中国-东盟自由贸易区框架下银行监管合作机制

金 钢 刘 聪 王鹏飞

（广西民族师范学院，广西 崇左 532200）

一、中国-东盟自由贸易区银行监管合作的现实基础

（一）历次金融危机给我们带来了深刻的教训

人类历史上发生的一次又一次的金融危机，给各国经济和社会造成了非常大的影响。随着经济全球化趋势的不断加深，危机造成的影响越来越深远，也越来越难以应对。1997年亚洲爆发的金融风暴席卷了泰国、马来西亚、新加坡、台湾、日本和韩国等地，阻碍了亚洲经济高速发展的步伐，中国的对外贸易也遇到很大困难。2008年金融危机还远没有过去，各国还在努力摆脱危机造成的困难。危机暴露出很多问题，首先是金融监管的问题。在开放经济条件下，各国金融监管监管标准不统一、信息不对称、行动不协调等问题，影响了各国应对

金融危机的实际效果。从全球化视野下看金融监管存在的这些问题，得出的结论是：各国必须加强金融合作，特别是金融监管的合作。

（二）中国东盟各国都有强烈的合作意愿

2010年底，自贸区（CAFTA）正式全面启动，亚洲区域监管合作显得非常重要。CAFTA的正式全面启动，意味着经济要走向一体化，中国与东盟各国的经济联系会大大增强。但是，经济一体化的同时也会增大金融危机国际传染的几率。所以中国与东盟各国面临着共同的挑战，需要我们共同去面对。而中国和东盟各国，无论在政治、经济、金融上的发展水平都不一样，差异性较大，要提高共同应对危机的能力，就必须切实提高金融合作的层次和水平。

（三）CAFTA金融监管合作的条件渐趋成熟

首先，经济学的最新发展为金融监管国际合作提供了丰富的先进思想和科学方法。最近十几年来，国际清算银行巴塞尔银行监管委员会关于国际银行监管的一系列“巴塞尔协议”，在金融监管国际化和国际合作方面做了大量尝试和努力，监管方式从行政命令式、标准化式、内部模型法，发展到最近的预先承诺方案（PCA），效果越来越得到优化。此外，理论界对各类金融风险的认识不断加深，科学的风险计量模型相继推出、危机预警系统的不断改进等，这些重要进展都为CAFTA金融监管合作提供了理论上的有力支持。其次，欧盟等一些区域金融合作的实践为CAFTA金融监管合作积累了大量的经验借鉴，可以使我们少走弯路，加快合作的进程。再次，信息革命为金融监管的有效性提供了越来越便捷的技术手段，使得各国金融监管信息的交换和处理越来越高效，也使得更加复杂和灵敏的风险计量模型及预警系统具有应用价值。

二、中国-东盟自由贸易区（CAFTA）银行监管合作的理论基础

金融监管理论比较丰富，金融监管必要性理论基本上都可以成为CAFTA银行监管合作的理论基础。这里仅梳理出几种笔者认为符合CAFTA加强金融监管合作的理论加以说明。

（一）负外部性管制理论

金融体系的负外部性效应，是指金融机构的破产倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础。按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”来进行补偿，但是金融活动巨大的杠杆效应——个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称性，显然使这种办法显得苍白无力。另外，科斯定理从交易成本的角度说明，外部性也无法通过市场机制的自由交换得以消除。因此，政府加强对金融市场的监管是必要的。如果将这一理论应用到CAFTA内部，就不难得出中国与东盟各国应该加强金融监管合作以规避金融机构倒闭造成的巨大负外部性这一结论。

（二）信息不完备管制理论

信息经济学理论表明，信息的不完备和不对称是市场经济失灵的重要原因之一。在金融体系中，信息不完备和不对称现象更加严重，在信息不完备的环境下，金融机构往往处于相对劣势，降低了金融效率及扩大了金融风险，而政府的外部监管能够逐步完善信息的完备程度，降低金融风险提高金融效率，减少经济损失。这一理论给我们的启示是，中国东盟成立自贸区后各国经济和金融相互渗透，经贸联系日趋紧密，而各国监管标准不统一、行动不协调，使得金融监管信息不完备、不对称问题非常突出，解决之道当为各国加强监管合作。

