建设人民满意的服务型政府

赵驰轩

（苏州经贸职业技术学院，江苏 苏州215009）

温家宝总理于2004年2月在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中，首次提出要“努力建设服务型政府”的改革目标。党的十七大报告将建设服务型政府作为政府改革和建设的核心目标。党的十八大报告则进一步提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”

一、建设人民满意的服务型政府的必然性

服务型政府，是相对于权力型、命令型、管制型政府而言的，它是在以公民为本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的为民众服务并承担相应责任的政府。[1]服务型政府是一个民主和负责的政府，是法治和有效的政府，也是分权和有限的政府。建设服务型政府是当下世界各国政府改革的共同取向，更是我国政府推进政治体制改革、实现社会主义现代化的必然趋势。

（一）建设中国特色社会主义的本质要求

我国在社会主义制度建立初期形成了高度集权的政府管理体制，对企业实行严格的计划控制，统得过多过死，造成了企业毫无自主权，致使企业和职工群众缺乏积极性、主动性和创造性，而政府却无法为企业提供快捷、高效的公共服务，这使得本来应该生机盎然的社会主义经济在很大程度上失去了活力。于是，改革成为必然，尤其是社会主义政治体制改革成为中国改革成败的关键。随着经济的转轨和社会的转型，社会公众的利益意识迅速觉醒，人民群众对中国特色的社会主义和共产党执政的认识日益深化，对政府服务职能的期望和要求也越来越高，从传统管制型政府向新型服务型政府转变就成为政治体制改革适应经济体制改革的必然趋势。

（二）加强社会主义民主法制建设的必然要求

自改革开放以来，我国社会主义民主法制建设在党和政府的大力推动以及广大民众的积极参与下，取得了长足的进步。民主法制建设既有政务的透明公正、民众的广泛参与，又有社会的有效自治以及法治的大力推进，这就要求政府放弃高高在上、管制一切的姿态，转而为经济发展、政治民主和文化进步提供良好的制度环境，规范政府的权力运行，通过政府与社会的良性互动达到一种善治的状态。同时，贯彻依法治国的基本方略，要求政府不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。我国是人民民主专政的国家，中央政府实质是人民政府、民主政府，这就决定了我国政府应当而且必须为人民服务、为民众谋利。因此，建设人民满意的服务型政府是我国推进社会主义民主法制建设的必然要求。

（三）完善社会主义市场经济体制的客观要求

自改革开放以来，我国一直注重推进与经济体制改革相适应的政治体制改革，先后多次进行以转变政府职能为重点的机构改革，尽管我国已初步建立起社会主义市场经济体制，但是传统计划经济的影响依然存在，旧体制机制下很多困难的问题被沉积下来，转型期间的许多社会矛盾和各种问题也纷呈凸现。政府与民争利、地方保护主义、权力寻租、假冒伪劣产品充斥市场等现象依然突出，严重影响了社会主义市场经济体制健康有序的发展。建设新型服务型政府，就是要进一步深化政治体制改革，大力转变政府职能，改革政府管理中不合法、不规范的地方，使政府在创造法治环境、加强宏观调控、规范市场秩序和提高公共服务水平等方面有所作为，以推进我国社会主义市场经济体制的进一步完善。

（四）改革现行行政管理体制的内在要求

我国政府的传统行政属于管制行政模式，政府管了不该管的，没有管好该管的，挫伤了公众的积极性，束缚了经济社会的健康发展。而政府的社会管理和公共服务职能却比较薄弱，在提供公共产品和公共服务方面缺乏足够的物质保障，无法满足社会公众对于公共产品和公共服务的需求，使得种种民生问题更加凸显，尤其是就业、教育、医疗、住房、环境和腐败等人民大众普遍关注的问题已到了非解决不可的阶段。[2]要解决这些问题，根本的出路在于深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，[3]实现从旧式管制型政府向新型服务型政府的转变，加强政府的社会管理和公共服务职能。

二、建设人民满意的服务型政府的路径选择

（一）确立民本理念，提升构建和谐社会的能力

我国是人民当家作主的国家，实行的政治制度是人民代表大会制度。我国政府是人民政府，政府的权力来自于人民，政府所做的一切都应当而且必须为人民服务，对人民负责，并接受人民的监督。因此，政府在推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各项工作中，应牢固确立民本理念，认真解决民生问题，妥善处理人民内部矛盾，深入推进改革开放和现代化建设，努力提高人民群众的物质文化生活水平，切实保障人民群众的权益，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，最大限度地实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

建设人民满意的服务型政府，政府应以转变自身职能为己任，深化行政管理体制改革，积极为各类市场主体创造公平公正的制度环境，为广大民众提供优质的公共服务，维护和恪守社会公平正义。民生问题是关系社会和谐发展和国家安全稳定的重大问题，我们应当以对人民群众高度负责的精神科学解决民生问题。近年来，从中央到地方各级政府本着以人为本、执政为民的理念，在尊重和保障人权、发展经济和改善民生等方面做了大量卓有成效的工作，尤其重视回应社会的公共诉求，逐步健全和完善公共政策和公共服务体系，大力实施社会管理体制改革，创新社会管理方式，促进社会公平正义，维护社会安定秩序，不断提高构建和谐社会的能力。

