草原保护建设工作综述

文│农业部草原监理中心

党中央、国务院高度重视草原保护建设工作。2006—2011年，我国草原保护建设工作取得重大进展，草原法律法规体系日臻完善，草原扶持政策取得历史性突破，草原执法监督全面推进，草原监测预警及时发布，草原资源保护迈出新步伐，草原科技取得新进步，草原技术推广达到新水平，我国草原生态形势开始好转，草原生产力水平不断提高。可以说，这六年是我国草原生态建设力度最大的时期，也是草原保护建设工作富有成效的时期。

1.草原法制建设。2006年以来，我国草原法制建设全面推进，草原法律体系更加完善。国务院于2008年公布了新修订的《草原防火条例》，突出了草原防火应急体系建设，明确了各级草原防火主管部门要制定草原火灾应急预案和草原防火规划，建立草原防火责任制和责任追究制。最高人民法院启动《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》制定工作，该《解释》的出台，将明确开垦草原、非法使用草原，以及非法批准征收、征用、占用草原等犯罪行为的定罪量刑标准，实现草原法与刑法的有效衔接，为依法打击破坏草原资源的违法犯罪行为提供强有力的法律武器。农业部相继制定和修订了《草种管理办法》《草原征占用审核审批管理办法》等部门规章。内蒙古等9省区相继制定或修订了13个地方性法规和11个地方政府规章。较为健全的草原法律法规体系已基本建立，依法治草局面初步形成。

2.草原政策支持。党中央、国务院高度重视草原牧区工作，2006年以来，出台了一系列促进牧区发展、草原生态改善的新政策。2011年，时隔24年后我国再度召开全国牧区工作会议；国务院发布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》，明确在牧区发展中必须坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，按照以人为本、改善民生，因地制宜、分类指导，深化改革、扩大开放的原则，采取更加有力的政策措施，加快牧区发展，保障国家生态安全，促进民族团结和边疆稳定，推动区域协调发展。2011年，国家启动实施草原生态保护补助奖励政策；国务院批准《关于完善退牧还草政策的意见》。与以前的草原政策相比，国家新出台的各项草原生态保护建设政策具有支持强度大、包含内容宽、涉及范围广和惠及牧民多的显著特点，草原政策实现了新突破，这也标志着我国草原发展理念发生新变化，草原的战略地位得到重大提升，草原的功能定位进一步明确。

3.草原执法监督。2006年以来，草原监理体系建设取得新进展，全国草原监理机构和人员数量均有明显增加。截至2011年底，全国县级以上草原监理机构共有816个。全国县级以上草原监理人员共有9518人，其中国家级33人，省级357人，地级1370人，县级7758人。各级草原监理机构深入贯彻实施《中华人民共和国草原法》，认真履行职责。2006—2011年，全国共查处各类草原违法案件101010起。通过查处草原违法案件，有力打击了各种破坏草原的违法行为，为依法保护草原资源和生态环境，维护农牧民合法权益做出了重要贡献，也进一步树立了草原监理机构的执法权威。农业部草原监理中心从2006年起每年发布草原违法案件统计分析报告，内蒙古等省区也相继开始发布本省区的统计分析报告，并采取了一系列措施对报告内容进行宣传，扩大了影响。各级草原监理机构切实加大执法检查工作力度，高度重视信访督办工作，扎实推进草原执法培训和普法宣传工作，取得了显著成效。

4.草原生态建设。2007年，国务院批准《全国草原保护建设利用总体规划》。依据《总体规划》，农业部组织编制了退牧还草工程规划、西南岩溶地区草地治理工程规划、草业良种工程规划、草原防灾减灾工程规划、草原自然保护区建设工程规划、游牧民人草畜三配套工程规划和农区草地开放利用工程规划等，并在以上工程规划的基础上编制了《全国草原保护建设利用总体规划大纲》。2006—2011年，国家在草原生态保护建设方面的投入逐年增加，累计投入中央资金351.9亿元。其中国家累计投入中央资金139亿元，用于实施退牧还草工程、京津风沙源治理工程、西南岩溶地区草地治理试点工程等一系列草原保护建设工程，工程取得了良好的生态、经济和社会效益。

