“枫桥经验”创新发展的经验、价值与路径研究

□ 刘 翔

“枫桥经验”是浙江省基层民间自我创造的一个社会治安管理的有效典型。半个世纪以来，浙江绍兴市立足社会稳定，不断发展和创新了“枫桥经验”，形成了坚持以“‘四前’(组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前)工作机制为核心，全面推广‘四先四早’工作机制(预警在先，苗头问题早消化；教育在先，重点对象早转化；控制在先，敏感时期早防范；调解在先，矛盾纠纷早处理)、矛盾化解‘五分法’（分工负责、维稳责任具体化；分块实施，综合治理网格化；分层掌控，源头预防动态化；分级联动，矛盾化解及时化；分类管理，服务教育人本化）”①王辉主编：《诸暨现代化之路》，北京:国家行政学院出版社，2013年版，第193页。和变群众上访为领导干部下访等行之有效的制度，为绍兴的政治稳定和人民内部矛盾的解决发挥了重要的积极作用。“枫桥经验”最重要的一点就在于它通过畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障的渠道，充分调动了广大人民群众的积极性，使群众更好地实现了自我教育、管理、约束和服务，促进了社会和谐稳定的良好局面的形成。

当前，绍兴经济社会发展正面临着加快经济转型升级、维护社会和谐稳定的紧迫压力，而在基层社会结构层面中依然蕴藏、积压着大量的人际矛盾和社会矛盾，基层社会管理已然成为了政府面临的一个重要挑战。为了将维系社会秩序和激发社会活力有机结合起来，推进基层社会管理创新就成为了维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性工作。同时，建设“平安与法治绍兴”也逻辑地要求继续坚持创新和发展“枫桥经验”，以求能够实现促使社会安定有序、规范运行，激发群众的创造活力、合成凝聚力，最广泛、充分地调动一切积极因素，从而推动绍兴经济社会的全面进步和可持续发展。

一、“枫桥经验”促进社会稳定发展的成功经验

多年来，“枫桥经验”在推广应用中不断被赋予新的内涵、创造出新的实践成果，这些促使“枫桥经验”成为了全国政法综治基层基础建设的长期典范。在全国推进社会建设和加强社会管理创新工作中，“枫桥经验”这个社会治安管理的有效典型，不仅有力地激发了全社会学习推广“枫桥经验”、维护社会和谐稳定的决心和热情，而且取得了“以发展保稳定、以稳定促发展”的重大成效，形成了社会稳定和谐与经济社会发展相互促进、相得益彰的发展格局，为“平安绍兴”与“法治绍兴”建设做出了重大贡献。

（一）毫不动摇地以群众路线为核心，采用“专群结合”的基本方法，有效地激发了人民群众进行民主法治的自治热情。“枫桥经验”来自人民，服务人民，是人民群众的生动实践。长期以来，绍兴诸暨党政领导坚持以群众路线为核心，采用“专群结合”的基本方法，依靠群众，发动群众，实行群防群治，形成了闻名全国、长盛不衰的“枫桥经验”，为绍兴经济社会的长期稳定发展奠定了坚实的基础。近些年来，在浙江省推进社会治安综合治理与加强和创新社会管理工作实践中，诸暨进一步创新发展“枫桥经验”，创造出了“三上三下”民主决策机制、信访“三诊”机制、“网格化管理、组团式服务”、农村集体“三资”管理、农村纪检信访“一网三联四包”工作法和质量满意度反馈制度等一系列的机制、制度与方法，充分调动了广大人民群众当家作主、参加民主决策的积极性，实现了干群之间的结合、组织与个人之间的结合，极大地提高了人民群众的自治热情，克服了传统官僚制式供给机制非人格化的弊端。截至2013年上半年，枫桥镇共有“调解委员会55个387人；治保委员会55个361人；流动人口管理服务工作组43个，工作人员均6人以上；应急管理工作组57个；应急小分队38支；义务消防队16支；义务巡防队40支；专职平安协管队8支；村互联互防队6支；村企联防队1支；帮扶工作组30支；治安纠纷排查信息员、法制教育宣传员等信息员1000多名、综治网格员1106名；民兵连基干民兵348人，应急排40人”①中共绍兴市委党校、绍兴市“枫桥经验”研究会编：《“枫桥经验”与新城镇社会管理创新研究》，北京:中国社会科学出版社，2013年版，第340页。。这种多层次、社会化、全覆盖工作体系的有效运转，有效地激发了人民群众进行民主法治的自治热情，为进一步创新、发展与推广“枫桥经验”积累了成功的经验。

