省际治理下的产业集聚区发展问题研究—以河南省为例

■张利勇（洛阳理工学院经济与工商管理系 河南洛阳 471023）

省际治理下的产业集聚区发展问题研究—以河南省为例

■张利勇（洛阳理工学院经济与工商管理系 河南洛阳 471023）

产业集聚区是构建现代产业体系的载体，是优化经济结构、转变发展方式、实现产业经济节约集约发展的基础工程。近几年，河南省以产业集聚区为载体，大力推动了产业结构的调整，促进了经济的发展。但同时，河南省产业集聚区在发展过程中，也存在着一系列问题。为此，必须结合河南实际，制定切实可行的对策，发挥产业集聚效应，推动“三化”协调发展。

产业集聚 河南省 问题 对策

河南省产业集聚区发展概况

经过近几年的努力，河南省以产业集聚区建设为平台，通过实施项目带动、资金扶持等一系列措施，在装备制造、食品加工、纺织服装、医药、电子信息等多个行业培植了一批龙头企业。随着富士康、华晨汽车、福建恒安等一批行业龙头企业项目纷纷入驻产业集聚区，河南省的工业基础明显增强。截至2012年6月末，河南省产业集聚区建成区面积达到1470.94平方公里，比2011年末增加65.19平方公里。2012年1-6月份，集聚区完成固定资产投资4108.6亿元，同比增长38.5%，对全省投资增长的贡献率达67.8%。在建亿元及以上项目3283个，比上年同期增加1119个，占河南省亿元及以上项目的59.3%。其中，新开工亿元及以上项目1291个，同比增加404个。至2012年6月，集聚区规模以上工业实现主营业务收入10509.1亿元，同比增长21.9%，增速高于河南省6个百分点，对河南省的贡献率超过50%。集聚区税收收入比上年同期增长28.5%，增速高于河南省12.5个百分点。2012年1-6月份，河南省集聚区共引进省外资金项目1088个，实际到位省外资金1394.8亿元，占河南省的比重达到53.4%。

河南省产业集聚区发展中存在的问题

（一）区域、集聚区之间产业同构现象严重

虽然各产业集聚区都依照自身的特点进行了明确的产业定位与规划，但在发展过程中约束力弱化。为了吸引大项目、大企业，各集聚区竞相比拼优惠政策，导致区域间不良竞争，交叉重复引进现象严重。

（二）产业综合配套能力不强且承接产业转移不理想

虽然河南具有一定的产业基础，部分产业集聚程度也比较高，但多为同类产品企业的“扎堆”聚集，没有形成真正的专业化分工和上下游产业的分工与合作关系，产业关联度不强，无法形成特色鲜明的产业链条。这势必降低河南承接高端产业转移的优势，造成承接的龙头骨干企业较少，辐射带动作用难以显现，企业绝大多数仍处于产业链的偏前端、价值链的中低端。同时，集聚区使出浑身解数招来一批重点企业，而这些企业在当地找不到合适的配套企业，当地的产品或原料又达不到企业的要求，企业所需零配件仍需到东部采购，这势必增加企业的转入成本，从而导致一批重点企业的再次转出。

（三）集聚区用地紧张且项目落地困难

一方面，集聚区现有存量土地较少，加之国家严格控制新上项目的用地审批，仅靠省市配置的用地指标、增减挂钩政策，远不能满足项目建设需求。一些发展较为成熟的集聚区从“土地等项目”变为“项目等土地”，直接影响到集聚区主导产业发展。另一方面，现有土地利用效率不高，浪费现象严重。部分集聚区不能很好地挖掘现有潜力，对多层标准化厂房建设积极性不高，建设规模普遍较小，建设进度缓慢。

（四）融资渠道过窄且产业融资面临风险

一方面，集聚区基础设施及服务平台建设大多采用BT模式，融资成本过高。而许多地方政府财政困难，投融资平台融资能力不足，导致政府负债重、还款压力大，影响到集聚区的发展。另一方面，受目前国家货币政策影响，企业项目获得银行信贷支持十分困难，尤其是中小企业则更为突出。因为商业银行提供贷款时，往往要求一定比例的优质抵押资产，而中小企业往往缺乏这方面的条件，从而造成中小企业很难获得经营所需的银行贷款，结果使得部分企业不得不使用民间高息融资，不但生产成本提高，而且经营风险增大。

（五）公共服务平台建设滞后

调研中发现，部分产业集聚区一味重视“招商引资”，忽视了公共服务平台的建设，集聚区内缺少公共科技服务平台、企业科技孵化器，融资平台形同虚设。由于没有产品检验检测平台、信息化、电子商务、人力资源服务等公共服务平台，使得区内企业科技创新能力弱，中小企业融资难、创业难，产业层次低，竞争实力差。另外，由于集聚区缺乏培训机构，中介组织少，劳动者整体素质普遍偏低，高层次管理和技术人才更是匮乏，导致部分企业招收技术工、熟练工存在很大的困难，严重影响到企业生产经营活动的展开。

加快河南省产业集聚区发展的对策建议

（一）做实产业规划、编制产业布局图、协调区域分工

对河南省产业集聚区规模以上企业进行普查摸底，树立河南省一盘棋思想，坚持因地制宜、分类指导原则，从各地实际情况出发，立足比较优势，进一步分区域核定产业承接发展重点，重新调整产业规划，优化产业空间布局，定位产业发展方向，编制产业“分布图谱”，围绕河南省支柱产业列出产业配套清单，规划引进缺失链条、补强薄弱链条、提升关键链条“路线图”，形成具有约束力的文件，防止域内过度竞争和低水平重复建设，引导产业有序集聚，推动重点地区加快发展。依据产业链整合理念，严格按规划对现有产业、企业进行梳理，以是否具有产业带动能力和配套支撑能力为甄别标准，引导与当地产业基础不相符、产业定位方向不一致，支撑条件不具备，产业类型相冲突，形不成集群效应的企业在域内再转移，政府部门给予政策支持并协调进出双方利益关系。

