新型农村社区推进的现实困境与选择

晋 凤

(中共平顶山市委党校，河南 平顶山467000)

长期以来由于历史、体制、观念等多方面原因，我国形成了典型的城乡二元格局，已经成为妨碍城乡一体化发展的一块“短板”。为了使这块“短板”变长，党中央提出了建设农村社区的策略，十七大报告明确提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”[1]，表明我国社区建设即将步入城乡并举的新阶段。党的十八报告明确指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。而新型农村社区建设是近年来推进城乡一体化的重要实践.

一、推进新型农村社区建设意义重大

建设新型农村社区是统筹城乡发展的结合点，是城乡一体化的切入点，也是农村发展的增长点，是基层政府和广大农民群众在新的历史条件下推动实现“四化”协调发展的有益探索。

（一）新型城镇化引领“四化”协调发展的战略基点

建设新型农村社区，就是要从农村的传统模式中跳出来，以新型城镇化为建设方向和标准，打破过去的村庄布局，把农村的人口和资源集聚起来，把城镇的公共服务体系延伸下去、完善起来，持续提升农村的生产生活及社会服务水平，使新型农村社区成为农业、工业、服务业发展的有效载体。因此，走新型城镇化道路，推进“四化”协调发展，新型农村社区这个战略基点决不能忽视。

（二）统筹城乡发展的外在要求

新型农村社区搭建起一种新型的制度平台，它的迅速崛起表明，农村也将和城镇一样作为国家的基本单元，被整合进现代国家的总体发展框架中，成为现代国家体系的重要组成部分。通过建设新型农村社区来有效整合城乡资源，逐步实现城乡一体化。张庄中心社区的成功，充分印证了新型农村社区建设的时机已经基本成熟，政策、资金、经验、群众需求等条件已经有一定的基础。因此，必须转变思路，顺应群众意愿，统筹城乡发展，加快推动基础设施和公共服务向农村延伸，积极引导开展新型农村社区建设。

（三）破解“三农”发展困境的迫切要求

新型农村社区，既是以城市化理念改造农村、以公共服务社会化措施覆盖农村、以现代产业体系支撑农村，通过统一规划、整合建立起来的新的社会生活共同体，又是实现农村发展的重要增长点。此外，社区人口的聚集、资源的聚集、公共服务的聚集又为农村经济社会的发展提供了劳动力、资源保障及较高的公共服务水平。因此说新型农村社区建设，探索了一条节约集约用地、加快农村发展的有效途径。通过新型农村社区建设，不仅能够优化农村人口、产业和空间发展布局，更好地改善农村生产生活条件，节约和盘活土地资源，而且能够促进农村土地流转，促进农业生产方式和农民就业方式、生活习惯、思想理念的转变，从而为加快推动农业增效、农民增收、农村发展创造好的条件。

（四）集约资源、集聚发展的现实选择

以笔者所在地方推进新型农村社区的实践看，至少在四个方面起到集聚效应：一是人口集聚。新型社区由多个行政村合并而成，村庄数量减少了，人口必然聚集；二是土地集约。通过社区建设规划，节省了土地，人口集聚促进了土地流转，初步实现土地的适度规模经营；三是公共资源集聚。原来分散的资源集中统一起来进行配置，既便于管理，又减低了投入资金，同时还提高了使用效率；四是经济积聚。一些新型农村社区在规划建设之初，就一并考虑了经济发展的相关问题，利用其得天独厚的资源优势，积极发展特色产业，并且配套修建商业街区、超市、文化中心及相关设施，为经济积聚发展提供了很好的基础[2]。

二、新型农村社区推进中的现实困境分析

新型农村社区建设是一项系统工程，建设周期长，工作量大，困难较多。从几年来的操作实践来看，新型农村社区实现了较大突破，但基于体制因素及农村经济社会发展现状，仍面临不少问题。具体来讲：

（一）思想观念上的懈怠

对于新型农村社区建设这样的新生事物，思想认识上难免有所懈怠。一是干部的思想问题。在推进新型农村社区建设过程中，基于基层工作任务多、难度大、强度高，不少干部都在疲于应对，难免会产生麻痹思想。同时在思想认识上，一些乡镇干部没有充分认识到新型农村社区的重要性，没有清醒认识到老百姓对于改变现状的强烈愿望，客观上新型农村社区建设面临的工作难度、工作压力。可想而知，势必导致思想上懈怠。二是农民的思想问题。广大村民虽然主观上都有着提高生活品质的强烈愿望，但对新型农村社区这样的新生事物没有客观全面的认识，难免会存在观望思想，甚至有些村民认为建设农村社区是政府的事，跟自己关系不大。

（二）资金上的制约

新型农村社区建设过程中面临的最大难题是资金问题。

一是农民搬新拆旧的资金压力。按照笔者所在地已经建成的住房平均成本来计算，搬入新居至少需要10至15万元，如果扣除政府给予的各项优惠政策及补贴，农民实际需要支付5至10万元，大多数农户在搬新拆旧是面临很大的资金压力。

二是社区设施配套的资金压力。一方面是社区建设过程中资金的短缺，另一方面却是有不少涉农项目资金不能发挥效用。国家相关部门提供的涉农项目资金一般都是专款专用，比如一些新型农村社区由原有多个行政村合并而成，但有一项资金是村委会旧房改造资金，原有的村委员已经名存实亡，但这笔转型资金却不能挪为它用。

