论我国农民工市民化进程中的政府职能定位

李翠英

（天津科技大学法政学院，天津 300222）

一、农民工市民化进程中突出政府职能的原因

不论是农民工市民化这一政策的实质与复杂性还是当前我国农民工市民化面临的压力，都决定了农民工市民化进程中要突出政府职能。

（一）农民工市民化政策的实质与复杂性

1、农民工市民化政策的实质

农民工市民化作为一项国家的重要政策其政策实质是实现社会公平。建国以后我国走了一条城市优先的发展道路，改革开放之后我国坚持了效率优先的发展原则，因此在很长一段时间，农村和农民的发展受到忽视。近些年随着经济的发展和城市的建设不断取得新的成绩，党和政府开始重视农村发展和农民生产、生活问题。近几年提出来的农民工市民化就在打破城乡二元结构、实现基本公共服务均等化的背景下提出来的。农民工为城市的建设和发展做出了贡献，但由于城乡二元户籍制度的存在，使得他们在就业、住房、子女教育、医疗、社会保障等方面都没有享受到像市民一样的社会福利和待遇，这显然违背了社会公平原则。农民工市民化就是要通过身份的转变来保障农民工的权益，从而实现社会公平。按照经济学的理论，社会公平是没有办法通过市场实现的，必须要借助于政府职能的发挥来实现社会公平。

2、农民工市民化政策的复杂性

农民工市民化政策的复杂性主要表现为两个方面：一是农民工市民化涉及到的群体众多且每个群体的数量庞大。农民工市民化会直接关系到农民工、农民、城市市民三个群体的利益，农民工是这一政策的直接对象，而随着农民工市民化，农村剩余的农民和城市中的市民他们的利益也将会受到或多或少的正面或负面的影响，而农民工、农村剩余农民和城市市民的数量加起来几乎等于我国全部人口的总数；二是农民工市民化涉及户籍、教育、农村土地制度、社会保障等诸多领域的改革。农民工市民化就是要让农民工享有市民的身份，从而来享受市民身份对应的各种社会福利，包括子女教育、医疗、住房、各种社会保险等，而要让农民工真正享受这些社会福利，就要改革户籍、教育等诸多政策。从上我们可以看出，农民工市民化在涉及到的群体、人员、政策领域的这种复杂性决定了政府应该从整体上来把控这一政策的推行。

（二）当前农民工市民化面临的压力

1、农民工市民化热情消减

近些年党和政府的若干文件都对农民工市民化及相关问题给予了强调。从党的十六大到党的十八大，农民工市民化问题在党的重要报告和文件中一直都在被强调和突出。此外，2006年我国第一份关于农民工的文件——《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台，2008年《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》出台，2010年《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》出台。综上我们可以看出近些年来党和政府在农民工市民化这一问题上的政策导向明确。由于以上政策和文件的出台，农民工市民化的热情高涨。但与农民工市民化配套的各项改革却严重滞后，导致农民工在城市中并没有享受到市民待遇，在城市工作和生活上的碰壁使农民工市民化的热情消减。因此，政府应该通过其职能的履行让农民工看到市民化的希望。

2、城市接纳能力严重不足

农民工市民化以城市为实现载体。城市接纳农民工的能力直接影响到了农民工市民化的进程。近些年虽然我国各类型城市发展迅速，但随着农民工的日益增多，城市在交通设施、住房、医疗、教育、环境等方面都遭遇到了发展的困境。

此外，与现有的部分城市居民相比，农民工收入较低、受教育程度较低，如果成为市民的话，他们必定会增加城市弱势群体的数量，必定会给城市带来众多的负担。如果要改变他们的弱势地位就要城市在财政、基础设施建设、社会管理等领域做出重大改革和调整，而这些调整不可能一步到位，必定是一个漫长的过程，而在这个过程中必须要发挥政府的主导作用。

