体育行政法规中的行政处罚

崔 丽，董小玲

（滨州学院 体育系，山东 滨州 256603）

近几年随着体育法配套立法的增多，行政处罚的条款也相应增多，在这些行政处罚的条款中有合理之处也有不合理之处，笔者希望对目前体育行政法规中有关行政处罚的条款进行梳理和分析，以期为体育立法及其修改提供理论支持。

我国现行体育行政法规共有6部，分别是 《国家体育锻炼标准施行办法》《学校体育工作条例》《外国人来华登山管理办法》《奥林匹克标志保护条例》《反兴奋剂条例》和 《公共文化体育设施条例》［1］。6部行政法规中，《国家体育锻炼标准施行办法》是为鼓励和推动人们特别是青少年、儿童积极参加体育锻炼而制定的行政法规，没有涉及体育行政处罚的相关内容，仅对其余的5部行政法规进行分析。根据 《行政处罚法》第10条规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定。”上述5部行政法规，在 《体育法》没有设定行政处罚种类的情况下，可以设定警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、还可以设定其他种类的行政处罚。以下分别对 《学校体育工作条例》《外国人来华登山管理办法》《奥林匹克标志保护条例》《反兴奋剂条例》和 《公共文化体育设施条例》中有关体育的行政处罚的规定进行概要分析。

1 《学校体育工作条例》中的有关规定

在该条例中规定，实施体育行政处罚的行政主体为当地教育行政部门和当地人民政府；设定体育行政处罚的种类有：批评教育、责令限期清退和修复场地、赔偿或者修复器材、设备；处罚的范围仅包括以下五种：①不按规定开设或者随意停止体育课的；②未保证学生每天一小时体育活动时间 （含体育课）的；③在体育竞赛中违反纪律、弄虚作假的；④不按国家规定解决体育教师工作服装、粮食定量的；⑤侵占、破坏学校体育场地、器材、设备的。处罚的对象为实施上述五种违法行为的单位和个人。

《学校体育工作条例》第7条第二款规定：“普通中小学校、农业中学、职业中学、中等专业学校各年级和普通高等学校的一、二年级必须开设体育课。普通高等学校对三年级以上学生开设体育选修课。”第10条第二款规定：“普通中小学、农业中学、职业中学每天应当安排课间操，每周安排三次以上课外体育活动，保证学生每天有一小时体育活动的时间 （含体育课）。”根据该两条规定，学校有按规定开设体育课和保证学生每天一小时体育活动时间的义务，学校不按规定开设或者随意停止体育课、未保证学生每天一小时体育活动时间的行为违反了 《学校体育工作条例》中规定的义务属于不作为违法，应该受到处罚。对学校的处罚，除了责令限期改正外，还有对直接责任人员给予批评教育或者行政处分，这种处罚是对组织违法的 “两罚”适用，“所谓组织违法的两罚，是指因组织违法行为，既处罚该组织，也处罚该组织特定的成员 （或工作人员）的行政处罚方法。”［2］也就是说组织的一个违法行为，引起了两个或两个以上主体分别承担行政责任，这种行政责任有两种：一是对组织给予行政处罚，对组织成员也给予行政处罚；另一种是对组织给予行政处罚，对组织成员给予行政处分。无论是行政处罚的两罚还是行政处罚加行政处分的两罚，都是行政法上的惩罚性责任，都承认一行为导致两惩罚责任后果。

2 《外国人来华登山管理办法》中的有关规定

该办法中设有罚则一章，对违反规定的外国人给予相应的处罚。在该办法的处罚中，处罚主体有国家体委、省、自治区体委；处罚的种类有警告、罚款、停止登山活动、没收采集的标本、样品、化石和资料；对处罚不服的救济手段有行政复议和行政诉讼；处罚适用方法有单处或者并处；行政处罚的范围包括未给随队的中国公民办理保险、提供医疗、急救以及必要的宿营、炊事用具；未按照国家体委批准的路线和山峰进行攀登；未经国家体委同意擅自展现外国团队所在国国旗；擅自吸收本团队以外的人员；未经批准擅自对所经地区的生物、岩石、矿物等进行观测和测绘活动等。

该办法第24条第二款规定，“国家体委或者省、自治区体委可以单处或者并处没收收集的标本、样品、化石和资料的处罚”，其中的单处和并处是行政处罚的适用方法，是对某一违法行为根据情节轻重，决定选择一种处罚种类还是同时适用两种以上的处罚种类。选择决定单处还是并处的权力由行政主体行使，属于行政主体的自由裁量权之一［3］。