（三）金融脆弱性或金融不稳定假说

M insky、K regel、Diamond 和 Dybvig、Greenaw ay 和 David 等人分别从不同的角度阐述了金融业具有内在不稳定性或脆弱性的观点，认为金融业所具有的内在不稳定性或脆弱性使得金融业在面对市场冲击时很容易陷入困境并引发一系列的经济、社会和政治问题，因此，政府有必要对金融进行监管，促使其稳健经营。从这一理论出发，我们不难看出，当中国和东盟各国相互开放金融市场和银行准入门槛后，银行跨国经营的步伐会加快。银行在国际化的过程中，面临的竞争更加激烈、不确定性增多，银行陷入危机的可能性大大提高。为避免银行破产带来的巨大破坏作用，各国监管当局必须加强合作，共同对跨国经营的金融机构进行监管。

三、中国-东盟自由贸易区框架下银行监管合作制度设计

为了获得稳定有效的金融环境，必须进行金融监管。在开放经济条件下，各国银行监管必须充分合作。鉴于中国东盟自由贸易区建成的历史短，各国国情存在较大差异，统一模式的监管在当前并不现实，也不可能一步到位，而必须作为终极目标分步实施，长期推进。

（一）短期合作框架设计

短期目标就是要开展多层次双边和多边合作、建立和完善共享的信息披露制度等。

1.建立双边或多边信息资源交换与共享机制。统一的监管模式是超国家的监管模式，而中国东盟各国在开放程度、经济体制、金融结构等方面存在着差异，又涉及到不同的社会制度，在这样的区域内实现类似欧盟的统一监管模式是不可能一蹴而就的，这只能作为长期目标进行不懈努力。因此现实的选择是把重点放在短期目标上，而建立双边或多边信息资源交换与共享机制便是短期内的首要任务。中国东盟各国应建立各种形式的金融监管信息交换平台，包括召开必要的监管联席会议、定期举办各种形式的金融形势研讨会、建立直接交换监管信息的热线或者建立共享的信息库等，以便相互交流有关金融监管的信息、文件和资料，从而共同对重大问题进行交流，共商对策，联合行动，将有助于减少国际金融监管的成本和提高金融监管的效率。

2.采取多种形式的危机救助合作。首先，由政府出面建立直接的双边或多边合作机制。这方面的工作，中国与东盟有关国家已经迈出了实质性步伐。例如，中国与菲律宾、泰国、马来西亚、印度尼西亚、新加坡等国家的货币管理当局签署了双边本币互换协议；设立了亚洲区域外汇储备库等。其次，在推进政府间的金融监管合作的同时，各国应鼓励、资助、支持民间组织或学者开展金融相关问题的学术交流，从而为政府间的金融监管合作提供相应的智力支持或决策参考。再次，各国应成立或完善内外资银行共同参与的银行同业公会，不同国家的银行同业公会可建立直接的联系或者开展直接合作，以便充分发挥银行同业公会的自律监管职能。

3.加强金融人才的培训合作。中国和东盟各国由于经济金融发展水平参差不齐，各国金融法律和监管标准及水平也有差别。要加强金融合作，必须首先相互了解各自的现状，学习对方的法律法规和政策，这就需要加强金融监管的培训合作。各国可由政府出资公派金融人才出国学习，也可以鼓励高校开设专门方向的金融专业，以便持续为政府输送所需要的金融人才。

（二）长期合作框架设计

长期目标就是要建立和健全统一的区域金融监管框架。这方面的内容可以借鉴欧盟的经验。

1.建立单一金融市场。中国东盟自由贸易区的建立，长期目标应是追求欧盟式的单一市场，以此作为实施统一金融政策的现实基础。因此，中国东盟各国应努力推进区域性的单一金融市场，如统一的证券市场、外汇市场、黄金市场等。目前，这方面的合作已经取得了一些进展，如2003年举行的第六届“10+3”财长会议提出发展亚洲债券市场倡议，并成立了多个工作组为之努力，使东亚地区债券市场有了较快发展，债券品种日益丰富，市场基础设施也得到不断的完善。此外，中国和东盟采取互设分支机构及开展代理业务的方式积极拓展业务市场，金融渗透日益加快。近年来，随着中国经济的快速发展，到新加坡等东盟较发达国家证券市场上市融资的中国企业也越来越多。

