水污染防治法的公众参与制度——兼论 《水污染防治法》的修改

姚金海

（湖南民族职业学院 公共课教学部，湖南 岳阳 414000）

中国水资源安全形势已非常严峻，其中之一就是水污染引起的水质危机导致的水资源危机相当严重。水污染：是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象（十届全国人大常委会 《水污染防治法》，2008－06－01）。从近些年国家水利部门发布的水资源质量年报可以比较清晰地得出这样的结论：水污染状况没有得到根本改变，有些流域、区域的水污染呈现越来越严重的局面。1984年5月通过并于1996年5月第一次修订，2008年2月第二次修订通过的 《水污染防治法》，在预防和治理水污染方面发挥了非常重要的作用。要解决日益严重的水污染主要问题，需要许多政策、制度、措施与方法多方面努力。仅从这部历经二次修订的法律制度层面分析，缺乏公众参与制度不能不说是一个缺陷。公众参与水污染的预防和治理已是现代国际社会普遍采用的制度之一，已发挥越来越重要的作用。为什么要设置公众参与制度？怎样发挥此制度在防治水污染方面的作用，有许多问题值得研究。

一、建构公众参与制度的必要性

一般意义上的 “公众”，是指对特定利益作出反映的、一定数量的人群或团体。它不仅包括不特定的公民个人，而且也包括相关的团体、政府机构以及其他组织。水污染防治中的公众参与，是指除水污染单位及审查评价监管机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与水污染防治的审查、评价与监督等。在参与主体中，除包括民众外，广义的公众参与还应当包括地方政府的参与以及政府相关机关的意见表示 （agency commenting）［1］172。公众参与制度在西方国家 （地区）所颁布的法律文件中都有明确规定，它是各国环境影响评价过程中确保环境影响评价的民主性和公正性所必不可少的重要程序。它也应当成为水污染防治法中不可缺少的重要制度，水污染防治法立法根本目的就在于保护水资源及环境。

1.水污染防治的客观现实需要

2012年国家出台历史上最严格的水资源管理相关措施，根本原因就是我国面临的水资源供求矛盾越来越尖锐，其中就包括因水污染引起水质恶化的水资源矛盾。水是生命之源，是人类和一切生物赖以生存的不可缺少的一种宝贵资源。水是生态与环境的基本要求，是支撑生命系统、非生命环境系统正常运转的重要条件。水是一个国家或地区经济建设和社会发展的重要自然资源和物质基础［2］。多年来，我国水资源质量不断下降，水环境持续恶化，由于污染所导致的缺水和事故不断发生［3］。根据2012年12月17日国家水利部发布的2011年中国水资源质量公报显示，从所监测河流水质状况Ⅰ－Ⅲ类水河长只占64.2%，湖泊水质Ⅰ－Ⅲ类水面只占58.8%，地下水水质Ⅰ－Ⅲ类监测井只占23.2%［4］。我国水污染的严重性已是有目共睹。2006年全国水资源工作会议指出，我国的水资源短缺已经成为经济社会发展的第一瓶颈［5］。水污染已造成城乡居民的饮用水安全受到严重挑战，对工农业生产产生严重影响，对人民群众身体健康产生严重威胁，跨行政区的水污染纠纷日趋尖锐等一系列严重后果［6］。

必须发挥 《水污染防治法》的重要作用，举措之一就是公众参与制度的构建。第一，水污染的问题由来已久，积重难返，必须动员全社会力量群策群力才有可能见成效。第二，水污染具有面广点多、形式隐蔽多样、过程逐步显现等特点。单凭水资源监管机关和环境保护部门的力量难以真正防治水污染。生活于江河湖泊周边的社会公众，由于水污染与他们切身利益休戚相关，让他们监督举报、提供证据，就可以及时发现或堵住水污染行为继续发生。第三，排污企业单位肆意妄为的原因是受巨大经济利益驱使，必须形成巨大社会压力才能遏制。水资源是一种公共资源，容易发生 “公共用地”的悲剧。社会公众与江河湖泊的水资源密切相关，他们积极参与水资源保护行动，可以有效遏制目前水污染进一步恶化趋势。