5.草原资源保护。2006年以来，农业部进一步加强对草原野生植物资源保护、草原征占用的审核审批和草畜平衡管理工作。从2006年开始，农业部、国家发改委每年联合下发草原野生植物年度采集收购计划，遏制滥采乱挖草原野生植物的现象。2008—2011年，农业部组织相关科研单位先后在西藏、青海、四川和云南四个主产区开展冬虫夏草资源调查，通过野外实地调查、问卷调查、资料收集、专家咨询和座谈会等方式，全面了解了四省区冬虫夏草的资源量、采集量、市场流通等情况，分析采集冬虫夏草对环境和牧民收入的影响，形成各省区冬虫夏草资源调查研究报告，为科学管理冬虫夏草资源提出建议措施。严格规范冬虫夏草进出口审批工作方面，2008—2011年，共收到37批次冬虫夏草出口申请，其中21批次审核通过，16批次因材料不全等原因没有通过审核。自2006年农业部颁布实施《草原征占用审核审批管理办法》以来，各级草原行政主管部门共审核审批征占用草原申请575批次，审核同意征占用草原12629.54公顷。自2005年《草畜平衡管理办法》公布实施以来，各地加强宣传培训，认真贯彻落实，通过加强饲草料基地建设、推行舍饲圈养、实施划区轮牧、优化畜群结构、加快牲畜出栏周转等措施积极引导牧民转变放牧方式，逐步控制牲畜数量，有效减轻天然草原放牧压力。

6.草原监测预警。2006年以来，全国草原监测工作经过不断的探索和实践，在工作组织、任务部署、技术培训、数据质量审核把关、数据报送、结果会商、信息报告发布等方面，形成了一系列相对成熟的工作机制，培养锻炼了一支比较壮大的草原监测队伍。截至2011年，全国共有县级以上草原监测机构997个，承担地面监测工作的省区达到23个，各级草原监测工作人员增加到4000余人。2006年以来，农业部和各省区每年举办不同形式的培训班，大大提高了监测技术人员的工作水平，保证了监测工作的一致性和规范化。在草原监测工作中广泛应用3S技术、数据库、网络等信息与空间技术，信息化建设取得了重要进展。随着国家级草原固定监测点的建设，我国草原监测手段和监测服务意识进一步增强，草原动态监测越来越密集，越来越及时，为全国各地及时安排草原生产管理，畜牧业生产安排、应急救灾等发挥了重要信息支撑和技术指导作用。

7.草原防灾减灾。2006—2011年，草原火灾、雪灾、鼠虫害和其他灾害的防控工作进一步加强。草原防火方面，扎实推进草原防火预案体系、法规制度、管理体制、运行机制“一案三制”建设，草原火灾损失明显下降。草原雪灾方面，2008年农业部成立了草原雪灾应急管理工作小组及办公室，负责组织协调、指导、监督全国草原畜牧业寒潮冰雪灾害预警和防灾减灾工作；制定应急预案体系，健全应急响应工作机制。各地开展了以户为单位、以围栏草场、牲畜暖棚、人工饲草料基地及牧民定居房屋、越冬饲草料贮备、饲料加工为主要内容的灾害防御体系建设，走出了一条符合实际的防灾体系建设道路。草原鼠害方面，2006—2011年，中央财政共投入草原鼠害防治补助经费1.8亿元，每年累计投入劳动力约60万人次，防治器械近万台（套），完成防治面积3844万公顷次，平均每年草原鼠害防治面积为640.1万公顷。草原虫害方面，2006—2011年，中央财政共投入经费5.4亿元，用于补助草原虫害防治工作，共完成防治面积2907万公顷次，平均每年草原虫害防治面积为484.5万公顷。

