导游市场失灵与政府规制研究

石张宇，朱 芳

(安庆师范学院资源环境学院，安徽安庆246000)

由于旅游业本身具有垄断性、信息不对称、公共产品、外部性等特点，导致旅游市场出现了一定程度的失灵。尤其是导游市场建设与规范方面仍存在诸多不足之处，如游客投诉日益增多、导游与商家合谋欺诈游客、法律法规不健全、导游权益得不到保障等原因导致导游市场失灵问题产生，阻碍了整个旅游市场的健康发展。本文拟借助政府规制经济学理论，针对导游市场失灵，提出相应规制策略，以期减少市场失灵，规范导游市场秩序，完善导游管理机制，促进旅游经济良性健康发展。

一、导游市场失灵原因

按照西方经济理论的观点，市场失灵的原因是在完全竞争市场所假定的条件得不到满足，从而产生了不确定性、信息不完备、机会主义行为等现象。[1](P3-4)影响导游市场失灵的因素主要涉及信息不对称、导游薪酬机制、导游权益保护、法律法规、政府规制等多个方面。

(一)信息不对称 导游作为旅游活动的组织者和全程参与者，熟知旅游过程中的一切流程和信息，而游客对景点、食住行等信息却知之甚少，在市场交易中始终处于一种不完全信息状态，无法对导游工作进行有效监督。这可能会使市场价格信号失灵，产生故意欺诈和寻租问题，最终导致游客投诉增多，满意度下降，旅游市场形象受到损害。2011年全国各级旅游质监执法机构受理旅游投诉11060件，投诉问题主要集中在服务标准降低、导游未尽职责、未经游客同意擅自增减旅游项目、旅游购物等方面。

(二)导游薪酬体制不合理 2009年5月1日，我国开始正式施行新的《旅行社条例》，该条例明确规定“旅行社应当向聘用导游支付不低于当地最低工资标准的报酬，不得要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，不得要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用”。[2](P23-25)现实情况却不尽其然，导游工资大多是底薪加提成方式，遇到旅游淡季，导游可能连正常生活需要也无法保证。由于底薪较低和“零、负团费”现象长期存在，导游必须要“多带团、带好团”才能获得更多收入，因此导游有减少旅游时间、减少景点数量、增加自费项目、增加购物时间的动机。于是，导游通过引导游客就餐、推销自费活动和增加进店次数获得回扣佣金，但结果会招致游客投诉。

(三)导游权益无法得到保障《旅行社条例》明确规定“旅行社聘用导游人员、领队人员应当依法签订劳动合同”，而绝大多数导游与旅行社基本没有签订劳动合同，导游与旅行社是一种很松散的合作关系。导游在获得资格证后，要么直接挂靠旅行社，要么挂靠导游管理中心，才可以接受旅行社委托带领旅游团。部分专职的、签订劳动合同的导游，收入会相对高一点，而大量兼职导游没有底薪，只有带团补贴和部分回扣收入。另外，大多数导游人员没有社会保险、失业保险、医疗保险，也没有意外伤害保险。当导游发生风险或是受到伤害后，权益无法得到保障，极大影响导游工作积极性，因而对职业缺乏归属感和认同感。不少业内同行自嘲导游为“生活在社会边缘的人”，这也是导游行业留不住人才的重要原因之一。

(四)相关法律法规不健全 法律法规的不健全导致了旅游市场秩序混乱，旅游环境恶化，侵犯了导游与游客合法权益;导游薪酬标准无法明确界定，小费与佣金制度无法明确化、合理化，导游收入不能得到保证;针对违规导游、黑导的查处打击力度不强，以及导游人员信誉档案管理制度、惩罚与激励机制不健全。

另外，旅行社进入门槛较低，无论个人还是企业开办旅行社都比较容易，导致旅行社数量急剧扩张，仅2005年全国就新增旅行社1607家，同比增长82%。同时，因没有完善的退出机制，造成旅行社间恶性竞争，以超低价、低质量提供旅游产品与服务，扰乱了市场的正常运行。