二、当前我国农民工市民化进程中政府职能履行情况分析

当前我国农民工市民化进程中政府职能履行情况可以通过近些年我国政府在农民工市民化这一工作中取得的成绩和存在的问题两个方面进行宏观把握。

（一）取得的成绩

在改革开放后的二十多年时间里，受城乡二元结构影响，我国没有农民工市民化方面的政策，农民工市民化受到严格限制。从本世纪初，农民工市民化的政策导向才发生变化，例如党的十六大报告指出，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。[1]党的十八大报告进一步指出，我国要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。[2]同时，我国也出台了一些促进农民工市民化的政策，比如2006年的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，作为我国颁布的第一份关于农民工问题的文件，对解决农民工问题的重大意义、指导思想和基本原则、农民工工资拖欠、劳动管理、就业和培训、社会保障、权益保障、组织领导等问题给予了明确；2008年的《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》对农民工就业、技能培训、返乡创业、工资发放、社会保障、土地承包权益六个方面的内容给予了强调；2010年的《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》对农民工培训的基本原则和主要目标、统筹规划、资金管理、组织领导等内容进行了详细规定；再就是这两年各省出台的异地高考政策也为解决农民工子女受教育的问题指明了方向。综上我们可以看出，近些年党和政府在农民工市民化领域的政策导向越来越清晰、明确，我国农民工市民化的大幕已经拉开。

（二）存在的问题

1、配套制度改革滞后

虽然从改革开放初到现在我国的政策导向已经从限制农民进城务工转移到促进农民工市民化上来了，但与明确的政策导向相比，我国政府在促进农民工市民化配套制度改革方面的工作显得滞后很多。当前我国农民工庞大的数量加上城市接纳能力有限，政府在农民工市民化这一领域不得不采取渐进式的改革策略和过渡性的政策，比如和农民工关系最为密切的户籍制度，虽然中央一再提出要改革，但户籍制度并没有被废除，只是在一些中小城市放宽了农民工落户的限制，而在一些大城市，户籍制度依然是阻碍农民工市民化的一个重大障碍。再例如异地高考制度，虽然中央提出要改革，甚至还明确了改革的限期，但最后改革的幅度还是很小。

2、管理僵化、落后

与滞后的配套改革一样，当前我国政府部门对农民工的管理较其它管理而言相对僵化、落后。一是在机构设置上，长期以来缺乏农民工管理的专门机构。一直以来对于农民工的管理属于政府的流动人口管理部门负责，只是到了2008年才在人力资源和社会保障部下成立了农民工工作司来对农民工进行管理。农民工市民化涉及各个方面的改革和工作，同时农民工数量更多、更加弱势、市民化的障碍也更多，因此，单纯的一个农民工管理部门显然不能胜任这一工作。二是在管理方式上，缺乏灵活、方便的管理方式。当前我国的选举、社会保障、司法救济很多方面都和户口挂钩，而农民工工作在城市，户口却在农村，这给他们行使选举权及实现自身合法权益的救济都带来很多不便之处。

三、今后我国农民工市民化进程中的政府职能定位

在农民工市民化进程中必须要突出政府的主导作用，然而当前我国政府在农民工市民化进程中还有些职能不完善的地方，今后在农民工市民化进程中政府职能大致应该定位在以下两个方面：

（一）配套改革的推动者

1、改革户籍制度

当前我国对人口管理实行户籍制度，而户籍制度往往有社会福利相挂钩。因此，一直以来户籍制度都是限制农村人口向城市流动的一个障碍。当前，户籍制度是阻碍我国农民工市民化进程的最大障碍。要想把这一工作引向深入，必须要加大对户籍制度的改革。当前在一些大城市住房、教育、医疗等资源面对庞大的人口而言还是很不足，因此，对于一些大城市而言短时间内完全取消户籍制度也是不可能的。但对于中小城市而言，接纳农民工的潜力相对较大些，因此政府应该进一步放宽中小城市的户籍，甚至可以取消户籍制度以吸引更多的农民工到中小城市来工作生活，这样既可以加速农民工市民化的进程还可以缓解大城市农民工市民化的压力。

2、改革农村土地制度

农民工市民化并不是单纯解决农民工在城市工作和生活的问题，还要解决其在农村的土地收益问题，只有这样才能让农民工没有后顾之忧地在城市工作和生活。现在在一些地方仍然把农民工放弃农村的土地收益作为农民工市民化的一个条件，这显然是对农民工利益的一种损害。因此，政府必须要通过立法形式来确定农民工的土地权益，明确规定农民工取得市民身份不能以放弃其在农村的土地权益为条件，要保证农民工在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体财产收益分配权，制定灵活的土地承包流转制度；同时，中央政府对于强迫农民工放弃农村土地权益以换取市民身份的地方政府要给予一定的处理。

