代理支库资金往来与会计核算“双向监督”探讨

□文/阙传保

（中国人民银行海口中心支行 海南·海口）

为防范代理支库的资金风险，实现对代理支库的有效监管，本文首先对代理支库业务处理情况进行调查，并对目前代理支库的各种监管漏洞进行分析，最后提出代理支库应加强资金往来与会计核算“双向监督”的监管措施。

一、代理支库业务处理的调查情况

（一）业务处理系统。目前，代理支库一般都使用国库会计账务核算系统（TBS）和代理银行的资金清算系统处理国库业务。其中，TBS系统不与支付系统连接，不直接参与国库资金收付结算，仅用于处理国库收支业务的会计账务核算业务，产生各种预算级次的收支报表和会计报表。代理银行的资金清算系统用于国库资金的清算业务，包括收纳各种税费款项、根据TBS系统核算结果办理各级次预算收入款项的划缴以及根据支出凭证办理国库资金的拨付。

（二）账户设置。为了满足代理支库会计核算业务与资金清算业务的需要，代理支库必须在TBS系统与代理银行的资金清算系统中各设立了一套独立的国库会计核算账户和国库资金清算账户。会计核算账户只用于会计账务核算业务，仅反映国库会计核算的结果，不反映相关资金的清算信息。国库资金清算账户仅用于国库资金的经收、结转、拨付、缴存等清算业务，反映国库资金的实际流转情况，不反映国库会计核算账务信息。

（三）业务处理过程。当前，代理支库主要依据总库制定的国库制度进行收支业务处理。处理过程包括两个阶段：一是在TBS系统中进行的国库会计核算阶段，处理的结果是产生收支报表及会计报表；二是在代理银行的资金清算系统中处理的国库收支业务资金的清算阶段，处理的结果是实际收纳、划转或拨付各种国库资金。

（四）资金清算模式。代理支库的资金清算名义上大多采取“行库往来”的模式，实际国库资金清算独立于会计核算，而且在时间安排上，两者不存在必然的先后顺序和联动关系。在国库会计核算方面，国库业务的资金往来清算情况，主要依靠“行库往来”进行资金来账“虚拟提入”和资金往账“虚拟提出”进行核算，核算结果间接反映国库资金的清算情况。

（五）会计档案管理。由于代理支库的会计核算与资金清算分开处理，会计档案可分为国库会计核算档案与国库资金清算档案。其中，会计核算档案主要包括收入缴款书、财政支出凭证、会计转账凭证及国库收支报表和会计账表等等；国库资金清算档案主要包括资金收纳凭证与清单、国库资金特种转账凭证、国库资金拨付凭证与清单、资金账户明细表等等。调查发现，代理支库会计核算档案和资金清算档案的管理依据与保管场所不一致。会计核算档案主要依据国家金库的相关规定进行单独存放并管理；资金清算档案主要依据是代理银行的相关内控制度，与代理银行营业柜台的其他业务凭证统一存放并管理。

二、代理支库业务处理监管漏洞分析

（一）监管资料缺失。代理支库资金清算档案管理的现状，导致代理国库收支业务的资金清算凭证未能和会计核算档案一起存放并管理，相关国库资金清算档案未纳入代理支库档案管理规定的管辖范围，从而在一定的程序上造成国库资金清算业务缺乏代理支库本身的事后监督与管理，还造成其他监管方对代理支库资金清算凭证等档案资料的事后监督难度非常大，部分导致对代理支库的国库业务检查制度流于形式。

（二）监管信息失真。代理支库使用不同系统中的会计核算账户和资金清算账户，对国库业务会计核算与资金清算进行分离处理，使国库会计核算账户或资金清算账户只能反映国库会计账务核算或国库资金清算的某一方面信息，无法保证“两个”信息在内容上一致。其次，由于实际业务处理过程中，代理支库对资金清算和国库会计核算缺乏统一的管理以及对国库会计核算档案与国库资金清算档案分别存放管理，监管形同虚设，更无法形成合力，在一定程度上影响了国库会计核算信息的质量，最终可能导致代理支库会计核算所产生的收支报表和会计报表反映不了国库资金收付的真实情况。