2.可持续协调发展原则的客观要求

可持续协调发展原则，是指为了实现经济社会的可持续发展，必须在各类发展决策中将经济、社会与环境、人口和资源的共同发展相协调一致，它是对只侧重于当代人发展的修正［7］。可持续协调发展的基础在于协调，目的是可持续发展。第一，将水资源 （水环境）保护 （防治水污染）纳入经济社会发展规划与决策之中。在我国社会主义市场经济发展过程中，必须同时发挥政府与市场两方面作用，克服与弥补 “政府失灵”与 “市场失灵”在水资源保护 （防治水污染）上的缺陷。人们 “主要的制度选择经常表现是政府规制，还是所谓的市场调节，或者说，是依靠政府税收基础上的供应，还是依靠市场谈判和合约来供给”［8］。毫无疑问，水污染防治中必须同时发挥政府与市场的相互作用。如果相对于政府而言，社会公众参与就是市场的一方力量。第二，建立循环经济型社会，改变社会生产生活方式，提高水的循环综合利用率。防治水污染的关键举措一方面是预防和控制水污染 （危害）发生，另一方面是治理水污染。一个是前端控制，这是最理想的，一个是末端控制，这是不得已而为之的。将水污染控制的重点从 “末端”对水污染物的控制转向 “源头”和 “全程”对可能产生的所有废弃物 （污染物）实行减废管理，减少水污染物的排放和水污染物的治理与再生利用。此过程中必然要求社会公众的广泛参与才能真正实现。第三，建立全社会绿色GDP理念及其国民经济核算体系，将水资源保护状况 （水污染防治）列入其中。特别是在江河湖泊水污染日益严重和水资源供求日益紧张的当下社会，将水资源保护 （水污染防治）与绿色GDP考核紧密挂勾已是必须，这同样需要社会公众广泛参与其中。

二、社会公众参与制度的主要内容

行政程序的重要目标是维护重要公共利益和保护公民、法人或其他组织合法权益的平衡，所以，公众参与行政决策程序的程度就成为衡量行政程序正当性、合法性的重要标准［9］。水污染防治法构建公众参与制度，一方面是政府在水污染防治规划、评价、监督及其处罚决策中，要充分听取社会公众的意见、建议，为科学决策和民主决策提供依据，以保证决策的正确性和民主性。另一方面是水污染行为后果影响面广，加害主体难以明确，加害行为具有持续性和反复性，与当地公众切身利益休戚相关，要防治水污染必须取得社会公众的支持参与。

公众参与的途径与方法很多，关键是参与的方法可以根据拟议行为的内容与性质加以组合运用，同时应当为公众选择参与方式留下一些空间。与公众参与途径相关的还有如何确立 “参与公众与参与时机”问题。对于参与的公众，一方面应确立参与公众 （居民）所在地区的地理范围；另一方面应确立那个地区中哪些公众 （居民）应当被通报信息，一般规则是所有其利益可能受到影响的人都应当然通报。公众参与时机的确立一般原则是愈早愈好。公众参与水污染防治的时机主要包括：防治项目审查期、范围界定期、防治项目准备期、公众评论期、防治项目决定期、防治项目实施验收期以及项目影响的追踪评价等阶段。水污染防治的公众参与主要内容包括：

1.公众参与水污染防治的标准制定与规划建设项目的实施

国家制定水环境质量标准及重要江河、湖泊的水环境质量标准，根据这些标准国家制定水污染物排放标准。在所有这些标准制定和实施过程中，如果缺乏公众参与，一方面，社会公众不了解这些标准的意义、目的、内容及其具体实施，要使其支持配合很难；另一方面，这些标准是否符合各地不断变化的水资源与经济社会发展状况实际，最有发言权的是当地的社会公众。在日本，“其环境质量标准的制定往往是其工业 （通常由产业协会来代表，并受到国际贸易与工业省的支持）与各种利益集团 （由环境厅、地方当局、居民团体来代表）经过艰苦磋商的结果，而企业在其中所起的作用是相当大的。例如，由于地方当局无法获得足够的污染控制技术的具体信息，企业就经常给地方当局提供技术信息，帮助制定合理的排污标准”［10］。

水污染防治规划建设项目的启动涉及一定流域、区域的河流湖泊的水量水质评价、地表水和地下水的联合评价，同时包括来水量和用水量状况评价、当地经济社会发展状况与水资源关系、城市化与人口变化情况等各种信息数据基础上的分析，必须在遵循水资源自然规律和经济社会发展规律基础上，对水污染防治项目的性质、规模、投入与回报、后果及不利影响程度等运用最先进科学技术手段和人文社会科学的政策对策工具分析，依据法律法规进行可行性报告的评估、审查与评价、批准等。一般应包括以下阶段 （程序）：编制水污染防治规划建设项目报告书阶段、项目报告书报批阶段、项目报告书的预审与审核和审批阶段、项目报告书的修改后评价和跟踪检查阶段等各种严格程序。依照法律规定，在这些阶段，公众都必须参与其中。重大的涉及面广的规划建设项目必须经过严格的听证程序才能提交政府主管部门审查，否则主管部门应当不予受理。特别重大的影响范围广的水污染防治项目还要通过相应立法机关的批准方可实施。