二、导游与商家合谋博弈分析

在信息高度不对称条件下，掌握信息较多的商家和导游在监管虚化、惩罚力度较小的情况下，会产生道德风险和机会主义倾向。[3](P5)受利益最大化目标驱使，商家和导游容易形成利益联盟，合谋欺骗游客，赚取高额利润。最终损害游客利益，造成旅游市场失灵，阻碍旅游市场的健康发展。下面利用博弈论分析导游和商家合作联盟形成的必然性。假设导游和商家的欺骗行为不易被发现，或即便是被发现后受到惩罚的概率和力度P都很小。商家与导游都有选择合作或不合作的权力。

1.如果商家与导游都选择不合作，商家获得正常收入为10，导游收入为0。

2.如果商家选择合作，导游选择不合作，商家获得正常收入为10，导游收入为0。

3.如果商家选择不合作，导游选择合作，商家获得正常收入为10，导游收入为0。

4.现实情况下，导游与商家都会受利益驱动，选择合作。如果商家不合作，导游会选择与另一商家合作，将游客带到其他商家，其他商家会增加客源;如果导游不合作，商家也会寻找其他导游进行合作，吸引客源。在客源增加后，商家会因此多获益10，商家会将其中的4返还给导游。

可见，为实现利益最大化目标，商家和导游的最优决策是会选择相互合作，合谋共同从游客身上获取最大利益。还可以进一步分析导游的收入状况，来探讨商家和导游的最优策略选择。

假设导游的正常收入是底薪加提成:S+rtN，S是底薪，N是游客数量，r是提成比例，t是旅游天数，其努力程度为D1。如果导游工作出色，旅行社会奖励B，其努力程度为D2。如果导游和商家合作，会获得更多收入qN，q是约定提成比例，其努力程度为D3。但是，导游与商家合作欺骗游客会面临投诉与惩罚的风险，假设概率为P，P是努力程度D3的函数，P与D3呈反比例函数关系。受到投诉惩罚的系数为k，即受到的惩罚为kqN，这样得到导游会有三种不同的收入情况:

1.正常工作收入I1=S+rtN-D1;

2.努力工作收入I2=S+rtN-D2+B;

3.与商家合谋的收入I3=S+rtN-D3+qN-kqNP;

比较可以看出，如果I1大于I2，即D1-D2+B≤0，导游会选择正常努力程度，获取正常收入水平;反之，如果I2大于I1，导游会选择努力工作，这与旅行社对导游的奖励B有关。

再次比较I3与 I1，用 I3-I1，得到 D1-D3+qN-qNkP，即 D1-D3+(1-kP)qN。

当D1-D3+(1-kP)qN≥0，即 I3大于 I1时，导游会选择减少努力并与商家共同合作欺骗游客，原因在于导游主观上不想努力工作，但又想获取更多利益。因为由于信息不对称、监管不力等多种原因，与商家合谋不易被发现，而且，即使被发现惩罚力度也比较小。如果监管到位，惩罚力度强，导游与商家合谋容易被发现，可能会造成I3小于I1，这时导游就会选择积极努力工作，或者保持正常工作水平。

由分析可知，完善的监管机制和严厉的惩罚机制可以在一定程度上规避导游与商家合谋行为，避免导游的不积极工作行为，但是并不能很好地激励导游努力工作，因为导游也会选择正常工作水平，这与对导游积极努力工作的奖励制度有关。如果奖励不够、监管不力、惩罚力度不强，导游会倾向选择不努力工作，并会与商家合谋共同对付游客，势必会损害游客权益，增加旅游投诉，破坏旅游市场正常秩序。因此，要规范导游市场秩序，培育健康旅游市场环境，必须强化政府规制，改革现在监督管理机制、奖惩机制。

三、政府规制措施

导游市场失灵根本原因在于旅游市场的不成熟和相关规章制度的缺失，尤其是政府监管部门规制的缺位或不完善，从而导致导游市场出现一系列问题。要扭转导游市场失灵现象，必须加强政府规制，保证旅游业健康快速发展。

