新型城镇化的本质及其战略选择

○乔翠霞

十八大后，作为我国现代化进程的重大战略选择和未来几十年的核心发展动力，“新型城镇化”一直是理论界探讨的热点问题。然而传统城镇化路径的困境到底在哪里？新型城镇化的本质究竟又是什么？突破口在何处？只有理清这些问题，新型城镇化建设才算破题。

一、传统城镇化模式的困境

什么是城镇化？我们可以从外在表现和本质两个层面来理解。就外在表现而言，城镇就是农村人口向城市的聚集、城市空间的扩张和城市数量的增加；就其本质而言，城镇化就是农村居民向城市生活方式的转变。改革开放30多年来，我国的城镇化走的基本上是一条外延式的，以追求外在表现为主要目标的发展道路。其典型特征是，以各级政府为主体；以土地城镇化、人口聚集作为主要驱动力；以城市的单向扩张和城镇化率的提高为主要目标。这种城镇化模式创造了史无前例的人口大迁徙，有力地支撑了我国30多年的经济增长，但也加剧了我国经济和社会结构的失衡。

一是主体错位扭曲了企业和农民的意愿。城镇化应当是由政府引导，企业和农民作为城镇化的主体，根据自身利益最大化原则，作出理性选择，逐步完成规模扩张和区域迁移的过程。然而，传统城镇化模式将政府的“引导”作用变成了“主导”，城镇化过程中的大情小事基本上由政府来决定、发起和推动，企业和农民成反而了城镇化的被动接受者。大量“被上楼”、“被市民”、“被征地”等违背市场经济规律的简单城镇化行为，不仅违背了城镇化的本意，更重要的是扭曲了农民的意愿，侵犯了农民的利益。

二是动力扭曲弱化了城镇化的可持续性。城镇化的根本动力源于工业化和农业现代化，城镇化是伴随着工业对劳动力吸收能力和农业生产率的同步提高而发生的经济过程，是经济发展到一定阶段，基于人们对新的生产生活方式的向往和工业化追求适度规模经营自然产生的经济变迁过程，这是城镇化的根本动力。但是，传统城镇化模式的最大动力却主要来源于城市和政府对“土地”的渴望。随着土地资源的紧张，随着农民伪城镇化带来的城市问题的加剧，高度依赖于“卖地生财”的动力体系正逐步耗尽，已经无法维系城镇化的持续发展。

三是目标偏差损害了三农的权利。城镇化本应是城乡互利共赢，共同发展的过程，但传统城镇化模式的目标却基本上是城市导向型的，片面地强调城市空间的单向扩展和城市人口的聚集。城镇化被演绎成了城镇对农村的空间侵占和资源侵入，农业、农村和农民作为城镇化的被动接受者被逐渐边缘化。随着城乡之间新的土地、资本和人才剪刀差的出现，三农的弱质化特征被进一步强化，这是有悖于我国城镇化初衷的。

客观地讲，传统城镇化模式在我国30多年的经济起飞阶段发挥了重要的作用。但是随着我国整体发展战略进入结构调整期，城镇化模式的转型已迫在眉睫。中央新型城镇化战略就是在这样的背景下提出的。

二、新型城镇化的本质是利益的重新分配

继十八大提出要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的战略目标后，2013年初，李克强总理在国家粮食局科学研究所考察调研时指出，“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。”这些表述是从内涵、路径等不同层面对新型城镇化的解读：只有全体老百姓受益的城镇化才是我们需要的城镇化。区别于传统城镇化模式，中央提出的“新型城镇化”是以追求城镇化的本质为主要目标的内涵式发展道路。其基本内涵包括三个方面：第一，新型城镇化是人的城镇化而非简单的人口城镇化，城镇化仅仅是经济社会发展的手段，其根本目标是使所有公民都达到城镇居民的生活水平，享有与城镇居民一样的公共服务。第二，新型城镇化是城乡同步发展的城镇化，其目的是实现城乡之间的合作共赢，推动城乡经济社会发展水平的同步提升。第三，新型城镇化是市场导向型的，更加尊重经济规律的城镇化。“四化同步”强调城镇化与工业化、农业现代化的同步发展，这是马克思生产力标准的具体体现。事实上，这些仅仅是新型城镇化的外在特征，这些外在表象的背后本质，实则是深层次的利益的重新分配问题。