2.成立类似欧盟的统一监管机构。从全球来看，统一监管是大势所趋。作为CAFTA金融监管合作的最终目标，统一监管机构的设立是合作的关键所在，因为它关系到金融监管标准能否得到切实有效的贯彻执行。笔者认为，由于中国东盟各国国情差异较大，设立二级的监管组织体系比较可行。第一级是由各国共同选举组成的最高一级的常设机构，主要负责制订CAFTA内的监管标准、监管法律法规及各种监管政策，享有最高的监管权力。第二级是在各国国内设立专门的金融监管机构，它可由目前各国已经存在的金融监管当局改造而成。在这样的监管体系下，各二级监管机构不是最高一级监管机构的分支机构，它们除执行统一的监管标准、政策、法规和统一行动外，在具体的管理上具有较大的独立性，它们有权结合本国的国情作出合理的变通，以便更加有效地进行金融监管。

3.建立和完善统一的危机预警和处理机制。首先是建立危机预警体系，以便对区域内的金融现状进行有效的监控和预警。短期内实施的双边或多边信息共享机制毕竟只是短期的权宜之计，区域金融合作的最终目标之一是要建立和完善统一的危机预警机制，这一预警机制必须完全覆盖中国和东盟所有国家，甚至还可以包括韩国和日本，由所有参与国家接受和实践。这就要求区域内建立统一的金融监管标准（由于各国国情的不同，这个统一标准也应充分考虑各国的实际，一定要考虑到不同国家的适用性问题）、设立灵敏的危机预警模型、构建高效的金融信息采集、分析和传递系统等。其次，要建立和完善危机处理机制，即当危机不可避免地来袭之时，各国如何控制危机的进一步漫延，以便把危机的影响降到最低水平。危机处理机制包括建立统一的危机救助基金（类似最后贷款人制度）、区域内强制推行统一标准的存款保险制度、建成区内高效率的融资市场等。可喜的是，中国东盟金融危机救助机制建设已经迈出了实质性步伐。在《清迈倡议》框架下，至2008年以来，中国与菲律宾、泰国、马来西亚等国签署了双边货币互换协议；2009年12月，中国还与东盟共同参与设立了总规模为1200亿美元的亚洲区域外汇储备库。这些措施大力提升了中国东盟应对银行危机的能力。

4.重视市场的自律性监管。官方集中统一监管的优点是：一，具有专门的监管法规，统一管理口径，使监管行为有法可依，提高了监管的权威性；二，监管者的地位超脱，能够有力地发挥其监管作用；三是能够统一协调各子市场，保障各市场均衡、协调发展。但是官方集中统一的监管也有缺点，一是行政执法有严格的程序，当市场行为发生变化时，有时不能作出迅速反应，存在时滞效应；二是法规的制订者和监管者超脱于市场，可能出现监管脱离实际和缺乏效率的问题。但市场的自律监管刚好可以弥补这些不足：由银行业协会、证券业协会、保险协会、各种评级机构、会计师事务所、法律事务所、新闻媒体、社会公众等组成的市场监管力量往往能对金融违法行为和金融风险作出及时反应，并及时采取有效措施保证市场的有效运转，比政府监管具有更大的灵活性、针对性。有鉴于此，在大力推进金融监管合作的过程中，应充分发挥自贸区内市场的自律性监管的作用，以提高金融监管的效果。

5.逐步完善监管合作的法律体系。建立和完善监管合作的法律体系，是要从法律层面对区域金融合作予以保障，促使金融合作向制度化、规范化方向迈进，切实推动金融合作不断深入。从长远来看，中国—东盟自由贸易区（CAFTA）金融监管合作应该制订出一部完整的、由各成员国共同制订的、凌驾于各国主权之上的《金融监管法》。当然实现这一步并不容易，但可以分阶段进行。首先，由CAFTA各成员国在国内法中就金融监管的国际合作作出规定，以便在进行区域合作时予以遵守。其次，中国与东盟各国分别签署双边法律性文件，如中国与东盟成员国分别签署的货币互换协议等。再次，中国与东盟组织签署全面性的合作协议。目前这方面的工作已经取得了一些进展，主要有：2002年11月，中国与东盟签署《中国-东盟全面经济合作框架协议》、2003年中国正式加入《东南亚友好合作条约》（TAC）及其两个议定书、2003年10月中国东盟双方领导人共同签署并发表《中国与东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》、2004年11月29日中国与东盟签署了《中国-东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》及《中国-东盟争端解决机制协议》等。这些文件对中国东盟金融监管合作均有一定的指导意义。随着合作的不断加深，最终可集体协商制订出区域内统一的金融监管法。

总之，CAFTA开展银行监管合作在理论是可行的，在现实上也是必要的，但于各国差异比较大，银行监管合作机制的建设将是一项长期工程，必须由低级向高级逐步演进。

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