(一)规范导游人员管理制度 改进导游市场失灵应当从优化导游队伍开始，改变导游准入门槛过低问题，改革导游资格考试制度。可以考虑把导游资格考试报名门槛提高到大专学历，少数紧缺人才可不受限制。此外，考试科目、考试内容可结合导游员职业特点、岗位所需综合素质略作调整。[4]行业主管部门必须做好导游员的日常监督考核工作，促使导游员不断提高业务水平和服务质量。强化年审制度，避免出现只要交费就能通过考核的审核方式，应有具体的、可量化的考核指标体系和奖惩措施。针对导游服务工作的独立性，应联合旅行社、商家、游客做好导游服务过程监督，保证导游服务质量，保障游客正当权益。

(二)改革导游人事管理制度 一直以来，国家对导游职业定位不明确，导游人员对导游职业普遍缺乏认同感，导游去留的随意性比较大。导游的人事关系要隶属旅行社，确立并加强两者的劳务关系，解决导游主体缺位问题。由旅行社和旅游管理部门负责对其进行考核监督，改变旅行社对导游“只用不管”的局面。

国家应当承认导游职业的专业技术属性，制订导游晋级和职称评定标准，使导游能够与其他专业技术人员一样，享受专业技术职称，并与工资、福利、保障直接挂钩，促进导游职业终身化，让社会真正认识到导游是社会必不可少的职业，认可导游的社会地位，为导游职业生涯发展创造良好环境。

(三)改进导游人员薪酬制度 首先，应建立公正合理的工资制度，建议根据相关法律法规，参照外地经验，结合本地实际，制定导游人员工资报酬标准和相关福利待遇规定，建立以“基本工资+带团补贴”为主体，佣金、小费为补充的导游薪酬体制。其次，行业主管部门应要求旅行社和导游服务管理机构与导游签订正式劳动合同，为导游办理养老保险、失业保险和医疗保险等，确保导游在患病、生育、工伤、残疾和退休时能依法保障自已的各项权益。最后，合理利用考核激励机制。旅行社应建立一种既能使尽职的导游获得相应的回报，又能使导游必须为其服务质量问题支付成本的激励机制，优秀导游员可以享有企业一定比例的风险收益和剩余分配权，最大限度地调动导游员的工作积极性，保证导游服务质量。[5]

(四)改善旅游信息不对称性 改善旅游市场信息不对称现象，是规范旅游市场，维护良好市场秩序的保证。建立对旅游者的信息支持系统，主要由政府投资，采集、发布和传播有关旅游产品和服务信息，供旅游者咨询、查阅，帮助其进行决策;规范旅游企业的信息提供行为，强化旅游服务提供方的信息披露义务，保证旅游者知情权;加强对旅游企业营销宣传活动的信息监管，保证信息准确、真实、透明、公开;通过其他多种渠道有针对性地开展对外宣传，系统全面地向目标受众发布旅游信息，改变导游市场旅游信息不对称现象。

(五)优化导游爱岗敬业环境 加强对优秀导游员的管理、表彰，宣传优秀导游员工作事迹，通过榜样的力量，树立行业正气，打击歪风邪气，引导全社会正确认识导游行业，提高导游人员的社会地位。

重视对导游的政治思想教育，定期进行形势政策、敬业精神、道德纪律及专业知识等方面的教育培训，引导导游人员胸怀大局，立足本职，尽职尽责，更好地发挥旅游窗口和民间大使的作用。

加大党、团、妇、青等组织在旅行社企业、导游中介机构等单位建立基层组织的力度，将导游人员吸纳为组织成员，提高导游组织化程度。

利用媒体力量，普及旅游法规，宣传旅游知识，教育游客尊重导游人员和熟悉、接纳小费制度，引导游客理性消费，加强自我保护。

[1]陈富良.放松规制与强化规制[M].上海:三联书店，2001.

[2]杜江.旅行社管理[M].天津:南开大学出版社，1996.

[3]王俊豪.英国政府管制体制改革研究[M].上海:三联书店，1998.

[4]尹敏，谢兆元.试论高素质导游员队伍的建设[J].价格月刊，2004，(11).

[5]刘晖.导游服务质量问题的根源分析与对策研究——基于利益相关者理论和游客感知视角[J].旅游学刊，2009，(1).