（二）千方百计把社会矛盾纠纷解决在基层和萌芽状态，牢牢把握工作主动权，为维护社会动态稳定筑牢了坚固的防线。“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态是“枫桥经验”最突出的特点。改革开放以后，政府把工作重心转移到了经济建设上来，地方治安和社会安定的主要问题不再是“阶级斗争”问题，而是地方政府为当地经济的发展创造出良好环境与条件的问题。“枫桥经验”根据工作中心转变这一新形势的需要，及时总结并提出了“党政动手、依靠群众，源头预防、依法治理，减少矛盾、促进和谐”新的矛盾纠纷化解经验。在新的矛盾纠纷化解经验的指导下，枫桥建立了以“事前预防”为核心精神的一套系统的纠纷化解机制，它包含了“四前工作法”与“四先四早机制”两项机制，在“事后调整”方面，枫桥建立起了主要以依靠人民调解、行政调解和司法调解为主的“大调解机制”。为此，枫桥镇在各居委会、村和重点企业都建立了相应的调解组织，由村民代表和村两委会的干部负责联系，一旦有农户发生矛盾纠纷，村民代表立即赶到调解处理，无法调处的再报村两委会调处，这样就将村民之间的纠纷在第一时间化解掉，避免了矛盾的激化。近5年来，枫桥镇共成功调处民间纠纷1000多起，调处成功率达98.3%，其中85%的纠纷在村一级就得到了解决。同时，枫桥镇党委政府致力于构建畅通有序的基层信访机制工作，建立了以“工作日门诊、不定期会诊、双休日出诊”为主要内容的“三诊”工作法；对矛盾问题不推诿、不扯皮、不上交，随时掌握了社情民意，做好了预测防范。

（三）想方设法打造“枫桥式”矛盾纠纷调解体系，化消极因素为积极因素，为创造和谐的社会环境提供了可靠的保证。诸暨坚持以“枫桥经验”的基本精神为指导，进一步创新发展“枫桥经验”，并与发挥我国调解制度的独特优势充分结合，把调处化解矛盾作为维护社会稳定的基础性、前瞻性和源头性工作，把推进矛盾纠纷调解工作作为重要抓手，着力构建了人民调解、行政调解与司法调解相结合的“大调解”工作体系，充分运用调解手段调节经济社会关系，降低了诉讼对抗、节约了司法资源、促进了社会和谐。作为社会管理创新工作的突破口和着力点，诸暨致力构筑“大调解”工作格局，重点抓社会矛盾排查调处网络建设，建立了“市级社会矛盾纠纷大调解工作体系建设领导小组，充实了镇村两级调解组织，组建与完善了医患纠纷、法院诉前、交通事故、消费权益、劳资纠纷、婚姻家庭等六大专业调解中心，并依托行业协会建立企业内部调解组织276家，建设了一批‘老杨调解工作室’等专业型调解室，5个基层法庭建立联合调解委员会，16个派出所建立治安纠纷调解中心”①王辉主编：《诸暨现代化之路》，北京:国家行政学院出版社，2013年版，第194页。，建成了扎根基层、群众信任的人民调解员队伍。同时，完善诉调、检调和警调对接等机制，基本形成了“枫桥式”社会矛盾纠纷调解体系。2012年末，诸暨共有各类人民调解组织共排查出并调处了矛盾纠纷8167件，成功率接近97%。诸暨“枫桥式”矛盾纠纷调解体系，有效调处了大量的社会矛盾纠纷，实现了最大限度的化消极因素为积极因素的目标，成为了创造稳定和谐社会环境的成功典范。