3、改革社会保障制度

当前我国与农民工市民化配套的基本医疗、工伤、失业、养老等社会保障制度还没有改革到位，这导致很多农民工虽然工作在城市，但他们的生活却和城市中的市民截然不同。因此，作为社会公平正义的一个维护者，政府应该进一步改革我国现有的社会保障制度，以便让农民工真正能够享受到市民待遇。要建立符合农民工自身特征的医疗保险制度，解决农民工看病贵、看病难的问题；要建立合理的工伤保险制度，解决农民工因工伤治疗和生活的问题；要建立有效的农民工失业救济制度，解决经济波动对农民工生活的影响问题；要建立长效的农民工养老制度，解决农民工年老后的生活保障问题。

（二）管理服务的创新者

1、加强农民工管理机构建设

从2006年至今我国已经初步建立起来了涵盖主要政府职能部门和政府层级的专门的农民工管理机构体系。在职能部门协调机制方面，2006年建立了国务院农民工工作联席会议制度，统筹协调和指导全国农民工工作。之后各省、市、县也大都建立了农民工工作联席会议制度。在具体管理部门方面，2008年在人力资源和社会保障部下成立了农民工工作司，其职责主要为拟订农民工工作综合性政策和规划，维护农民工合法权益；推动农民工相关政策的落实，协调解决重点难点问题；协调处理涉及农民工的重大事件；指导、协调农民工工作信息建设。之后地方政府的人力资源和社会保障部门内也大都成立了专门负责农民工工作的机构。应该说较2006年以前，我国政府不管是在农民工管理机制还是在专门机构设置上都有了很大发展，但还是不能满足当前我国农民工市民化的工作需求。因此，今后一方面要进一步落实各级政府农民工工作联席会议制度，加强各个部门之间的联系和协调，还要突出农民工工作司和地方各级农民工工作部门的职能。

2、引导各类农民工组织健康发展

维权困难、利益表达渠道不畅通是当前我国农民工共同面临的问题，而出现这些问题的根本原因还在于农民工缺乏组织，但各个人的力量弱、影响力小。因此，我国政府有必要引导各类农民工组织建立和发展以促进农民工市民化。首先，要帮助农民工建立自己的工会。当前在农民工集中的很多行业，农民工工会的建设还不到位，农民工没有一个专门的利益表达的渠道，所以政府要积极引导农民工建立自己的工会组织，并充分发挥工会作为农民工利益表达渠道的作用。其次，要鼓励其他农民工组织的发展，除了工会之外，政府还应该鼓励农民工依据自己的工作类型、业余爱好等组建自己的专门组织，为农民工技术交流、培养业余爱好等提供便利条件。最后，要鼓励一些与农民工有关的社会公益性组织发展。现在有一些专门为农民工服务的公益性民间团体，政府应该在活动场所等方面给予协调。

3、继续加大对农民工的培训力度

良好的劳动技能是农民工在城市就业和融入城市生活的必要条件。当前我国农民工在上学期间接受的文化课程教育较多，而劳动技能培训较少，因此政府近几年都特别重视农民工的培训工作，特别是2010年还专门出台了《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，对农民工培训的原则和目标、统筹规划、资金管理、组织领导等内容进行了规定。近几年我国农民工培训取得了一定的成绩，但与严峻的培训任务相比，政府还应该继续加大对农民工培训力度。要继续增加农民工培训的财政预算，以保障农民工培训有足够的经费；要加强对农民工培训的过程管理和培训考核，以保障农民工培训的质量；要及时做好农民工培训的调查反馈工作，比保障农民工培训能适时调整；要加大对企业的约束力度，以保障企业对农民工培训的重视。

[1]http://news.xinhuanet.com/newscenter/2002-11/17/content_632260.htm

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社,2012:23.

[3]钱正武.农民工市民化与政府职责[J].理论与改革,2005(2):66-69.

[4]胡平.政府在农民工市民化中的作为探析[J].安徽农业科学,2007(4):1172-1173.

[5]徐增阳,古琴.农民工市民化：政府责任与公共服务创新[J].华南师范大学学报（社会科学版）,2010(1):5-9.

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[7]罗章，张雪.农民工市民化中的政府职能研究[J].安徽农业科学,2011(35)