信贷进行加码打压。

5.建立长效的保障性住房投融资体系。通过财政补贴、贴息、商品房配建或配建一定比例商业设施等方法，提高保障性住房尤其是公共租赁住房的资金平衡能力。鼓励商业银行提供保障性住房中长期贷款，探索基于保障性住房中长期贷款的资产证券化以及保障性住房REITs，引导保险、社保、年金等长期资金参与保障性住房投资，确保保障性住房建设顺利推进。

6.着手建立促进房地产市场平稳运行的长效机制。根据人口增长的规模与结构、住房市场运行情况以及产业发展趋势等因素，因地制宜地制定和落实好住房发展规划。建立与现阶段住房需求相适应的土地供给机制，加强土地的供后监管，实现房地产市场供求关系的预先调节。进一步推动房产税试点工作，从存量环节和交易环节两方面统筹考虑完善房地产税收体系。