（二）转变政府职能，增强社会管理和公共服务能力

正如政府不是万能的一样，市场也并非是万能的。弥补市场功能缺陷、发展公共服务正是现代政府的职能所在。当前，我国正处于社会转型期，也正是社会矛盾凸显期，为社会公众提供基本的、必要的公共服务保障，已成为包括各级政府在内的全体社会成员的共识。各级政府应以服务社会、服务公众为己任，开展一场自上而下或自下而上的自身变革，将政府主要职责放在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务上来，认真解决基本公共服务体制中现存的问题，深入推进行政管理体制改革，完善社会管理制度，加强公共设施建设，优化公共资源配置，提高社会管理水平，努力为人民群众提供便捷、高效、优质的公共服务。正如温家宝总理2013年1月在国务院第8次全体会议上讲话中指出的，政府的主要精力进一步向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能集中。[3]

增强政府公共服务能力的关键是进一步保障和改善民生，从解决关系人民群众切身利益的问题入手，推进教育、就业、医疗、住房等方面的重点民生工程，着力构建较为完备、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。要大力强化政府的社会管理和公共服务职能，充分发挥政府在基本公共服务供给、维护社会公平正义、缓和社会矛盾等方面的主导作用。然而，社会资源是有限的，在提供基本公共服务过程中，既要发挥政府在基本公共服务中的积极作用，又要大力发挥社会组织和个人参与的积极性。政府要科学推进社会管理和公共服务体制机制创新，改革公共服务供给方式，动员和引导社会力量广泛参与，从而保证基本公共服务资源的有效利用，切实增强政府的公共服务能力。

（三）普及电子政务，助推政府高效勤廉服务

政务公开是现代政府治理的一项基本准则，普及电子政务是政治体制改革的客观要求和重要举措。随着互联网技术的发展和网络应用的普及，大力发展电子政务成为建设服务型政府的必然趋势。根据信息“公开是原则、不公开是例外”的要求，政府信息本身就是一种公共产品，向社会或公众提供政府信息是一项基本的公共服务。实施电子政务，是人民政府转变服务理念，打破公共服务领域的权力垄断，提高服务效率，更便捷和更有效地为公众服务、为社会服务的过程。推进电子政务也是实现公民知情权、参与权、表达权和监督权的极其重要的途径和手段，公众可以获得更多的公共信息资源，享受政府更直接、更具体、更个性化的服务，并且可以促使政府依法按章办事，接受民众广泛的监督。

普及电子政务，关键是要进一步加强信息主动公开工作。其一是逐步扩大信息主动公开范围，对公众普遍关心的热点问题予以全面及时的回应；其二是逐步提高信息公开的质量，凡是应当向公众公布的信息都必须通过电子政务平台向公众公开；其三是应当严格按照法律规定的期限和申请人要求的内容、形式进行答复。当前，在我国各级各类电子政务建设中，存在的问题不容回避：一是系统分割，信息“孤岛现象”严重；二是网络互通性差，信息共享、业务协同差；三是网络资源闲置严重，公众诉求难以解决；四是政府网上办事水平参差不齐，公众满意度不高。因此，各级政府要摒弃形式主义、“政绩工程”和公共利益部门化的倾向，牢固确立民生为本理念，积极推进电子政务工程，为公众提供便捷高效的服务，建设勤廉为民的服务型政府。

（四）强化绩效评估，实施有效的行政问责制

政府公共服务绩效评估是对政府行为进行评价的有组织的社会活动，是实行行政问责制的前提和基础，对政府及其工作人员的行为起着引导、约束作用。科学有效的绩效评估制度有助于提高公共服务部门在基本公共服务供给方面的效率。尽管我国部分地方政府已经形成了相应的政绩评价体系，但是由于只是政府自我评价的一种系统，缺失公众和社会的参与，与政府公共管理和公共服务的基本价值理念还是相去甚远。过去那种单一以GDP增长作为绩效考量的做法已不足取，那种片面追求“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”等等的伪善行为也难以当道。应当进一步完善政府绩效评估机制，重点加强具有独立性的第三方机构的评估，坚持公开性、透明度，以公众参与为基础，以群众满意为尺度，建立多元化的绩效评估体系。

推行与绩效评估匹配的行政问责制，以强化对基本公共服务供给的监管职责。在新型的服务型政府模式下，公众既有享受政府公共服务的权利，又有监督政府权力运行的权利。对于政府服务的成效是否达到公众期望值，特别是一些政府过失服务、违法服务所造成的后果，公众有权问政追责。各级政府要加快建立健全决策、执行、监督、问责既相互制约又相互协调的行政运行机制，不断完善内部监督和外部监督、制度监督和法律监督、机构监督和个人监督、决策权监督和执行权监督、规则监督和程序监督，构建多管齐下的政府权力运行的监督和制约体系，增强监督的合力和实效。要将绩效评估的结果与选拔任用干部和奖惩措施结合起来，强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。[3]

