大学行政化的多视角解读

2013-08-15方林佑

湖南师范大学教育科学学报 2013年6期

方林佑

（1.湖南师范大学教育科学学院，湖南长沙 410081；2.湖南大众传媒职业技术学院，湖南长沙 410100）

“行政”一般专指行使国家权力，也可指机关、企业、团体等内部的管理工作。“大学行政化”有静态概念和动态概念之分:作为一种状态和结果，是指公共行政系统的权力和指令成为高等学校运行的主导力量，并转化为学校内部组织管理、教学科研与社会服务的基本推动力和行为模式；作为一种过程与趋势，是指国家（政府）权力不断“入侵”高等学校，与学校内部管理工作相互渗透和自我强化。本文试图从历史论、知识论、管理论和人性论四种视角，解读大学行政化的动态过程。

一、“大学传统”的沿袭

高等教育的协调发展是政府、市场及学术寡头三种力量平衡的结果[1]，事实上，任何单一力量对大学的控制都会存在严重的危险性。行政化、学术化、市场化都是大学发展的历史传统，三者形成的内部张力，推进着各国高等教育的发展，大学所走过的世俗化、民族化、大众化及民主化等历程表明，宗教、国家、一般大众等都曾是大学发展中重要的影响力量。20世纪以来，需求、多样化、网络化、终身学习、信息和通讯技术、社会责任、政府职能的转变，又成为了推动世界高等教育发展的新动力，不过，这一切并没有从实质上改变伯顿·克拉克的“三角模式”。历史的经验告诉我们，大学有着学术自由和学术自治的传统，也有着被政府（教会）长期干预的传统，“行政化”一直是附着在大学身上的“幽灵”。大学从来就处在被干预与反干预之中，自由只能在抗争中获得，随着大学的成长壮大，追求自由的抗争也越来越悲壮，越来越惨烈。

大学产生于中世纪的欧洲大陆，当时的情形是:第一，大学数量少、规模小、任务单一（只有教学），处于社会的边缘，与社会的关系比较简单，远未形成影响社会发展的强大力量；第二，社会呈现“二元结构”，即世俗的与宗教的、帝国的与教皇的、皇权的与教权的。由于教权与君权的对立与抗衡，教会与政府都想争取大学，竞相给大学授予特权，如保护师生安全、自立特别法庭、罢课罢教和迁徙权、学位授予权、赋税兵役豁免权、内部事务处置权等，而当时欧洲地方政府多是小城邦，没有足够的力量来控制大学，这就为大学提供了较大的生存空间；第三，大学的存在能给地方带来好处，而大学的国际化特征使得大学的存在和发展并不一定要依附于某一国家或城市，一旦遇到外界的干预和控制时，学生行会会以举校迁移来捍卫自己的权力，教师行会则以罢课或罢教来表示反抗。因此，中世纪政府与大学关系模式主要是“大学自治”。但从15世纪到18世纪，欧洲社会发生了深刻的变化——文艺复兴、宗教改革及民族国家形成，大学开始向世俗化发展，国际性也变得模糊，稀有性和迁移可能性丧失，尤其是世俗政府战胜教会后，就腾出手来介入大学的事务。从16世纪开始，政府通过重新颁发特许状或法人资格、制定各种法规或法律、改革大学内部的组织形式，甚或创办国家大学或其他类型的高等教育机构等措施，加强了对大学的控制，大学拥有的许多特权实际上被所在国的国王或君主逐步剥夺。