3 《奥林匹克标志保护条例》中的有关规定

《奥林匹克标志保护条例》明确指出工商行政管理部门是奥林匹克标志保护的主管部门，进出口货物涉嫌侵犯奥林匹克标志专有权的，由海关按照规定的权限和程序查处。第10条规定：“未经奥林匹克标志权利人许可，为商业目的擅自使用奥林匹克标志，即侵犯奥林匹克标志专有权，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或协商不成的，奥林匹克标志权利人或者利害关系人可以向人民法院提起诉讼，也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品或者为商业目的擅自制造奥林匹克标志的工具，有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处5万元以下的罚款。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起15日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院提起诉讼；侵权人期满不起诉又不履行的，工商行政管理部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的工商行政管理部门应当事人的请求，可以就侵犯奥林匹克标志专有权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照 《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院提起诉讼。”本条规定包含了因侵犯奥林匹克标志专有权引起纠纷的解决方式、处罚种类和救济途径三点内容。

当事人因奥林匹克侵权引起的纠纷属于奥林匹克标志所有者或许可使用者与侵权行为人间的民事纠纷，按照第10条规定，有协商、向人民法院提起诉讼和请求工商行政管理部门处理三种解决途径，其中协商和诉讼都是解决民事纠纷的途径，而行政机关一般不对民事纠纷予以处理，只有在相对人申请的前提下，行政机关才可以受理民事纠纷对民事纠纷作出裁决，此时行政机关作出的裁决是行政裁决。“所谓行政裁决是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。”［4］本条款中工商行政管理部门对纠纷的处理显然是行政裁决，而不是行政处罚，因为行政处罚是依职权的行政行为，不需要行政相对人的申请，只要行政机关确定相对人的行为违反了法律规定，并且在自己的管辖范围内，就可以依职权对相对人作出行政处罚。工商行政部门先对侵犯奥林匹克标志的民事纠纷进行行政裁决，然后在认定侵权成立后，可以依职权作出行政处罚，因为侵权人的这种行为不仅侵犯了奥林匹克标志所有权人或许可使用人的私权，也对国家的公权领域造成侵害，扰乱了正常的社会秩序，构成了行政违法的行为，应该承担行政责任，工商行政管理部门作为奥林匹克标志保护的行政主体可以对其作出行政处罚［5］。该条例规定的 “责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品或者为商业目的擅自制造奥林匹克标志的工具，有违法所得的，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处5万元以下的罚款”的处罚从种类上看与 《行政处罚法》相一致，但就具体处罚内容中罚款的数额，笔者认为有待进一步商榷。

参照国务院 《中华人民共和国商标法实施条例》第52条的规定：“对侵犯注册商标专用权的行为，罚款数额为非法经营额三倍以下；非法经营额无法计算的，罚款数额为十万元以下”，《奥林匹克标志保护条例》中的 “5万元以下的罚款”好似有些过轻。因为奥林匹克标志属于体育领域中特有的特殊标志，具有很高的知名度和良好的社会声誉，比任何世界驰名的商标更具有国际影响力，精明的商家正是看到了奥林匹克标志的这种潜在的经济价值，纷纷以巨额资金竞相购买奥林匹克标志的使用权，为了保护奥林匹克标志权利人的合法权益，应该加大对侵权人的处罚力度，建议相应地加大罚款数额。

4 《反兴奋剂条例》中的有关规定

该条例对兴奋剂的管理、检查与检测、反兴奋剂的义务以及法律责任等方面进行了规定，特别是在法律责任一章中，对违法者分别规定了民事责任、行政责任和刑事责任，本文仅对行政责任进行分析。

《反兴奋剂条例》中规定的行政处罚包括申戒罚、行为罚、资格罚和财产罚四大类。其中申戒罚中的警告 （44条）；行为罚有责令改正 （39条第2款）、责令暂停6个月以上1年以下执业活动 （44条）；资格罚有吊销许可证 （38条）、不得从事体育管理工作或者运动员辅助工作 （39条、40条、41条）；财产罚有没收违法所得 （38条）、罚款 （38条）、没收非法财物 （39条、40条、41条）；除了上述体育行政处罚的种类外，还在45条规定了体育健身活动经营单位向参加者提供含有禁用物资的药品、食品的处罚由食品药品监督管理部门、卫生主管部门依照药品管理法、食品卫生法和有关行政法规的规定予以处罚。从实施行政处罚的主体看，不仅有体育行政部门，还有县级以上食品药品监督管理部门和县级以上人民政府卫生管理部门等行政主体。