（五）改善工作作风，建设高素质的公务员队伍

尽管我国政府的服务理念已经有了很大的改善，但当前政府工作人员的整体素质与服务型政府的要求还有明显的差距，尤其是一些公务人员的思想观念、文化素质、行为方式和工作效率等方面还远远适应不了构建和谐社会和建设服务型政府的需要。在新时期，人民群众对提高收入水平有了新期待，对提升生活质量有了新要求，对改善生活环境有了新期盼，对扩大政治参与有了新要求。大力弘扬“主动服务、创新服务、尽责服务、高效服务、廉洁服务”的工作作风，始终坚持群众路线，善于做好群众工作，积极主动、满腔热情地服务基层、服务群众。当前，各级政府要认真贯彻落实中共中央关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓出成效，取信于民。

建设人民满意的服务型政府，关键是打造一支高素质的公务员队伍。公务员队伍的素质如何直接关系到政府工作的成效和在公众心目中的形象。因此，这就要求新时期的公务员不仅具有较高的政治素质和强烈的服务意识，而且具备良好的职业素养和精湛的业务素质。其中，最重要的是公务员的服务意识和服务态度，尤其要强化其职业操守和责任意识，提高为民服务的本领，把执政为民的宗旨真正铭记在心，去解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。政府工作人员必须牢固树立“管理就是服务、公务员就是服务员”的理念，在不断增强服务意识的同时，更应大力提升文化素质，转变行为方式，增强工作效率，以达到全面、综合地提高公共服务水平的目的，进而履行好构建和谐社会和建设服务型政府的应尽职责。

三、建设人民满意的服务型政府应当处理好的几个关系

（一）处理好政府与市场的边界关系

建设新型的服务型政府，首当其冲要妥善处理好政府与市场的边界关系。我国在建设社会主义市场经济过程中，应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，而政府的职能主要是加强宏观调控，这就要划定政府与市场之间合理的边界，政府不是万能的，要有所为有所不为。科学厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少政府对微观经济活动的直接干预。[4]建立和健全相关制度，让政府负责本该管理的事项，把不该管理的事项让渡给市场，以更好地发挥政府与市场各自在资源配置中的作用，更好地行使政府有效供给公共产品和公共服务的职能。

（二）处理好权力与权利之间的关系

建设新型的服务型政府，要摒弃权力型政府、万能型政府的观念，各级政府部门和工作人员要依法正确地运用好人民赋予的有限的权力，始终代表广大人民的意志，切实为广大民众谋利益，真正做到“权为民所用，利为民所谋”。广大人民群众要努力行使好民主监督的权利，要求政府的一切权力在“阳光下运行”，防止暗箱操作，对于政府工作人员的不作为行为、乱作为行为和违法犯罪行为应当进行“问责”，严格执行责任追究制。那些进行权力寻租、损害社会和公众利益的行为必将受到法律的严惩，为人民所唾弃。只有正确地处理好政府运用权力和人民行使权利的关系，才能更好地建设人民满意的服务型政府。

（三）处理好强制性服务与自愿性服务的关系

在推进行政管理体制改革、转变政府职能的过程中，如何处理好强制性服务和自愿性服务的关系确实是一个难题。强制性服务往往不给被服务的对象退出的机会而容易导致冲突，或者常常借公共利益的名义而牺牲一部分人的利益，并且缺乏对他人权利的尊重。因此强制性服务绝对不是建设服务型政府所应追求的目标。那些所谓的政府“形象工程”、“政绩工程”，多半属于强制性服务的范畴，并不符合公众的利益诉求。服务型政府的公共服务应当是以自愿为基础的，要尽可能地扩大社会认知共同体，多为公众利益着想，多建一些深得民心的实事工程、民生工程。

（四）处理好自上而下变革与自下而上改革的关系

建设服务性政府不仅仅是人民群众的期盼，而且更应是政府的自觉行为。我国当下所推进的行政管理体制改革实质上是政府“自为的革命”，是一种自上而下的变革。但是这种变革能否彻底、是否有效，暂时难以论断。随着社会主义市场经济体制改革的深入，我国政治体制改革已进入深水区，光靠政府的自身变革是远远不够的，必须探索一个多元的、上下互动的改革路径，即充分调动和发挥民众参与改革的积极性，将自下而上的改革和自上而下的变革有机地结合起来，进入“善治”的理想境界，必然有助于建设人民满意的服务型政府。

[1]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，（7）：5.

[2]赵晖.公共行政以关照民生为本[N].中国教育报，2008-04-16.

[3]温家宝.努力建设人民满意的政府[J].求是，2013，（3）.

[4]李蓓，刘杰.新公共服务理论与服务型政府建设[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2009，（2）：25.