政府控制大学的一个重要举措是直接投资办学，这种传统最早出现在希腊化时期，亚历山大学校的开办就是政府行为，由政府提供资助，罗马的修辞学校不但由政府资助，教师也由政府任命，应该是高等教育由政府干预之始[2]。德国有国家办大学的传统，且大学自治与为国家服务并行不悖，早在17～18世纪，德国就创立了具有历史意义的哈勒大学、哥廷根大学和埃尔兰根大学。至19世纪初，德意志民族和国家处于最困难的时候，国王威廉三世认为“国家必须用脑力来补偿在物质方面所遭受的损失”，德国没有像法国那样，通过暴力革命关闭所有传统大学，而是将高等教育纳入国家政治经济发展轨道，并根据洪堡的办学思想，创立了将教学与科研相结合的柏林大学，洪堡在主张大学独立自由的同时又维护着政府对大学进行控制的权利与责任。近代大学的一个重要标志是将科学研究作为自己职能，知识的传承与创新交织在一起，大学与社会的联系更为复杂，对社会的影响也更重大。但是，从19世纪初到20世纪上半叶，经过工业革命和资产阶级革命，政府的职能又一次得到强化和扩展，政府对大学的行政控制能力进一步加强，大学要求学术自由的呼吁也更深入人心，由于各国文化背景不同，这一时期政府与大学的关系呈现多元化模式，如法国的集权控制模式、英国的大学自治模式、德国的协调模式、美国的市场竞争模式等。多元化模式可能使大学避免了一场重大的危机。

19世纪，实用主义成为支配美国大学的主流思想，《莫雷尔法案》导致许多新型农、工、贸易学院的建立，而19世纪末20世纪初开始的初级学院运动，铸成了美国高等教育一种新的力量。在众多的新型院校中，康奈尔和威斯康星大学的办学思想具有典型意义，充分体现了美国高等教育实用和技术主义的特点。威斯康星大学校长范海斯非常重视大学的第三大任务——社会服务，并形成了著名的“威斯康星思想”，这一思想有力地推动大学发展进入到了现代时期。现代大学把社会服务纳入大学职能，彻底走出“象牙塔”，走向社会的中心，人们对大学有了更多的关注，为了回应社会的问责，政府便利用立法手段、经济手段、行政手段（如社会主义国家的计划控制）来控制大学。从二战结束到20世纪80年代末，民族国家独立解放运动风起云涌，世界逐渐分裂成资本主义和社会主义两大阵营，科技、经济、政治、教育等的激烈竞争，使政府从“守夜人”到“干预者”，继而成为“全能政府”，对大学的干预进入鼎盛时期。20世纪90年代以来，由于信息化和全球化进程的日益加快，公共行政管理进入了治理时代，受社会背景、政府与大学自身成熟度的影响，发达国家政府与大学的主导性关系也跟着调整为以合作为基础的治理模式，如市场治理型、参与治理型、解制治理型或弹性治理型等。但在一些发展中国家和不发达国家，政府对大学的直接控制却还在不断强化，大学走出“象牙塔”之后就彻底地迷失了。

行政化虽然不是大学发展的内在规律要求，但它与大学如影相随，抵制行政干预便成为了大学的一种历史传统。随着大学职能的扩展，社会影响力的增大，政府作为“公共选择”的代表，具有加强大学控制的内外“驱动力”。为了管住大学，又不让大学完全失去自由创造能力，政府与大学便在永无休止的博弈中求得一种协调与合作，但在历史上，政府总是处于强势，政府行为模式决定了它与大学的关系状态。

二、“官方知识”的渗透

知识是人类认识的成果或结晶，是人对事物的属性与联系的认识，通常以概念、判断、推理、假说、预见等思维形式和范畴体系表现自身的存在。知识贮存在个体头脑内，是个体的知识；通过书籍或其他媒介贮存，是人类的知识，是人类的集体记忆。知识分为自然知识、社会知识和思维知识（人文知识），自然知识一般比较容易“证实”或“证伪”，社会知识和人文知识则受人们价值判断的影响较大。知识具有很强的渗透能力，意识形态的东西往往可以附着在知识上，毫不费力地在政治、经济、文化、教育和家庭中对人们施加影响，因此，什么是合法知识及由谁来决定，始终是理论界争论的焦点。在社会上，有人忙于生产知识，有人忙于传播知识，有人忙于消费知识，有人忙于控制知识。在一个国家，科学界在创造知识，于是有了许多科学发现，企业界也在创造知识，结果出现了技术革新和发明，政治势力与政府组织当然也可以创造、筛选和分配知识，这就是“官方知识”[3]。事实上，生产、分配和传播知识本质上都是一种权力，不同的主体行使这种权力时，都会深深地打上自己的烙印。从现实情况来看，除了政府与政治组织外，教育机构、研发机构、信息传媒机构和个人，都是创造和传播知识的生力军。