（四）充分发挥制度优势整合社会基层组织力量资源，构建完整社会组织体系，为实现社会和谐稳定奠定了坚实的基础。充分发挥党的政治优势，把各有关部门的职能作用充分发挥出来，把基层的力量资源有效整合起来，使基层组织成为维护稳定的坚强战斗堡垒，这是“枫桥经验”发挥制度优势给我们的重要启示。枫桥镇运用“枫桥经验”统筹整合的基本方法，坚持党委领导、政府主导，发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律与互律作用，组织动员广大人民群众依法有序参与社会管理，以项目化与专人化狠抓落实各项任务工作，强化保障措施，形成了“政府调控同社会协调互联、行政管理与社会自治互补、政府管理力量与社会群众力量互补”的良好局面。在基层党组织建设方面，枫桥镇把以党支部为核心的村级班子以及配套组织建设作为做好当前农村各项工作的重中之重来抓，坚持将村级党支部的建设作为基层基础建设的重点，以创建“五好”党支部为载体，有效地提升了农村党支部的建设水平。在整合农村社会组织方面，枫桥镇主要整合成了经济、工会、妇女、计生组织类；维权、村务监督、水利、土管、环保、卫生、侨联组织类；慈善救助、教育、老年类组织以及文体类等共五大类②周鑫泽：《农村社会组织发展与社会管理创新—基于浙江省枫桥镇的实证研究》，《中共浙江省委党校学报》，2012年第1期。主要社会组织。在社会管理的矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、社会救助、污染防治与维权等方面，这些社会组织发挥了巨大的作用。

二、新时期“枫桥经验”创新发展的时代价值

“枫桥经验”具有绍兴市原创性的属性，它不仅有效地激发了绍兴人民进行民主法治的自治热情、把基层的力量资源有效整合起来、化消极因素为积极因素，为社会的动态和谐稳定奠定坚实的基础，而且多年来浙江全省推广实践积累的有益经验充分证明，“枫桥经验”具有普适性的意义。新时期，“枫桥经验”与时俱进，又创新发展了新的时代内涵。

（一）“枫桥经验”是打造基层服务型政府的全国典型，为我国当前进一步加强和创新社会管理提供了实质性的成果借鉴。在构建公共服务型基层政府上，诸暨以“枫桥经验”为基础进行了一系列的具体实践。为了协调干群关系、化解官民矛盾，诸暨市整合资源构建了以“五大平台”（即“一站式”行政审批服务、行政效能监察、96345社会管理服务、数字城管以及110应急联动指挥）为基础的新的公共服务平台，采取组团式服务合力化解矛盾，建立起比较健全的便民服务体系。枫桥镇成立了集公安、司法、法庭、检察、工商等各个力量的综治工作中心，设立服务大厅，由镇党政干部带头转变机关干部工作作风，班子成员轮流“坐诊”，带领机关干部下村入户“出诊”，一把手牵头“会诊”解决重大问题。枫桥实行“三诊”矛盾化解工作机制，加强了基层政府的服务效能建设。“‘三诊’机制的实施，构建了‘门好进、人好找、事好办’的信访‘绿色通道’，实现新形势下社会各类矛盾全方位调处、一站式解决，实现了‘有访必接、有接必办、有办必果’”③翁均飞、陈淦、任光法：《诸暨市枫桥镇“三诊”信访矛盾化解机制解难事》，《诸暨日报》2011年5月6日。的工作目标。“枫桥经验”在新时期高效整合了基层综治力量，积极推进了公共服务的社会化，重构了乡镇政府的公共服务角色，有力地提高了社会管理服务的效能。“枫桥经验”成为了新时期打造基层服务型政府的全国典型，为我国当前进一步加强和创新基层社会管理、打造基层服务型政府提供了实质性的成果借鉴。

（二）“枫桥经验”是探索我国政府管理与社会自治良性互动的先驱，为新时期我国逐步完善社会建设积累了有益的实践经验。“枫桥经验”借助于政府的引导和集体协作的力量，对探索我国政府管理与社会自治良性互动率先作出了探索，成为了探索“中国特色社会协同治理”的先驱，具有明显的超前性和领先性。通过党政引导，枫桥有效培育了民间社会的自治力量，已经形成了强大的基层组织网络，而社区自治与“枫桥经验”的结合，既反映了人民群众的自治意识，也体现了人民群众的社会精神。在社会管理中枫桥的社会自治组织和人民群众积极参加民主决策，基本形成了政府管理与社会自治良性互动的局面。目前，枫桥镇在政府的引导下，已经初步形成了“社会协同、公众参与”政府社会管理的浓厚氛围。“在矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、救助、污染防治、维权、流动人口管理、水利管理、国土资源管理等方面发挥了积极作用。”①卢芳霞：《农村社区多元主体治理创新研究——以“枫桥经验”为例》,2011年浙江省社会学年会论文集。其中在诸暨的社会自治力量中，最典型的就是各类调解组织。诸暨共有六大专业调解中心，各类人民调解组织800余家，调解员3000多名。可以说，这些人员和组织都是政府管理与社会自治良性互动的重要组成部分。绍兴在过去几十年积累的这些创新成果是绍兴的重要财富，为新时期逐步完善我国的社会建设积累了有益的实践经验。