人的城镇化，实质就是城镇居民与进城农民之间的利益分配问题。改革开放以来，在以土地为主的城镇化过程中，土地增值的收益大都以城市扩张和基础设施投入的方式转化为城市居民的公共福利。以“人的城镇化”为核心的新的城镇化理念，强调农民土地收益权的回归，强调进城农民在生活质量，包括就业、子女教育、社会保障、高考、住房、基础设施等方面与城镇居民的同等权益，这些都直接或间接涉及到城镇居民与外来人口的利益分配，这种利益的硬碰硬无疑是改革的最大难点。

城乡经济的同步发展，实质就是城市与农村之间的利益分配问题。过去片面强调城市发展的城镇化模式下，已经形成了一个固定化的单向利益链条，以土地和廉价劳动力为载体，农村资源不断流入城市，支撑着城镇化进程的快速推进。推动四化同步发展，在繁荣城市的同时也促进农业的发展和农村的富裕，最根本的是要改变资源向城市的单向流动机制，消除传统城镇化道路产生的新的城乡剪刀差。这最终要触碰到城乡二元的户籍制度、二元的财政制度和二元的土地制度，这种体制制度层面的变革，实际上是对城乡在城镇化红利分配中的利益格局的根本性改变。

以市场为导向，实质就是政府与百姓之间的利益分配问题。作为人格化了的政府，基于对政绩和GDP的非常现实的渴望和追逐，长期以来将城镇化视为城市建设和投资上项目的代名词。在这种异化了的城镇化模式中，依赖于土地带来的财政收入和房地产开发拉动的GDP，各级地方政府成了城镇化的最大获利者。新型城镇化强调以市场为导向，使城镇化的主体地位和权益得以回归，一方面需要提高对农民土地补偿金额，另一方面又要加大对城市基础设施和进城农民基本公共服务的支出，政府很可能成为城镇化过程中的失利者。如何面对这种利益格局的重塑，能否适应这种角色的转换，打破原有的运行惯性，这是新型城镇化过程中各级地方政府面临的最大挑战。

三、新型城镇化建设的战略选择

在过去一年多时间里，李克强同志曾在多个场合，数十次提及新型城镇建设的一些新思路。从利益格局重新塑造的角度审视，新型城镇化建设的突破点在于政府职能的转变、体制机制建设和政府考核体系的重构。

1.以政府职能转变作为利益格局重构的突破点

推进以人为核心的城镇化，事实上意味着城镇化主体的重塑，意味着一种新的市场导向型城镇化路径的开启。而这种转变是否能够顺利启动有三点至关重要。

一是角色转换，政府从台前退居幕后，由主导者变成引导者和服务者，还企业和农民城镇化主体者地位。换句话说，政府能否实现由经济建设型向公共服务型政府的转变，逐步弱化其经济建设功能，强化公共服务和社会管理职能，这是实现城镇化主体转换的前提条件。

二是尊重经济规律，避免人为盲目推进城镇化进程。按照拉尼斯—费景汉的二元经济理论，二元经济的成功转型和稳态来源于工业和农业之间的协调、平衡增长。换言之，城镇化是伴随着工业对劳动力吸收能力和农业生产率的同步提高而发生的经济过程，是经济发展到一定阶段，基于人们对新的生产生活方式的向往和工业化追求适度规模经营自然产生的经济变迁过程。新型城镇化必须是更加尊重经济发展规律的城镇化，是由市场驱动的主动城镇化，这是新型城镇化与传统城镇化在驱动力上的根本区别。

三是改变以GDP为主的政绩考核体系，保障城乡产业跨区域合理布局和产业链的合理化分布。GDP增长速度是过去30多年改革中，我国地方政府的主要竞争目标和动力，正是这样的竞争支持了我国经济的长期高速增长。但是，只要各级政府间的GDP博弈仍然存在，经济、社会资源在空间上的重新配置和城镇化红利在各个利益群体之间的重新分配就仍然是雾里看花，困难重重。什么样的政绩考核体系才能最大限度地消除地区壁垒，保障资源在城乡、不同行政区划间和不同利益群体间的畅通，这是推动城镇化路径转变的关键因素。

2.以体制机制建设加强新型城镇化建设的制度保障

城乡分割二元经济体制的存在是我国城镇化利益分配失衡的制度因素，新型城镇化道路要走得顺利，还必须推进制度改革，加强体制机制建设，这是新型城镇化建设顺利推进的制度保障。