2.公众参与水污染防治的监督管理

排污许可，是指环境行政机关依照法律法规，赋予有关组织或个人经行政机关批准或同意排放污染物的资格。核发排污许可证是世界各国在水污染防治时比较广泛、常用的一种许可方式。对比分析各国在排污许可证审批程序的透明度、公平性与有效性方面，美国做法是值得借鉴的，其关键举措就是依据其 《国家环境政策法》，赋予了有关各方和公众参与许可证从申请、编制到审查、批准全过程的权利，公众参与的水平相当高，其它国家一般没有这方面的权利［11］。排污许可证制度是水污染防治监督管理的重要制度，公众参与其中，一方面社会各方公众与排污企业单位存在地缘上、利益上的相关性，要让社会公众接受，允许其排污，必须要让其知晓情况、了解相关信息、评议认可；另一方面排污企业单位有可能弄虚作假，编造虚假信息，如果政府主管部门没有实地调研，及时掌握真实情况，有可能错误决策，社会公众完全了解紧临的江河湖泊情况，参与其中可预防官商勾结的腐败发生及错误颁发排污许可证。水污染防治法的 “排污申报制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度、水环境质量监测和水污染物排放监测制度、陆源污染控制制度、船舶污染源控制制度、开发利用项目污染控制制度”等一系列制度的运行，社会公众应参与其中，一方面有利于这些制度更好地起到防治水污染的作用，另一方面也有利于发挥政府和市场两方面作用。

3.公众参与水污染事故处理及法律责任制度的实施

造成或者可能造成水污染事故的直接受害者是事故发生地的社会公众。一方面应急处置过程必须动员事故发生地的社会公众，包括疏散、配合等措施的采取。另一方面水污染事故的事后恢复重建也必须有社会公众参与才能实现。同时，水污染事故造成发生地的社会公众利益受损，经济利益补偿标准及方式也须社会公众认可接受。

水污染防治法的法律责任制度包括行政法律责任制度、民事法律责任制度和刑事法律责任制度。所有这些制度的实施，涉及水污染行为 （事故）线索举报、证据收集、责任主体划分及其责任承担等各种情况，单凭政府主管部门力量是难以掌控江河湖泊污染状况的，必须建立相应制度（例如：污染举报有奖、污染企业黑名单）使社会公众参与其中。特别是水污染企业单位受巨大经济利益驱使，偷排污染物或者弄虚作假 （例如：政府主管部门检查时污水处理设施运转正常，检查人员一走关停机器照样排污）。只有发挥社会公众力量，才能使水污染企业单位不敢胡作非为。

三、公众参与制度的保障条件

1.政府信息公开

政府信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，更是公众参与水污染防治的前提，充分的信息披露是有效公众参与的先决条件。社会公众知情权是参与权的前提。要实现公众的知情权，相关政府机构就必须履行信息公开的义务。有效的参与者应当是对项目有充分的了解，并对可能与决策者进行的交流做了充分准备的参与者。只有公众对于国家政策法规有了充分的了解，对于项目的相关情况有了充分的知悉，才能有效地参与到该程序中去，对项目提出相关的意见或发表相关的评论［1］189。各地的水污染防治问题只有在所有有关公众的参与下才能得到最好解决。每个人 （机关、组织、团体）应有适当的途径和方法接触政府掌握的水污染 （防治）资料，包括关于他们的社区面临的水污染危险 （风险）和各种不利后果，并有机会参与决策过程。政府应及时全面真实客观公开水污染信息 （包括已经或可能产生水污染的信息，以及保护措施信息），促进和鼓励公众知情和参与。

应通过建立相关制度和各种措施，使公众能够有效地利用司法和行政程序，包括补偿和补救程序等，获取信息，参与水污染防治行动。公众可能并不清楚如何参与水污染防治程序 （内容），如何更有效地利用提供的信息与决策者交流，必须寻求各种有效方式方法，包括对社会公众进行适当的水污染防治 （知识普及）教育。政府主管部门将信息予以公开，让社会公众充分了解、熟悉与学习是前提。同时，政府应当不断地寻求如何将公众信息进行汇集的方式，并以公众乐于接受的方式与公众进行交流，从而保障公众参与权利的实现。