第46条规定：“运动员违反本条例规定的，由有关体育社会团体、运动员管理单位、竞赛组织者作出取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛的处理。”从本条规定看，运动员违反本条例的，只对其实行内部处罚，不实施行政处罚，这是否有逃避法律责任的嫌疑？《反兴奋剂条例》是关于兴奋剂有关事项的专门行政法规，在 “有法可依”的前提下，运动员违反规定，侵犯了行政法所保护的社会关系，应该受到相应的行政处罚，这种社团内部的处罚能代替行政处罚吗？答案是否定的，因为体育社团对其实行内部处罚是因为使用兴奋剂违反了体育公平竞争的精神，属于违反体育规则而应受的处罚。两者的处罚事由是不同的，“前者的处罚事由是在竞技体育中违反了体育纪律、体育规则，而不论其是否违法。后者的处罚事由是尚不构成犯罪地违反了行政法，而不论其是否违反了体育纪律、体育规则。即使是同一行为同时应受到相应的两种处罚，处罚事由的性质也不同，一种处罚的事由是违反了体育纪律、体育规则，一种处罚的事由是尚不构成犯罪地违反了行政法，将两者混淆就是一种错误。另外，违反了体育纪律、体育规则，却不一定违反了行政法；违反了行政法，却不一定违反了体育纪律、体育规则。”［6］运动员违法使用兴奋剂既违反了体育规则又违反了《反兴奋剂条例》，不能仅仅简单对其实行内部处罚，还应该对其实施行政处罚。

另外，46条规定的对运动员内部处罚是取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛，虽然对运动员使用兴奋剂的处罚可能仅有上述列举的处罚种类，但这样规定令人感觉体育社会团体没有完全的自主权，只能按 《反兴奋剂条例》中的规定处罚。笔者认为，是否可以借鉴 《体育法》49、50条的规定，只说明按章程处罚而不规定处罚种类。

在我国实行体育管理体制改革的今天，政府把权力下放给社会，实行管办分离，把不应该由政府行使的职能转移给体育社会团体，体育社会团体根据本社团发展的情况，自行管理，对违反章程规定的由社团按章程进行内部处罚，只要该处罚不超出法律规定范围，就不必受到法律的干涉。所以，作者认为第46条应该增加运动员违法的法律责任，同时解除对社团处罚的约束。

5 《公共文化体育设施管理条例》中的有关规定

《公共文化体育设施条例》的第五章法律责任中5条有4条是关于行政处罚的规定，这4条中，分别对侵占公共文化体育设施建设预留地或者改变其用途、公共文化体育设施管理单位及其工作人员违法的行为作出了处罚规定，处罚种类涉及责令限期改正、没收违法所得和罚款三种。

《公共文化体育设施条例》是对 《体育法》关于体育设施保护的具体化，按照 《行政处罚法》第10条的规定，“法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。也就是说如果 《体育法》中有关于公共体育设施处罚的规定，《公共文化体育设施条例》的处罚只能是在 《体育法》规定的种类和幅度内。《体育法》第52条规定：“侵占、破坏公共体育设施的，由体育行政部门责令限期改正，并依法承担民事责任。”该条是对侵占、破坏公共体育设施的规定，规定处罚种类是责令限期改正。《公共文化体育设施条例》中的规定是对侵占、破坏公共体育设施的具体化，并且给予处罚的种类只能有责令限期改正。因为 “法律是行政法规和一般地方性法规的立法依据或基础，后两者不得违反它，否则无效”。［7］对不属于侵占、破坏公共体育设施的其他违法行为，如未按照规定的最低时限对公众开放、未建立、健全公共文化体育设施的、开展与公共文化体育设施功能、用途不相适应的服务活动等违法行为，可以设定责令限期改正、没收违法所得、罚款等行政法规可以设定的处罚种类。 《公共文化体育设施条例》既是 《体育法》关于体育设施规定的具体化，又是保护公共文化体育设施的专门行政法规，其设定行政处罚的种类既不能超越 《体育法》，也不能超出行政法规的设定权，所以要以双重标准来衡量其是否合法。

6 结语

通过对以上几部行政法规的分析，我们可以看出，目前有关体育行政处罚的规定或多或少都存在处罚力度不够、处罚主体不明确等问题，另外除了 《外国人来华登山管理办法》、《奥林匹克标志保护条例》中有关于行政处罚救济的渠道外，在 《学校体育工作条例》《反兴奋剂条例》《公共文化体育设施条例》中都没有关于行政处罚救济的相关规定，应当进一步加强对体育法律法规中有关行政处罚问题的研究，逐步提高相关法规立法的科学性。

［1］于善旭.中国体育法制的发展与前景［J］.河北体育学院学报，2009，23（2）：1－6.

［2］杨小军.行政处罚研究［M］.北京：法律出版社，2002：99－101.

［3］杨解君.权力·秩序与法律控制——行政处罚法研究［M］.成都：四川大学出版社，1999：129－136.

［4］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社，1999：77－83.

［5］颜斌，董小玲.论体育行政处罚的救济［J］.体育与科学，2006（6）：67－69.

［6］肖宗涛，肖平，代天修，等.对《体育法》赋予体育社会团体处罚权的研究［J］.武汉体育学院学报，2002，36（5）：6－9.

［7］张文显.法理学［M］.北京：北京大学出版社，1999：34－38.