一是以户籍制度和土地制度改革为突破口，尽快消除城乡之间的制度壁垒。根据中央精神，户籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、财税体制改革、地方投融资体制改革以及行政区划调整将是我国下一轮城镇化建设中制度改革的重点。事实上，导致我国城镇化与工业化进程脱节的最根本的制度原因是户籍制度和土地制度。前者通过身份与地域的绑定，固化了城乡居民身份的同时，也引致了附加在身份之上的社会福利、就业机会等各方面的差异，大大限制了个人通过“现代契约”方式自由迁徙的边界和意愿。而后者则通过“土地剪刀差”，将农民置于城镇化带来的巨大的土地财富效应的边缘，无法同城市居民平等分享城镇化的收益。所以，户籍制度和土地制度是新型城镇化制度改革的突破口。

二是推进财税体制改革，逐步改变城镇化对土地财政的路径依赖。新型城镇化要顺利转型，一方面必须降低地方政府对土地收入的依赖，但另一方面，城市扩张对公共服务的刚性需求和政府换届对政绩的渴望又会给地方政府带来持续的财政增收压力。因此，原有利益格局和激励机制的打破，必须有新的利益安排和激励替代。其中最为迫切的是，理顺中央与地方的关系，推进财权与事权相对应的财税体制改革；尽快调整税种结构，开征房产税等等。

三是建立城乡一体化的劳动力、资本、土地等各类要素市场和商品市场，构建城乡资源的正常流动和优化配置机制。当前我国城乡之间出现了“剪刀差”的多元化，资本剪刀差、劳动力剪刀差、土地剪刀差的出现，使得农村优质劳动力、稀缺资本、土地不断向城市倒流。改变农村在资源流动中的不利地位无疑是新型城镇化面临的一项迫切任务，要尽快建立劳动力资源、土地资源、科技资源和资金、信息的良性互动机制。

3.以产业为载体构建城乡互利共赢的经济平台

高质量的城镇化，或者说以人为核心的城镇化，必须以产业为支撑，产业发展是城镇化的前提。只有产业发展了，才会产生对人口、资源、资本等生产要素聚集的需要；同样，只有产业发展了，才能支撑大量聚集的人口的生产和生活。否则就会出现有人口无工作，有城市无产业的“空心城市”，显然这样的城镇化不可能持续发展。因此，新型城镇化必须以产业为载体，构建城乡互利共赢的经济平台。

一是完善政府产业布局政策，以产业发展引领城镇化建设。从城镇化发展的形态看，通常以产业为核心，依托上下游和相关产业的聚集形成的产业集群更容易实现企业、人口、资源的空间聚集，从而带动小城镇的发展。从城镇的功能形态看，通常贸工农一体化的小城镇要比单纯依靠二三产业发展的小城镇对周边农村地区的辐射带动作用更加明显。为此，在城镇化过程中，各级政府一定要根据当地经济特点，突破城市本位观念，在全区域内制定科学合理的产业布局政策，实现城乡资源的有机整合。同时，对能够沟通城乡、连接工农的涉农产业进行财政、税收、技术和管理方面的扶持，以产业发展引领城镇化建设。

二是以产业为载体，构筑城乡之间的利益共同体。传统城镇化路径的关键问题是城乡利益的分割，长期以来，城镇化逐渐被异化为城市对农村、农业和农民利润空间的挤占和发展空间的侵入。英美等国的经验表明，以产业为载体，城乡产业互融发展，通过三次产业在城乡之间信息的交流与共享、生产要素的互通与互补，可以逐渐形成城乡间既错位又互补的利益共同体，使农业和二三产业、农村和城市、农民和市民共同分享城镇化的红利。

三是发挥增长极的辐射和纽带作用，搭建城乡产业融合发展的平台。发达国家的经验表明，统筹城乡规划，打造具有辐射带动功能的中心乡镇和中小城市是促进城乡产业融合发展，实现以城带乡的重要平台。政府部门应当突破行政区划限制，合理规划城镇化发展的空间布局，形成重点村庄、中心乡镇、特色园区、中小城市一体化的合理布局，为城乡产业联动提供多层次、宽领域的发展平台，逐渐形成以不同层级的增长极为平台、以产业为纽带的城乡一体化和城镇化发展路径。