教育是知识筛选、传播、分配、积累和发展的重要途径，大学的工作就是以知识为主要材料，它不仅传承人类已经积累的知识，还创造知识并利用知识服务于社会。大学又是典型的公共事业，政府在其中肯定有所作为。义务教育普及水平、高等教育大众化程度、教育资源分配的均衡性，都与政府调控教育的工作目标有关，它决定了把什么知识分配给什么人。当然，政府不会忘记要把符合自己价值取向的知识最大限度地生产、分配和传播出去，学校教科书的内容审查和程序控制就是一个典型的例证。一般来说，政府总是倾向于将自然科学知识和专业技能大面积扩散，驱使高等学校建立社会本位的教育目标，相对弱化教育的个人本位。因此，教育在分配知识的同时，也可能在分配执政党的意识形态。事实上，在权利和权威的名义下宣称“合法化”的知识，是否还适合叫做“知识”，也是值得怀疑的。而“大学合法性的力量是自由探索高深知识的逻辑，它与外部社会控制之间博弈的结果决定着大学的合法性样态”[4]。在强大的行政主义铸就的违背知识品性体制下发展起来的大学，必将充满着合法性危机。

知识的研究与开发常常体现为一种公共行为。政府的研究、咨询机构会积极参与，政府还会通过公共采购、资助、政策引导等方式，带动其他机构按照自己的意愿参与研究和开发。实际上，许多社会科学和人文科学知识的原产地就是“官方”，如“罗斯福新政”、“华盛顿共识”、“三个代表”、“科学发展观”、“中国梦”等，这些都是政党（政府）或政府首脑执政兴邦的理念。虽然其思想的源泉可能在民间，但它只有在转变为“官方知识”后才得以广泛传播，或者说，才成为真正普遍认同的知识。这些官方知识不仅让我们增加了知识总量，也给我们传递了一种价值观。

现代传媒的功能已经发生了很大的变化，不只是麦克卢汉所说的“人的延伸”。由于传媒的“暗示效应”和“放大效应”，它已经成为人们生活的引领者，推进社会民主进程的重要工具，更是人类知识的“集散地”。由于具备强大的社会影响力，传媒必然引起政治人物和政府的极大关注，它本身也成为了官方知识的“分配器”。知识与信息一旦到了官方，便拥有“自然垄断”优势，因为在一般情况下，特别是进入后现代时期，权威的弱化和不确定性的强化，官方消息似乎更能赢得民众的信赖，官方知识也更能被人接受。当政府有能力控制新闻出版、广播电视、电讯等媒介的时候，就会将知识筛选后进行传播，新闻审查是一个典型的例证，互联网控制又是另一个例证。

政府的知识管理制度对教育机构、研发机构、信息传媒机构和个人都会发生重大影响。知识管理制度可以是一个比较宽泛的概念，如专利制度、科研制度、教育制度等，这些制度无疑也是知识的生产和分配制度。但是，科研课题立项、评审、评奖的官方掌控，学术交流、职称评定的官方或半官方化，往往使行政力量“暗度陈仓”，打通了输送官方知识的学术通道，当大学在从事教学、科研、社会服务等学术工作的时候，当教师在选择学术规范和评判标准时，运用的知识可能已经不是鲜活的“第一手材料”，而是无形之中已经被官方“加工”过的知识或这种知识的“衍生物”。