（二）发展特色产业集聚区并提高承接整体产业转移的实力

按照“项目集中、产业集群、资源集约、功能集成”的思路，以产业集聚区为载体，规范发展特色产业园区，创新管理模式和运行机制，营造产业承接“洼地”，引导转移产业和项目向园区集聚。通过政策扶持和生产要素倾斜配置，努力承接产业链或产业集群整体转移。按照大产业链规划一批大项目、以大项目吸引大资金、配置大资源、发展大产业、打造大集团。

河南装备制造和材料的基础优势，已经吸引了一些新能源和秸秆、垃圾处理等市场前景广阔的产业的转移。建议河南省政府支持这些产业在省内主要城市建设特色产业示范区，并出台扶持新产品在河南率先采用的支持政策，鼓励其产业化。

（三）强化节约集约发展导向并提高土地利用率

1.严把预审关，控制入驻标准；将手续完善、审批过关的计划内用地指标，优先用于保障经济社会发展的关键领域和重点项目，重点向产业集聚区倾斜，向符合国家产业政策、重点招商引资项目倾斜，向高新技术密集型、劳动力密集型项目倾斜，将有限用地指标用在刀刃上，以最少的土地实现产值利润的最大化。增减挂钩拓展用地指标。

2.注重挖掘潜力，提高土地利用效率。鼓励企业在原有基础上更新改造、改建扩建，减少新的土地占用。同时对一些闲置不用的土地予以收回，重新安排其他项目；尽量增加荒地、废弃地复垦等新开发土地。

3.鼓励集聚区建设标准化厂房和多层厂房，积极吸引高效益、高产出、低能耗、低污染、占地少的工业项目入驻集聚区。

4.用足用活政策拓展用地空间。集聚区应主动参与城市土地利用规划修编，积极向省、市国土部门争取用地指标。要切实做好重点项目、特色项目和大项目的包装，积极申报省、市级重点项目建设，以争取更多的项目用地指标，保障项目用地。

（四）拓宽融资渠道并创新融资方式

1.对重大招商引资落地项目的配套资金需求，政府金融管理和协调部门利用自身信息和信用优势，广泛联系有实力的大型商业银行，争取多家银行提供银团授信额度。同时，要求省市控股的国有担保公司为此类信贷提供足额融资担保，采取“担保+银行信贷”模式，推动银行投放信贷，支持项目落地建设。

2.对已落地生产的企业，鼓励银行开展“供应链融资”模式的探索和创新。省市财政部门可考虑对供应链融资尝试中示范作用明显的贷款进行贴息。供应链融资是指银行通过审查整条供应链，基于对供应链管理程度和核心企业信用实力的掌握，对核心企业和上下游多个企业提供灵活的金融产品和服务的一种融资模式。由于供应链中除核心企业外，基本上都是中小企业，因此，供应链融资也可以看作是面向中小企业的金融服务。

3.优先考虑企业债券融资需求。省市发改委、工信部门、金融监管部门应协同配合，加大企业发行债务融资工具培育力度。选择符合国家产业政策、具有持续盈利能力和较高成长性的企业作为发债后备企业，针对性地就发行条件、程序、要求等进行培育和预审，建立后备企业名单，供主承销商遴选。

4.大力开展产融对接的公共服务。地方政府可以尝试以集聚区为依托，支持金融部门在集聚区设立办事机构，并利用与金融监管部门及各类金融企业的关系，促进金融企业与园区企业的融资对接。

（五）加强基础设施和公共服务体系建设

各级政府应加大资金投入力度，把基础设施、公共服务设施和商住设施纳入城市建设规划，以路网、电网、通信网、供水、排水、供气、污水处理和垃圾处理等基础设施为重点，完善产业集聚区基础设施，强化产业集聚区与区外设施的互通对接和共享。同时，还应建立和完善公共服务平台。大力扶持产业集聚区建设为主导产业服务的融资担保、技术创新、企业孵化、质量检测、人才培养、营销策划、物流仓储、网络信息、综合配套等公共服务平台，丰富其服务功能，提高为产业发展服务的能力和水平。

（六）修改完善对产业集聚区的考核方式

调研中，很多集聚区反映当前统一执行的《产业集聚区发展考核指标体系》中，营业收入、建成面积、投资强度、税收等数量型指标过重，而环保、创新等质量型指标不足20%。为此，笔者认为：一是产业集聚区考核不应搞“一刀切”，因为各集聚区的类别和发展阶段不同，刚刚起步的集聚区与发展成熟的集聚区也不在同一起跑线，应该将集聚区分为几个大类、几个阶段，然后分类别、分阶段设定考核指标体系，有助于公正地评价一个集聚区的发展情况。二是为促进发展方式转变，建议适当提高环保、创新等质量型指标比重。

（七）结合各集聚区的特点实行差异化政策

对有些产业集聚区来说，传统产业规模比重大，产业转型升级任务繁重，短期内速度慢一些，才能为产业转型升级提供充足的时间与空间，对这种集聚区，建议给予促进产业转型的资金支持和政策优惠。还有一些刚刚起步的集聚区，因为基数低、新上项目多，发展速度很快，建议给予促进项目落地、产业发展等方面的政策优惠。提高了政策的差异化和针对性，才能最大限度地促进主导产业发展。

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