论分税制背景下中央与地方的博弈关系

□文/解红蕊 蒋炳蔚

（河北经贸大学财政税务学院 河北·石家庄）

一、分税制形成过程

（一）在改革开放后的上世纪八十年代，地方政府巧妙运用“分灶吃饭”财政体制的制度空间，运用自行减免税、藏富于“企”、兴办地方企业、搞地方保护、增加预算外收入等办法来实行地方财政利益最大化。最终造成中央财政“不得不屈尊下求，向地方借钱‘要饭’过日子”。中央政府的财政窘境为分税制改革埋下伏笔。

（二）1993年中央下了分税制改革的决心后，其具体方案的形成和贯彻，中央与地方政府经过一番极为剧烈的博弈过程。1993年7月底，财政部拿出的分税制收入的划分方案，便受到发达省份的强烈反对，地方政府对增值税和消费税的划分设计尤为不满意，财政部有关领导于8月组织力量在北戴河研究一个月，最终拿出一个兼顾中央和地方利益的妥协的方案——上划“两税”比上年增加部分以1∶0.03返还的政策，照顾了地方的既得利益。在收入划分问题上，中央决定不能再让后，中央和地方政府间博弈的重点转移到基期年的确定问题上。财政部要求以1992年为基数，地方政府则要求以1993年当年为基期年。广东理由最有力，假如，以1992年为基数，其结果不仅没有把邓小平南巡讲话成果包含在内，也使得广东难以完成邓小平南巡要求广东20年赶上“四小龙”。当中央从宏观政治方面考虑，同意以1993年当年为基期年后，方案迅速通过各种渠道向外扩散。获得信息的各省为了自身的利益，纷纷辅助行动，拼命增收，以提高基数。通过有限的几个工作日的加班和动作，全国居然有4个省市9月增长就超过100%。

（三）分税制财政体制改革后中央地方政府之间的利益博弈。分税制改革后，地方开始动脑筋，千方百计增加自己的收入。包括挖掘地方税潜力；对公有制企业进行转制破产；“经营城市”，开辟以卖地作为第二财政的房产财源；在非税收入上下工夫等等。这样，从1995年到2001年间中央财政收入占全国财政收入比重不增反降，一直徘徊在50%。发现自己失利的中央政府，再次进行了旨在提高中央财政占有比重的“所得税共享改革”。对此，地方也有应对策略。就是在基期年和收入基数上施展各种手段，不惜为之一搏。中央与地方在出口退税财政负担比例上也是反复博弈。为鼓励出口，国家在改革开放后，实行财政补贴的出口退税政策。随着出口退税激增，中央财力难以承受的迅速增长的出口退税款。而当2003年中央又一次调整出口退税政策后，地方政府开始又以各种手段限制和驱逐纯外贸企业。为了维持平衡，中央政府只得在2005年调整了中央与地方的财政负担比例。

二、分税制运行中导致的问题

分税制既然是在中央政府和地方政府的利益博弈中产生的，那么必然会存在博弈之后的隐形问题：

（一）分税制改革价值取向及其现实影响。分税制改革成功地实现了提升中央“两个比重”即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重，为更好地实现中央的各项意志和职能提供了财政支撑。但分税制设置的中央财政转移支付额度，由于总是处于相对稀缺状态，不仅使得被“抽肥补瘦”的发达地区产生相对剥夺感，也使得欠发达地区常常抱怨来自上级政府的转移的财政款项不敷使用。与此同时，现阶段我国地方政府发展经济社会和民生事业的繁重任务，社会转型时期矛盾集中凸发期所形成对财政支出的依赖，政绩考核的内在要求等，都加剧地方政府的“财政饥渴”。当地政府无法通过正常的途径解决问题，他们会本能地通过开辟新的衢取领域和手法实现利益。这使得中央政府在财政蛋糕的切块上，每每处于不利地位。中央政府于是往往借助政策制定者的地位，强制变更游戏规则。而这又会导致地方政府开始新一轮“上有政策，下有对策”的游戏规则。

（二）垂直的政治管理体制和经济相对分权的张力存在。中国的政府间关系是一种集中体制，地方隶属国家，在行政上不具有相对独立性。同样，地方政府组织也属于国家行政组织的范畴，本身没有独立的行政事务，其管理行为受上一级行政组织的监督。然而，由于中国是一个超大型社会，中央政府必须依靠多级地方政府来实际运作政策执行的各个环节，这就造成地方政府拥有广泛的政策执行自由裁量权，同时由于中央政府因为监督成本和信息劣势，难以全面监督地方政府的政府职能履行情况。这样产生了中央集权与地方事实上的分权杂糅并存的局面。由于中央政府的力量非常强大且权威性，而地方政府则处于被动和从属的地位，当中央政府的政策与地方利益冲突时，为了自身利益，拥有不对等的事权责任、一定的管理权和处置权以及过大的行政自由裁量权的地方政府，往往会借着与中央信息不对称的掩盖，将正式的博弈遁形，搞得“上有政策，下有对策”的游戏，通过对中央政策的歪曲或某种程度的讨价还价来达到自己的目的。

（三）转移支付制度不够规范。主要表现在：中央对地方专项补助的分配与财政分级管理的原则不适应，相当一部分专款用于地方事权范围的支出，未能体现中央的宏观调控作用，中央有关部门掌握的某些补助的地方资金还没有统一纳入转移支付范围，与财政统筹运作脱节。