三、“科层制”的强化

高校管理往往与各种权力交织在一起，政治权、行政权、学术权和职工民主权，构成大学复杂的权力基础。高等学校政治权与一国的政治背景密切相关，国家政治权力常常通过公共行政来实施，“公共行政模式”的理论基础主要来源于韦伯的官僚制理论、威尔逊的政治控制理论、泰勒的科学管理原理、《诺斯科特—特里维廉报告》确立的功绩制理论，这些理论大致形成了公共行政的两大理论支柱——政治控制和官僚控制。政治组织从公民那儿获得授权之后，一方面利用政治手段对社会实施控制，另一方面又与技术官僚合作，借助官僚制实施这些权力。官僚制是把社会行动改造为理性的有组织行动的特定手段，是官僚机构控制者头等重要的权力工具。彻底实现了官僚化行政的地方，随之产生的支配体系实际上就是不可摧毁的。官僚制的核心功能是履行或贯彻法律与政策，但由于官僚权力有着相对的独立性，对官僚机构的控制，就成了所有政治体系的一个重要事情，例如:落实官僚对部长、议会、法院或巡视官的回应机制，实施高级官僚职位的正式或非正式的政治化，建立反官僚机构来为政治家提供替代性的建议来源，等等。政客与官僚这种既合作又斗争的态势，决定着高等教育的管理体制，制约着高等学校顶层的权力配置，也影响着高等学校内部的治理机制。

大学的政治权和行政权主要是国家权力在大学的表现。一般来说，国家权力包括行政机关（或政府）的公共行政权力、议会的立法权、司法机关的检察权和审判权等。公共行政主要依靠官僚和官僚制来实施，官僚是非选举产生的官员或公务员，官僚制的运行模式就是“科层制”[5]。这种模式的特征是:受规则支配的行为，井然有序的等级，书面文件和档案体系的应用，以及基于职业标准来进行任命和提升的非人格的权威体系[6]。在韦伯看来，科层制是一种可靠的、有效的与理性的社会组织工具，具有“技术上的优越性”，但作为一种权力运行模式，现代科层制似乎从一开始就与政治结下了不解之缘，且受到政客的制约。自20世纪70年代以来，现代公共制度理论、理性选择理论、后现代理论和治理理论，对科层制造成了强大的挑战。20世纪90年代，产生了以市场为基础的“公共管理模式”，对科层制产生了更为严重的打击，但科层制仍在世界各国中享有重要地位。在世界许多国家，科层制将政治权力与官僚制权力延伸至高等教育系统，构成大学行政化的重要权力来源，或者说，政治权力通过政治组织，传递到政府及政府机构，再通过公共行政的官僚制运行模式——科层制，传递到大学，终于将大学卷入知识与权力的漩涡之中。

高等学校学术权与高等教育的使命相联系。高等教育是一种具有独特价值观念和文化目标、独特原则和活动规律的专门性事业，需要遵循其专门活动的规律。由于国家管理高等教育的行政机构是实行科层制，习惯于将自利性需求强加于别人，而“无论是行政化还是去行政化，其本质与核心都是一定的制度在发挥作用，同时任何制度都是一定利益的体现和表征”[7]。这些隐含特定利益的科层管理制度，将不断强化行政的目标和力量，可能扭曲教育的本质和宗旨，使高等教育失去了自己引以为荣的品格和精神。人们长期秉持的行政制度，会抑制和掩盖学术制度，造成行政权力至上，而行政原则至上的结果，又在很大程度上消解了教师的责任心，削弱了学术权力，抑制了学者的创造性。事实上，政治力量与政府在输出官方知识的同时，也在向高等教育输出“科层制”，离“官场”相对较远的“商场”，受科层制的影响并不那么直接，而身处“文化场”的高等学校，由于政府管理者的控幅与控制长度延伸到什么地方才合适，很难找到法律的边界，加上行政权又有着内在的扩张冲动，自然而然把手伸到了高等学校学术事务的深处。“帽子控制”比较常见，它可能控制了高等学校的高层，德国、法国与中国都是这样。“票子控制”也是十分有效的，因为这是高等学校的经济命脉，在公立学校尤甚。一些国家高等教育市场中介缺位，政府的控制没有“缓冲地带”，高等学校可能被直接塑造为准政府机构，“科层制”在高等教育领域获得彻底胜利。