2.水污染防治管理体制改革

根据 《水污染防治法》第八条的规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。各级交通部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。“多龙治水”是对这一体制的生动写照，“水利不上岸，环保不下河”则是对部门分割的形象说明。在这种管理体制下，出现河流上游只管排污，河流下游一方面叫苦不迭，另一方面又将污水往河流更下游排放的现象十分正常，见怪不怪。这种现象充分说明：部门、区域管理体制必然带来流域的失控以及地方利益、部门利益的恶性竞争，最终形成流域的 “公地悲剧”。构建公众参与制度的最终目的是全社会 （包括流域、区域）的水污染预防、控制及治理，保护水资源，不只是某一区域或某一江河湖泊的水污染防治，必须构建真正有效的水污染防治监督管理体制。

3.修改 《水法》、《水污染防治法》等水事法律法规

1988年制定的 《水法》已经过2002年修订。1984年制定的 《水污染防治法》已经过1996年和2008年两次修订。通观这两部重要的现行法律，有相当多不衔接、不合理的地方，甚至矛盾冲突之处。《水法》是我国水事法律体系中处于核心地位之法，已越来越不适应现实水资源发展需要，必须予以再次修订。包括在水资源保护 （水污染防治）制度构建中加入公众参与和水资源管理体制改革的相关内容。当然，立法理念必须改革，其它相关制度也必须加以修订。

现行 《水污染防治法》虽然历经两次修订，但这部法律无论是在立法理念上，还是制度 （规则）设计上仍然不能适应中国市场经济发展需要和水污染严峻挑战的形势。最为突出问题是：第一，立法理念上，部门立法色彩浓厚。从环境与资源保护角度看，水资源保护的含义当然包括水资源的合理开发利用和水污染预防及治理两个方面的内容。但我国实行的是部门管理体制——水资源的开发利用由水利、农业、交通、航道、电力、港务等不同部门管理，水污染防治则由环境保护部门管理。因部门分割体制而形成了部门立法观念，《水污染防治法》更多的考虑是如何将环保部门的权力与利益以法律形式加以巩固，而很少考虑水污染规律以及水资源开发利用的关系。更因为环境保护机构是按行政区域设置的，所以不可能真正全面设置流域管理体制，更不可能或无法让流域机构来协调各区域环保（机构）部门的权力，或者很难有真正统一有效起作用的协调机制出现。第二，制度 （规则）设计上，权力干预、直接命令的管理制度过多，特别是管理手段上过多地依赖行政处罚 （罚款）。利用市场化机制协调水资源开发利用主体的利益关系的制度太少，流域层面具体制度几乎没有，更没有公众参与水污染防治的制度设计。第三，法律运行机制缺乏，诱发 “公地悲剧”。从目前水污染防治的法律制度（规则）体系方面看，似乎已经是一个相当完善的网络。我们不仅有 《水污染防治法》，还有 《水污染防治法实施细则》，有各地方的水污染防治条例，还有一些配套的行政法规、规章。但是，仔细分析这些法律、法规的内容，却发现有许多问题，最主要的是法律制度之间相互脱节 （相互矛盾）严重，无法顺利运行。例如：《水污染防治法》第八条确定了 “多龙治水”的格局，但没有明确它们之间权力配置的原则、权力行使的方式，也没有规定权力的冲突规则，更没有规定权力协调的规则。正因为如此，“环保不下河”，意味着环保部门只管岸上排污，环保部门监测污染源的出水口是否达标；“水利不上岸”，意味着水利部门不能管理岸上的排污口，岸上的污水通过管道流入江河，入水口是否达标无人管理，这就出现了权力真空、监管盲区与死角。水污染的 “公地悲剧”在各地轮番上演也就不足为奇了。

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［2］王浩.中国可持续发展总纲——中国水资源与可持续发展 ［M］.北京：科学出版社，2007：ix.

［3］吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究 ［M］.武汉：武汉大学出版社，2006：171.

［4］水利部.2011年中国水资源公报 ［N］.人民日报，2012－12－17.

［5］董伟.水资源已成为经济发展瓶颈 ［N］.中国剪报，2006－05－31.

［6］刘宝珺，廖声萍.水资源的现状、利用与保护 ［J］.西南石油大学学报，2007 （12）：1－11.

［7］陈泉生.论可持续发展与我国法制之重构 ［J］.社会科学家，1999 （11）：55－60.

［8］［美］A·爱伦·斯密德.财产·权力和公共选择——对法和经济学的进一步思考 ［M］.黄祖辉等，译.上海：三联书店，上海人民出版社，2006：375.

［9］韩广，杨兴，陈维春.中国环境保护法的基本制度研究 ［M］.北京：中国法制出版社，2007：7.

［10］徐淑萍.贸易与环境的法律问题研究 ［M］.武汉：武汉大学出版社，2002：150.

［11］吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究 ［M］.武汉：武汉大学出版社，2006：221.