（三）“枫桥经验”是有效降低政府治理成本的范例,为新时期我国基层社会管理服务的供给提供了高效模式。在经济社会发展过程中，政府包揽过多事务导致政府运行成本居高不下，已经成为中国发展中的一道难题。要降低政府治理成本，需要借助民间自治机制培育出自治或志愿组织打破传统行政模式。诸暨积极探索，通过民间自治力量的参与有效降低了政府治理的成本，提高了社会管理服务的供给效率。一是在降低显性成本方面，枫桥镇通过广大人民群众大规模的参与社会管理，每年为政府减少了一笔庞大的财政开支；同时，“枫桥经验”推进了绍兴社会的和谐稳定、提升了绍兴城市的文明程度、推进了绍兴的文化建设，间接减少了政府在城市文明建设、文化建设方面的相关宣传等财政投入、降低了显性成本。二是在降低隐性成本方面，“枫桥经验”小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交的方法，有效降低了社会矛盾与纠纷的负外部性，降低了因发生群体性事件等政府权威失灵而增加的支出；群众大规模参与社会管理提高了信息的可靠性，建立在真实、可靠的信息基础上，增强了政府社会管理决策的有效性，降低了社会管理过程中信息失真的成本。“枫桥经验”有效降低政府治理成本的正外部性增进了社会的福利，为新时期社会管理服务供给效率的提高提供了样板。

三、推进“枫桥经验”传承发展的路径选择

“枫桥经验” 在新时期的传承与发展，应当着眼于强化统筹理念，立足于“枫桥经验”积累的有益经验，调整工作重心、社会管理办法与途径，继续充分发挥群众主体作用，不断提高群众的安全感和满意度，继续探索法治与自治相结合，从而扭转绍兴经济社会转型期所面临的阵痛，进一步推进绍兴形成经济社会协调发展、共建共享平安和谐的良好局面与浓厚氛围。

（一）社会管理基本目标要从“治安与稳定”逐渐向“平安与法治”转变，进一步提升社会管理创新与安全治理能力。党的十八大提出了推进“平安中国”、“法治中国”建设。“平安与法治”是社会和谐的重要基础与逻辑前提。“平安”是人民幸福安康的基本要求，也是改革发展的基本前提；“法治”是社会管理创新的根本保障。因此，“枫桥经验”应当与时俱进，及时将社会管理基本目标从“治安与稳定”向“平安与法治”逐渐转变，从更高的起点、更高的层次上全面地深化平安与法治建设，并以提升社会管理创新与安全治理的能力为突破口，大力推进“平安绍兴”与“法治绍兴”建设。创新和发展“枫桥经验”，实现社会管理基本目标从“治安与稳定”逐渐向“平安与法治”的转变，一是要及时扩大“枫桥经验”的“社会公平”与“民生改善”的新内涵，把社会管理拓展为社会治理，把情理与法理、效率与公平、安定与安康、发展与安全等诸多方面在经济社会的安全治理中更加完善地结合，努力打造出“经济欣欣向荣、群众安居乐业、社会秩序良好”的局面；二是要将“枫桥经验”的社会治安问题与社区服务、民生改善、民主发展等进一步结合，以广大人民群众对社会平安的需求为基本目标导向，加大社会矛盾纠纷排查化解力度，完善立体化社会防范体系和公共安全体系，进一步增强人民群众的安全感，持续提升社会管理创新与安全治理的实效性；三是要建立并完善以农村基层干部为基础、执行联络员和人民陪审员、政法联席会议为平台的社会矛盾纠纷预防网络，以政府及相关部门信访联动和引导当事人以司法途经解决纠纷为核心的“矛盾纠纷疏导网络”，把审理、执行和化解当事人矛盾有机结合起来，加速矛盾纠纷化解的法制化建设进程。