高等学校虽然不能没有行政管理，但它是一种促使学术工作更加卓越的行政管理，不应当担负公共行政职能，也不能搞“行政化”。公共行政是执行指令和服务，注重的是过程、程序和符合规定，而公共管理涉及的内容更广泛，它关注“结果”并为此承担责任。高等教育属于公共事业，也是学术组织，高等学校管理属于公共管理而不是公共行政的范畴。高等学校的“基础底盘”是院系，院系管理应当倚重学术权力，而非国家（政府）权力。学术权力是为着学术的开展和发展的目的，对学术事务进行管理的权力，主要包括学术自由权、学术规范权、学术评价权和学术资源配置权等。它是发展学术事业的动力源泉，高等学校本应该坚持学术本位，尊重学术规律，杜绝行政思维对学术事务的不当干预，落实大学办学自主权，实现学术自由、教授治学和民主管理，保证那些具有学术理想和社会责任感的学者在学术权力运行中的主体地位。但许多国家的高等学校仍然采用公共行政模式，科层制发挥着主导作用，影响了学术权力的发挥，抑制了高等教育的创新精神。

令人困惑的是，高等学校自身也似乎非常容易忘记自己的使命，而乐于充当“二传手”，把从政府移植过来的科层制朝校内管理部门传递，使高等学校内部管理简单化和行政化，造成教育领域中的种种乱象和管理制度层面的危机。究其原因主要有三:第一，大学教授权威的日渐失落。随着社会现代化和个性的解放，许多新技术、新组织管理方式、新文化形式，打破了传统，破坏了理性—法律对权威的诉求，导致社会各种“权威”的削弱。随着高等教育的大众化，高等教育成为批量“人才”生产线，导致行政性控制“中心化”，而教授对大学的忠诚明显亚于对学术的忠诚，在大学管理中更多地关注非学术问题且对后果可以不承担任何责任，学术责任和使命感也有所下降。第二，大学结构和功能的变化。大学内部出现“分权化”趋势，社会性事务与学术性事务分权，促进职能部门专业化，教师事实上降格到雇员地位。而大学从社会边缘走向社会中心，各级政府、纳税人、新闻媒体、社区等组织都更加关注大学内部事务，推动政府加强了对大学的控制，1979年美国设立联邦教育部，英国废除了存在70年的“大学拨款委员会”而设立“大学基金委员会”，都是为了加强对大学的控制。面对如此复杂的环境，作为大学学术力量代表的“教授”，很难适应传统意义上的“教授治校”，因为他们难以兼顾学术与行政工作，满足不了大学专业化管理的要求，也缺乏决策需要的充分信息。第三，科层制管理比学术组织的“扁平化管理”实施起来更简单。高等学校领导可以借助“上级”的强势压力，实施上级认定的目标，尽管这一目标可能并不是高校的目标，但高校领导因此担负的责任相对更小，学术工作是否有所创新，一般不会问责到某个人的头上，于是，整个高等学校可能失去遵循学术逻辑来发展的激情和理想，尽管高校还会在其他因素的作用下获得某些成功，也只能是“失去灵魂的卓越”。

四、“主体性”的丧失

大学是以人才培养为中心的，因此，关于人的主体性探索从来就是高等教育理论深度关注的问题。在探索个人和集体身份的文化构建过程中，批判性和文化理论逐渐从“自我”中偏离出来，而用“主体”这个词代替了它。在“主体”塑造过程中，由于惯习、知识（技术）、权力、规训、信号等因素的作用，人们对大学行政化产生了“同意”。

