城镇化的中小市镇引擎

文│叶伟春 国家发改委城市和小城镇改革发展中心城市战略室负责人

2011年，中国的城镇人口首次超过农村人口，达到51.27%，2012年更是达到了52.57%，城乡关系由此发生了巨大转变，中国进入了城镇化的快速发展期，中国的城镇化政策也在悄然发生变化。中国房地产市场发展方向也必须紧随中国城镇化的发展趋势而转变，顺势而为。

城镇化发展模式渐变

中国过去的城镇化主要是依靠快速的工业化带动农村人口向城市转移，国家取消住房福利制度的改革带来的房地产业的高速发展，地方政府通过土地财政进行大规模的基础设施建设。世界银行2009年的报告指出，在城镇化快速发展阶段，关键是提高密度，而中国城镇化发展存在低密度化和分散化的倾向，城镇空间增长要快于城镇人口增长。2000-2011年，城镇面积增长幅度大大超过人口的增长幅度，城镇的人口密度不升反降，每平方公里人口数量从8500人降到7700人，耕地减少过多过快，对生态环境也产生一定影响。

上述的城镇化扩张模式使得走在前列的大城市已经不能承受其巨大压力。一是土地和空间发展的压力，未来大量农业转移人口市民化后将产生大量的建筑需求，这将带来城市的大势蔓延，土地开发加剧、拥挤程度加强，现有的耕地面积将面临严峻形势。二是能源资源的需求和环境污染的压力，中国城镇化对能源资源将出现大量的现实需求，汽车数量急剧增加，交通拥堵压力和汽车尾气污染压力巨大，城市污染将是十分严重的问题。三是对高素质高技能高学历劳动力短缺严重的压力，理论上毕业的大学生数量增加很多，但是这些人才全国分布不平衡，很多人才被大城市吸引，而且人才的质量仍然参差不齐。四是城镇化融资面临的压力，未来的几十年，中国城镇化将从基础设施建设逐步向公共服务转移，这里面临的城镇公共服务融资压力将十分巨大。加上基础设施建设融资需求日益增加，这对整个公共融资系统造成的压力将难以想象。

中国目前依靠的土地财政未来将难以维系，传统土地征收模式的纯收益率持续下降。根据中国人民大学“新战略发展期中国城镇化融资课题组”的研究成果，2000年到2010年间房地产土地购置费平均每年增长32.4%，购置土地面积平均增长13.2%，这种扩张速度不可能再现。因为农村土地没有大面积规整和释放的前提下，按照2011年的面积进行零速度增长扩张，未来11.4年后就必将触及18亿亩耕地的红线。土地征收的成本过高，导致通过土地征收获得的可支配资金大幅度收缩。按照目前人口测算，中国住房需求可能在2015年到2017年达到最高点，房地产需求高企所支撑的土地价格、房地产交易规模也将接近高点，这注定未来土地价格和契税的上升速度大幅度回落。

现有的城镇化发展模式遇到的瓶颈越来越明显。中国将逐步改变现在由投资和土地财政驱动的外延型城镇化，进而转向促进地区平衡发展和城乡一体发展，支持中小城市和小城镇建设，加大公共服务投入力度，更加以人为本的以农业转移人口市民化为核心的城镇化模式。与此同时，房地产业的发展也将以满足城镇不同层次人群的需求为主，地方政府不能一味追求规划建高档商品房来解决发展的财政压力，国家的房地产调控方向首要的是要解决住房供给结构问题，高度重视保障房建设和棚户区改造。

中小城市和小城镇发展迎来机遇

中国住宅房地产市场发展变化的根本在于刚性需求的变化。刚性需求的数量支撑及刚性需求的所在区域将决定未来中国住宅房地产市场增长的速度和区域指向。

改革开放以来，经过几十年的快速发展，我国形成了像北京、上海、深圳等一批特大城市和大城市，但是由于我国特殊的国情，东中西部的经济社会发展不平衡，人口分布也不均衡，我们不可能在城镇规模结构上单一发展大城市或小城镇，也不可能在城镇空间布局上片面集中发展一个地方或某种模式，必须坚持走以城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。同时，我国历史上形成的农业转移人口目前仍以劳动力流动为主，2011年，举家外出农民工为3279万人，只占当年全国农民工总量的12.9%；跨省流动和远离家乡的打工人数达7473万人，占外出农民工总数的47.1%，其文化适应和融入也需要很长的时间。年富力强的家人都去大城市打工了，家里留守儿童、留守妇女和留守老人等“三留守”人员的生活都是问题。这种给特大城市和大城市提供大量廉价劳动力的发展模式，再加之中国城镇的等级化行政管理体制使得分配资源的权力集中在特大和大城市，中小城市和小城镇的城镇化建设更难付诸实践，必然加剧区域发展的不平衡，城乡发展的不平衡。现在一些积极承接沿海产业转移的中西部中小城市也开始面临招工难和留工难的问题了。