（二）服务模式要从“传统社区调解”逐渐向“专业化服务”转变，积极探索社会安全治理长效机制。为了及时化解日益增多的社会矛盾纠纷，防止转为刑事案件或者群体性事件，“枫桥经验”应不断拓展人民调解的工作范围与领域，要充分发挥人民调解在化解矛盾纠纷中的优势，更加注重专业性、行业性人民调解组织的建设，更加注重建立“多元纠纷解决机制”，从而最大限度地把矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，最终逐渐实现将“枫桥经验”中的“传统社区调解”服务模式向“专业化服务”模式转变的目的。而要实现这种转变，就要引进专业的服务体系，进一步发展社区社会工作，要创新社会工作组织体制，创建新型的专业社会工作机构，形成完善的社工组织体系。同时应加强基层基础工作，通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高专业化社会服务水平。要培养一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，用专业化的队伍来解决社会问题。从而通过推进专业化服务的建设，不断提升社会安全治理的制度化与时效性，最终形成社会管理创新与安全治理的长效机制。

（三）服务格局要由“政府单一服务”逐步向“多主体多元化服务”转变，逐步形成社会管理与服务的新格局。目前，“枫桥经验”主要是通过体制内社会组织和个人的形式参与的，行政色彩较为浓厚，仍然缺乏体制外社会组织的有效支撑。“枫桥经验”的继续创新发展，要努力打破这种“政府单一负责”的服务格局，可以用“政府花钱买服务”的方法，发挥更多专业组织的作用，真正让社会组织参与到社会管理与服务中来，逐步向“多主体多元化服务”转变，推动尽快形成党委和政府领导下的多主体服务格局。新时期加强和创新“枫桥经验”，既要充分发挥党委政府在社会管理中的主导作用，把领导社会管理工作放在党委工作的突出位置，进一步强化政府的社会管理职能，做到“到位而不越位、正位而不错位”，又要牢固树立“一切社会管理过程都是做群众工作的过程”的思想理念，充分发挥党在群众工作方面的优良传统，相信群众、组织群众、依靠群众，探索群众参与社会管理的机制和途径，发挥基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，鼓励和支持社会各方更多、更积极、更有效地参与社会事务管理，发挥多元主体的协同、自治、自律、互律作用，形成党政主导型的社会共同治理格局。政府要把社会管理的职能分解出一部分给社会组织，把政策的决策与执行分开，通过公开竞争的方式让更多的社会组织参与到社会管理活动中来，促进民众与政府间的良性互动，促使形成社会多元主体“共治”的社会管理新格局，降低政府的管理成本，提升社会管理与服务的效率和质量。另外，还要增强社会自治组织的能力，政府应当适度放宽对登记社会组织的限制、协调自行备案社会组织的人手，主动致力于扶持基层社会组织的发育，积极引导民间社会组织在利益表达、利益协商、政策参与以及矛盾纠纷排解等方面发挥自协调的功能，使社会组织逐步成长为社会管理与服务的生力军。同时积极发展农村（社区）志愿者队伍，尤其是要发展一些带有 “枫桥经验”特色的绍兴志愿者队伍，充分发挥志愿者的技能、资源、善心，为邻居、社区和社会提供非盈利的、无偿的、非职业化的援助，从而实现社会管理与服务格局向“多主体多元化服务”转变。

（四）服务重点要从“偏重社会综治服务”尽快向“经济社会协调发展”转变，推助打造成经济社会和谐发展的典型示范。“枫桥经验”作为社会综治服务经验的典范，应该对当地的经济发展产生明显的助推作用，但近几年来枫桥镇经济发展滞缓的现况表明，偏重社会综治服务的“枫桥经验”不能对当地经济发展形成长期的、明显的助推作用，“难以成为经济社会协调发展的样板”①中共绍兴市委党校、绍兴市“枫桥经验”研究会编：《枫桥经验”与新城镇社会管理创新研究》，北京:中国社会科学出版社，2013年版，第58页。。因此，“枫桥经验”的服务重点应当根据现实状况的迫切需要，及时从过于“偏重社会综治服务”向“经济社会协调发展”转变。在全面小康指标体系建设中，“枫桥经验”需要大力促进经济指标与社会指标协调发展，争取实现经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、科教文卫、资源环境六大类的指标要求。一方面，应当继续充分发挥人民群众参与社会管理与社会建设的热情，将长期高涨的群众参与矛盾纠纷调解的热情纳入制度性轨道的同时，积极引导群众在稳定的社会发展环境中积极发展当地的实体经济；另一方面，党委政府要积极探索枫桥在社会管理与社会建设事业发展中新的经济增长点，努力挖掘社会管理与服务的相关新兴产业，以社会稳定促进新产业与经济的发展，以新产业与经济的持续发展进一步促进社会治理与社会建设，推助绍兴市打造成经济社会和谐发展的典型示范，最终形成经济社会协调发展的良好局面。