8.草原科技研究。2009年，农业部启动国家牧草产业技术体系后，通过牧草产业实践和草地保护利用的技术需求，整合全国草地和牧草科技人员并凝练成果，在良种繁育、牧草栽培、牧草加工利用、研发机械设备等方面将草业科技水平提升到一个新的高度。截至2011年底，共收集和引进牧草种质资源2185份，筛选出适合热带、亚热带、温带、寒温带等种植的优质、高产、高抗性牧草品种或品系65个。建立牧草良种繁育技术体系2套。制定种子区域适宜性生产研究的多点试验技术方案1套。针对不同区域的主栽品种进行重点研究，开展种植制度、田间栽培与草地管理技术研发，构建不同牧草高产种植技术模式，建立了牧草（苜蓿）旱作增产栽培、草田轮作、牧草生产持续高产栽培等技术20余套，牧草栽培管理技术规程30套。提出北方和南方草地草畜平衡管理概念模型各1个，同时开展了我国人工草地和天然草原牧草生产力预测及评价工作。建立全国牧草区划数据库，完成了45种主栽牧草的适宜性分布制图、不同草原生态区主推品种适宜性分布数据库。2008年，启动了国家草品种区域试验项目，截至2011年底，中央累计投资2300万元，地方配套资金投入逾380万元，共在25个省区市设立了41个试验点，基本覆盖了我国的主要生态区域。

9.草原技术推广。2011年，全国有省级草原工作站23个、地级188个，县级1055个，在编干部职工人数11450人。各级草原技术推广机构承担着草原保护与建设技术推广、技术指导工作。飞播牧草方面，2006—2011年，共投入飞播种草经费9429.2万元，其中中央财政下拨补助资金5400万元。实际完成飞播种草面积8.5万公顷，在17个省区53个市（县、旗）的100多个乡镇实施。项目区每年生产近365.9万吨的优质干草，每年可为农民直接增加14.6亿元人民币的经济收入。草种生产方面，2011年，全国牧草种子生产量88862吨，牧草种子田总面积12.77万公顷。种质资源保护方面，2006—2011年，中央累计投资5100万元，建立包括1个中心库、2个备份库、17个资源圃、10个生态区域技术协作组，覆盖全国31个省区市的国家级草种质资源保存利用体系，功能明确，分工合理，保存安全，稳步推进全国范围内的牧草种质资源保护工作。在科技兴草方面，2010年以来，农业部在河北、内蒙古、辽宁、江西、四川、贵州、甘肃、青海、宁夏等9个省区，选择不同草原类型区，建设10个草原保护建设科技综合示范区。两年多来，各地精心组织，通过优质牧草品种筛选等9项技术的集成应用和集中展示，增强了集成创新能力，解决了草原保护建设和畜牧业发展中存在的技术问题，提升了科技水平。

10.牧草生产。在牧草种植方面，2011年全国保留种草面积1951.1万公顷。内蒙古、甘肃、四川、新疆和黑龙江等省区为主要牧草种植省区，2011年年末保留种草面积分别占全国种草总面积的22.1%、13.6%、9.3%、7.1%和7.1%。268个牧区半牧区县保留种草面积985.8万公顷。在商品草生产方面，2011年全国商品草生产面积为203.3万公顷。内蒙古、黑龙江、吉林、四川和甘肃等省区为主要商品草种植省区，商品草种植面积分别占全国的25.8%、25.4%、16.5%、13.7%、6.8%。268个牧区半牧区县商品草生产面积为136.8万公顷，占全国的67.3%。

11. 草原生态和生产力。2006年以来，国家不断加大力度推进草原重大生态工程建设，各地下工夫集中治理生态脆弱和严重退化草原，草原生态发生了一些趋好性变化，草原生态环境加剧恶化的势头初步得到遏制，重大生态工程区草原生态加快恢复，部分重点草原地区生态环境明显改善。监测表明，工程区内植被组成发生显著变化，多年生牧草增多，可食鲜草产量提高，有毒有害杂草数量下降，生物多样性明显好转，区域生态显著改善。草原生产力方面，2006—2011年，全国天然草原鲜草产量均在93800万吨以上，2009年受高温少雨影响，部分草原旱情严重，天然草原鲜草产量较低；2011年，受北方大部草原降水偏多影响，草原植被长势较好，全国天然草原鲜草产量自2005年农业部开展全国草原监测工作以来首次突破10亿吨。2006—2011年，全国重点天然草原超载率逐年下降。