正是由于中国的基本国情和上述种种弊端，新型城镇化建设将给予中小城市和小城镇更多的关注。一是“就地城镇化”将得到鼓励，到就近的省会城市、二三线城市、县城或家乡小镇上从事非农就业，“三留守”问题会得到消减，中小城市和小城镇也会获得足够的劳动力来应对承接东部沿海地区产业转移的用工需求。二是县域经济将得到发展，有条件的东部沿海地区县域中心镇、中西部地区实力较强的县城和重要边境口岸将经过逐步培育发展成为中小城市。三是一批有实力的重点小城镇将获得发展机遇，国家将通过提高特大和大城市周边小城镇吸纳人口的能力来缓解大城市中心城区的人口压力，还有一些生态旅游型小城镇也将得到发展。我们现在重提“城镇化”，它既延续了原有“城市化”的概念，又有所区别，“城镇化”的范围更广泛，除了大城市以外，突出了中小城市和小城镇的概念。

宜居小镇像欧洲、北美的小城镇，都是富人居住的。在中国，别墅郊区化、宜居空间的郊区化会成为将来的发展趋势。

此外，国家将加强中小城市和小城镇的产业支撑，重视服务业在中小城市和小城镇吸纳人口中所发挥的重要作用。在新型城镇化推进过程中，将积极引导产业向城市和园区集中，促进“产城一体化”发展，重视产业发展对吸纳人口、解决就业的作用，特别是中西部地区吸纳返乡农民工并留住他们的作用，促进国家城镇化发展有序推进。同时，对于住房市场而言，在城镇化快速推进的背景下，二三线城市相对一线城市拥有越来越大、成长性更好的市场，可以获得足够多的储备来支撑房地产企业的扩张发展，同时，二三线城市刚需占比更大、市场波动性相对较小。住房市场的发展重点放在这些区域也有助于维护市场的健康稳定运行。

增长领域未来中国房地产可持续增长的领域，一定在广大的中小城市和星罗棋布的小城镇。

特别需要指出的是，小城镇在未来我国城镇化格局中具有特殊的地位，开发建设小城镇，对于房地产业的发展具有特殊的意义。按照城市发展规律，城市核心区地价普遍偏高，中低收入人群住房需求就要向外扩张。那么，在城乡结合部、大城市周边的小城镇，以及郊区那些具有明显产业特色的小城镇就可以为市场化解决中低收入群体住房需求创造条件。同时，小城镇的房地产开发建设也是解决农民工进城定居的现实途径。在城市群和大城市周边的小城镇发展地产，吸纳人口，可以有效缓解大城市的人口压力，平抑中心城区的高房价，在生态环境等很多方面也可以回避大城市的城市病，形成较好的聚集空间，宜居的生态空间。像欧洲、北美的小城镇，都是富人居住的。在中国，别墅郊区化、宜居空间的郊区化会成为将来的发展趋势。未来，会形成一部分富人为逃避中心城区环境和空气污染、交通拥堵等压力而选择向郊区发展，这一趋势已现端倪。城市中心区地价逐步升高，使得土地价格较低的小城镇成为保障房发展的最好空间。在北京乃至全国很多城市，保障房空间位置的选择基本上都在中远郊区，因此，大规模开发小城镇房地产,可以有效增加供给，平抑大城市高涨的房价。

新型城镇化为房地产业指明新方向

关注中小城市和特色小城镇，投资中小城市和特色小城镇，与中国的城镇化共同成长，是中国房地产业在国家新型城镇化大政策下发展的新机遇。

“十二五”伊始，我国已经进入了城镇化发展的新时期。一方面，随着城镇化战略的深入实施，国家财政将有重点的向中小城市和小城镇集中，中小城市和小城镇基础设施建设势必加强，这也有助于形成建筑和房地产市场的需求，同时可以推动多个相关产业的发展，带动农村富余劳动力就业和创业。另一方面，随着大城市建设发展各项成本的提高，让工业企业不得不将投资目光转向土地、水电等资源相对便宜的中小城市和小城镇。毫无疑问，这种投资方向的转移，将给当地创造新的就业机会，也会进一步吸引大城市的农业转移人口向中小城市回流。城镇化发展的新形势，为中国房地产业的发展提供了新的机遇。

顺势而为成为我们的战略选择。作为与城镇化相伴而行的房地产业，其投资思路、发展理念和方式也应该做出调整。如果说过去企业热衷于大城市、特大城市，黄金地段的土地，聚焦于高端社区开发或者高端商品房的建设，那么现在需要把目光转向那些市场份额较大的中端乃至低端的社区和商品房，转向中小城市和一些城乡结合部的特色小城镇，转向需求量很大的保障性住房。未来中国房地产可持续增长的领域，一定在广大的中小城市和星罗棋布的小城镇，未来中国房地产可持续增长的产品，一定是几亿进城定居的农民工可以消费得起的产品。