（三）监管手段单一。目前，代理支库的业务量越来越大，业务处理手段越来越丰富，电子凭证信息越来越多，而且国库资金清算信息还混入代理银行其他业务信息，代理国库监管环境非常复杂。然而，现阶段对代理支库的外部监管及代理支库本身的内部监督大多数还仍旧采取人工对纸质资料进行复核、审查并核对的方法，其特点工作耗时、监督面小、效率低，无法满足实际基本监管需要，更无法做到对代理支库会计核算信息与国库资金清算信息一一对应的监督。

（四）监管职能失效。目前，由于监管身份不明确、监管意图不统一、监管条件不成熟等原因，代理支库日常监管作用没有得到真正的发挥。

1、代理支库成立后，代理银行一般只能满足国库会计核算业务的人员需求，国库日常监督人员几乎是空缺。即便监督职责由代理银行的事后监督人员兼任，但由于其对国库业务的不了解，监督职责不能得到真正的落实。

2、基于企业盈利及风险控制的目的，代理银行对国库资金清算业务处理过程及其档案信息会实行严格的日常监督程序。但对于国库会计核算业务及其档案管理的日常监督以及国库会计核算账务与国库资金清算业务的一致性核对监管，代理银行一般都会进行弱化甚至忽视处理。

三、提出资金清算与会计核算“双向监管”的措施

基于上述情况，代理支库应加强国库业务资金清算与会计核算的监督，并将两者统一起来，形成有效的监管合力。

（一）健全代理支库业务制度。目前，总库没有制定专门的代理国库业务处理制度及业务监督制度，基层代理支库的国库业务处理与业务监督主要参照人民银行国库部门的各种制度执行。在制度执行过程中，由于代理支库业务处理流程与人民银行国库制度内容的不匹配，制度执行力不高，各种业务处理实际得不到有效规范。为了解决制度缺失的问题，各地国库部门应根据代理支库业务处理的实际情况制定“代理支库业务操作规范与管理规定”，从账户设置、资金清算账户与会计核算账户的统一管理、业务处理流程、会计资料管理及业务监督规定等方面对代理支库业务处理进行规定。

（二）规范业务操作流程。为了解决代理支库会计账务核算与国库资金清算程序脱节的问题，代理支库应重新疏理其国库业务处理流程。首先，将收入业务与代理银行经收业务紧密结合起来，规定国库收入业务的会计核算处理必须以相应款项在资金清算账户中的结转为前提，防止收入业务的会计核算与资金结转脱节，严禁收入业务处理完后，相关资金仍存放在经收账户或其他资金清算账户中；其次，将支出业务与地方财政库款资金清算账户的资金拨付紧密结合起来，规定代理支库支出业务的完成必须以代理银行将相关款项从库款资金清算账户中拨付到预算单位账户为标志，防止支出业务的账务核算已处理，但资金错拨、漏拨及不及时拨付等现象仍然存在，从而确保国库业务的会计核算与代理支库资金清算账户的资金收付产生联动效应，国库会计核算信息与代理支库资金清算信息一一对应。

（三）加强会计档案管理。为解决监管资料缺失的问题，代理支库应从业务处理层面就开始加强业务处理依据及凭证档案的管理。首先，将资金清算账户的资金往来凭证作为国库收支业务处理的依据之一，要求会计核算凭证附件与资金清算账户的资金收付凭证一一对应；其次，将清算凭证与会计核算凭证作为国库业务档案统一存放并管理，保证代理支库的监管有据可依。

（四）强化会计核算与资金清算的账户管理。为了防范代理支库的资金风险，提高国库会计核算信息的质量，代理支库应每个工作日对TBS会计核算账户与其对应的资金清算账户进行核对，核对的内容不仅包括对应账户余额，还包括对应账户的发生额，从而确保资金清算账户的资金往来全部在TBS系统中得到了会计核算处理，还保证了TBS系统已处理业务的资金清算行为在代理支库的资金清算账户中已经发生。

（五）完善代理支库的监管机制。为防范资金风险，监管各方应从多个层面的多个角度完善监管程序，并形成长效的代理支库监管机制。首先，要求代理支库对设在代理银行的资金清算账户所发生的资金清算业务进行监督；其次，要求代理银行事后监督部门对代理国库的会计核算业务及资金清算业务进行监督；最后，完善上级国库对代理支库的系统管理、会计核算、资金清算、凭证整理及档案管理等业务的检查与监督制度。■