从本质上讲，大学行政化是从人的身上滋生出来的。传统官本位理念、计划经济治理模式，则是造成政府对高校实施行政性管理的根源[8]。现在的问题是，大学人自身已经被“惯习”所消融。惯习作为性情是在场域中的社会位置上获得的，是客观结构与个人史结合的产物，是一种社会生产和再生产的集体意识[9]。人的品格决定于“惯习”，人们在“惯习”的指引下，运用各种可得“资本”（包括经济资本、文化资本、社会资本、符号资本），通过实践不断形塑、建构起“场域”，同时不断创造和再生出惯习本身，而惯习又是场域在个体主观世界中的内化。现代“惯习”产生于发达的工业社会，这个社会是以技术为核心的高度一体化的“单向度社会”，由于生活方式的同化，大家都分享了制度的好处，以往那种在自由和平等名义下提出抗议的生活基础不复存在，由此生成的工具理性日益控制并侵占着人们的私人空间，人逐渐沦为工业机器中的功能性部件，被完全异化为物质的奴隶和扁平的“单面人”[10]，人性的多维需求在社会化大分工和先进生产流水线的结合中被固定化、单一化，科学技术带来巨大社会财富的同时，也成为一种控制人类的新形式。实际上，发达工业社会既为高等教育造就了丧失“第二向度”（即合理的批判社会的能力）的人，又营造了高等教育管理的“场域”，知识、技术和惯习联合一起，形成控制力与自我控制力，人们的独立思考和社会批判精神开始萎缩，公共性逐步丧失，原本不合理的东西也习以为常，大学行政泛化便变得能够让人逆来顺受。

知识和权力是相互依存的，是相互支持的管理和控制主体性的手段与形式[11]。权力关系的运作和扩展依赖于知识的存在，不同的权力生产不同的知识。统治权和规训机制是社会普遍权力机制的两个组成部分。统治权通过知识发生作用，异常隐秘，规训则热衷于对个体规范化的“监视”，被监视的个体在权力的隐匿中持续地体验到对其行为的监控，包括伦理的、行政的、司法的、非法的控制，而这一过程的反复强化，使得个体从某种权宜的服从转向了自我的制约，这是一种制造顺从的力量，又是一种塑造能力的战略。权力还通过“检查”所产生的知识体系，使规训落到实处，知识、话语、信息对个体的训练和人口的调节不可或缺。规训权力所产生的强制和压迫，完全来自于一种积极的生产性的方式，这种关系的权力不是外部的强加，而是一种内在的生成。在大学中，“官方知识”作为一种权力的象征，不仅直接影响到教师的大脑，还作为意识形态进入学生的课程，政府的法规和高校的制度成功对接，行政权将学术权压缩到一个狭小的空间里，失去了灵性，剩下一个躯壳，人们一旦被规训完毕，高等学校便成为行政化的忠实接受者。

“信号”对人的思想、观念和行为具有极强的诱导性，因此，信号理论引起了许多学者的格外关注。经济学家迈克尔·斯彭斯将教育水平作为劳动力市场上的“信号传递”手段，分析市场中具有信息优势的个体如何通过“信号传递”，将信息可信地传递给处于信息劣势的个体以实现有效率的市场均衡[12]。他在研究劳动力市场的信号发送时认为，在那些共同构成求职者形象的看得见的个人特性中，固定不变的是“指标”（如种族与性别），个人可以控制的是“信息”（如教育），雇主则根据各种信号和指标组合对员工的生产能力进行条件概率的评定，并给定一个工资表，以此优化配置社会的人力资源[13]。求职者无法影响自身的指标，但可以改变信号，只是调整信号需要付出信号成本。将信号理论推而广之，我们可以明晰，信号是否真实完全、信号的发送机制，肯定会影响信息的“对称性”，影响人们的判断与决策。在不少国家，政府新闻、出版物、文件、官员活动，始终支配着民众，单向发送且失真的“信号”，常常引导着高等学校的运行——文凭、职称成为知识水平的代表，学位点成为办学水平的标志，行政职级成为社会地位的象征。这种信号在高等教育系统及社会上传递，引起高等学校舍本逐末，盲目追求学校升格、机构升级，“官本位”愈演愈烈，行政化又得到进一步强化，当人们发现高校不再有活跃的创造时，已经接受和认同了这个事实，并复演着这种机制，当然也在复演着自己。至此，官方知识与科层制的权力已经紧密地结合在一起，通过“惯习”、“规训”和“信号”的强化作用，重塑了现代人的“主体性”[14]，大学行政化便在潜移默化中悄悄地泛滥起来。

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