（四）新税制正常运行所依赖的制度体系及其运行环境尚未真正确立。中国现行的法律体系没有对什么“地方性事务”作出明文阐释，到底哪些地方的“独享权利”、“专属事务”，哪些与国务院及其各部门的“共享权力”和“同担事务”，地方与中央同享权利划分比例，都并不明晰。从权力结构上，上下级政府间职责同构、授权不清。分税制改革在制度上承认了地方政府具有一定的财政自主权，但这种分权并不是正式的法律制度，而是运用非正式、不稳定的制度性管理来维系的“行政性分权模式”。这为财政分配关系中政府间的隐性博弈创造了可能空间。由于中央与地方的事权边界不清、交叉重叠、缺乏法理规范，操作上存在很大的随机性。处在利益的博弈漩涡之中的中央与地方，就可能利用这些空子，去争取能够得到更多的财政收入，尽量把自己要承担的责任推卸给对方。事权纠葛的过程实质上就是中央与地方之间围绕事权各自应承担的份额以及所需要配套的资金而展开的进行隐性博弈过程。

三、发展未来分税制的建议

（一）打破以进一步中央财政集权来解决“乱象”的思维模式。“中央政府符合自觉性假设，地方政府符合盲目性假设”，是我国学界的颇具代表性的观点之一。针对当前财政领域的一些混乱和失范等“乱象”，许多文献认为中央权力的力度和手段不够，倾向于用一个更强大的权力行为来补救财政分权产生了一系列等社会经济后果。对此，必须进行辨证分析。在处理中央与地方财政关系中，实行扩大中央财政收入，先集中后转移的策略，这是必需的。因为中央政府不仅仅考虑国家经济的增长，全体国民福利水平的提高，而且还要考虑中央政权的稳定，地区均衡发展。但在考虑到中央财政集权的益处时，也应该注意到高度财政集权政府存在诸多弊端的问题。从实证角度上看，许多国家的财政实践证明，收入征管上的灵活性和自主权是使地方政府对辖区居民更负责任、更有效率地提供公共商品和公共服务的关键性因素。在当代中国，建国以来的财政集权所带来的效率缺损，以及财政放权所带来的地方发展经济积极性的讲演教训都很丰富。从规范角度上讲，理论研究已经表明，中央政府理性未必全面优于地方政府，在处理中央与地方的关系时是有可能损害国家整体利益。毛泽东反复强调的发挥中央与地方“两个积极性”；邓小平对国家体制主要弊端是“权力过分集中”的批评；以及我们现在提出的“转变政府职能”、“有限政府”等政治建议，从某种意义上说，都是正确认识权力过分集中弊端后形成的科学结论。

（二）对地方利益诉求“同情地理解”基础上的积极进行激励地方政府“买账”的改革。政府总是本能地希望自己能够支配更多的财源，这就是中央与地方争夺财政利益展开博弈的根本原因。问题的关键不在于博弈，而在于隐性博弈。上世纪九十年以来，中国经济和财政收入快速增长，分税制功不可没。在经过分税制的同时，必须考到：其一，随着经济社会的转型，地方政府的独立性和自主权已经迅速扩大，传统的治理方式处理中央与地方利益关系的功能与作用已呈递减态势，而新的行之有效的控制手段没有真正完全建立。当中央政府以行政方式进行财政集权时，就会产生地方政府采取体制外的非正常途径来进行了利益表达与索取的隐性博弈行为；其二，地方政府的自主性和自利性恰如是一枚硬币的两面，没有自立性，自主性的发挥也没有激励。地方政府追求自身的财政利益，也有着一些“把激励做对”正面效应和“抢先出牌“后的创新效应，对此也不可忽视；其三，保证地方政府健康的重要性。如果地方财政仅仅只是“吃饭财政”，或者不对地方政府提供可自主决定的有效税源，那么，从长期来看，治理地方非规范竞争行为的努力是不可持续的。因为它无法抑制地方政府寻觅非制度化敛财渠道的诉求。在此情境下，需要对地方利益诉求“同情理解”基础上建立地方利益表达机制与平衡机制，完善分税制体制，进行积极激励地方政府“买账”的改革，这里的关键在于把握财政中央集权与分权“质”、“量”和“度”，处理好中央与地方在事权与财权的分配关系，保证中央必要的集中统一和地方积极性，实现中央与地方相互之间的有效沟通和理解，以显性博弈取代隐性博弈。

（三）要实行以纵向转移支付为主。纵横交错的转移支付制度，加大向落后地区的资金转移力度，推进各地区协调发展。在现阶段建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。要根据转移支付的公平与效率兼顾的原则，从制度层面上，设计一种各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法并使其公式化，规定资金包括技术由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，改变税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备一种能够快速发展的能力，推进各地区的协调发展，进而实现综合国力的提高，达到共同富裕的目的。

［1］闫文娟，钟茂初.中国式财政分权会增加环境污染.财经论坛，2012.3.

［2］代金涛.从中国文化特性看我国分税制体制安排.税务研究，2009.7.

［3］杨俊.分税制背景下中央地方财政分配关系的“隐形博弈”问题分析.财经论坛，2012.3.

［4］周飞舟.分税制十年：制度及其影响.中国社会科学，2006.6.

［5］熊鹭.构建我国分税制框架的思考.宏观视野，2010.7.

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