（三）政策制约因素

新型农村社区建设由于目前存在一些政策制约，对相当一部分群众的吸引还不够。主要包括：一是严格土地政策的制约。国家虽有“增减挂钩”土地周转指标，但一方面由于“增减挂钩”项目审批时间长、指标少，远不能满足需要。另一方面，多数农民还不富裕，不少人还存在一些小农意识和传统观念，拆旧还耕工作难度大，进度慢。

二是涉农政策调整滞后。目前存在着项目少、资金打捆困难、项目实施的进度与社区推进的进度不一致等问题，上级交通、扶贫、移民等方面的资金没有一个很好的打捆使用的政策支持途径。

（四）社区自身管理困境

针对新型农村社区的管理问题，各乡镇依据实际情况具体执行时也遇到一些问题。

一是社区领导的选用困境。社区建设之初原来分散的村都有自己的三委会，社区建成后大家在一个社区便民服务中心开展工作，这就出现了人员的整合和重组问题。选用谁成为社区的领导者，原有的村三委班子成员如何安置、如何任命，这直接涉及到社区领导班子能力强弱，团结与否。

二是社区居民归属感差。美国著名政治学家罗伯特·帕特南（2001：195）指出：“社会资本是指社会组织的特征，如信任、规范和网络，它们可以通过促进合作行动而提高社会效率”[3]。农村社区居民的“信任”，既包括社会信任，如邻里关系及交往等，也包括政治信任，如对农村社区建设的认同等。来自不同村落的社区居彼此间不认同、不接受现象也很正常。

三、推进新型农村社区建设的若干措施选择

卓有成效的推进新型农村社区建设，就是要坚持分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为，积极稳妥开展新型农村社区建设。

（一）抓好宣传引导，示范带动

新型农村社区的最终的受益者是农民，如果农民没有积极性，干部热情再高效果也不见得会好。对于新型农村社区这样的新事物，只有让群众充分认识，真心接受，让干部解决困惑，消除懈怠，热情投身社区建设工作，才能更好地推动这一工作的开展。

一是加强宣传。从乡镇的角度来讲，要加强对新型农村社区的宣传工作，让干部群众对新型农村社区有深入正确的认知，充分认识新型农村社区建设的重要性。同时可以邀请一些专家学者来进行专题讲座，让干部对新型农村社区的相关理论有系统的了解，增强工作的针对性和时效性。

二是尊重农民需求。农民始终是新型农村社区的主体，农民积极性高，工作就容易做。我们应该保持清醒的头脑，首先是尊重农民需求，同时要通过入住社区居民的示范效应，让群众看实惠，看到政府解决问题的能力与决心，增强群众对新型农村社区的认同，增加群众的向心力，凝聚力，从而推动工作开展。

（二）坚持政府主导，社会参与

各地的新型农村社区建设，情况各不相同，但资金的问题恐怕都是绕不过去的槛。从新型农村社区建设中的一些具体措施来看，坚持政府的主导地位，形成多元的参与机制是颇为必要的。

一是坚持政府主导。基层政府不仅是新型农村社区的直接参与者，更是这项工作的直接推动者。推进新型农村社区建设，需要在配套设施和公共服务设施方面投入大量资金，需要大量的资金，这就需要政府部门统筹整合各方面的资金，打捆使用，发挥资金的最大效能。

二是加强部门协作。新型农村社区建设，涉及到多个部门，从目前基层的管理体制来看，不同部门有不同的利益诉求，如果不能形成合力，则难免会在新型农村社区建设过程中相互掣肘，因此必须加强部门联动，形成有效的协作机制，改善发展环境。

三是注重项目带动。解决社区建设资金上的燃眉之急，必须发挥好项目开发商拆迁安置资金的作用，对有开发项目的村的搬迁，充分利用好拆迁安置资金，能够助推社区建设进展。

（三）创新发展理念，完善政策法规

我们党一贯坚持“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”[4]，新型农村社区建设的目的就是要让人民群众共享改革发展的成果。

一是加大政策优惠。社区单靠优美的环境和完善的设施，对相当一部分群众的吸引还不够，需要更优惠的政策来吸引农民到社区居住，让农户入住社区后能得到更多实惠。

二是完善产业扶持政策。新社区建成以后，产业培育是关键，但产业的培育需要一个过程，需要引导和扶持，应根据各社区的不同情况制定一些产业扶持政策，让入住社区的农户快速致富。

三是制定有效的社区市场化运作的相关政策。乡镇必须在政策允许的范围内，同时积极争取上级政府及相关部门的支持，在相关用地、审批、税收等方面给予必要的优惠，以此通过市场化的操作解决基础设施投资资金短缺的问题。

（四）创新组织管理，完善服务

一是发挥基层党员的先锋模范作用。《中国共产党章程》第一章第三条在对党员必须履行的义务中明确指出：党员要“贯彻执行党的基本路线和各项方针、政策，带头参加改革开放和社会主义现代化建设，带动群众为经济发展和社会进步艰苦奋斗，在生产、工作、学习和社会生活中起先锋模范作用”[5]。新型农村社区建设中，党员模范带头作用比一般群众更有说服力。

二是着力抓好基层组织建设。对于原各村三委班子成员，可以实行公开竞争上岗的办法，选拔群众认可的，有能力，有事业心的干部进入社区领导班子；同时可以选择经验丰富、年富力强的机关干部、乡镇干部充实到社区班子中。

三是健全规章制度。从“农民”到“居民”的变化，必须通过制度管人，制度约束人，使农民从“单位人”转变为社区人，同时有效的管理必须建立在完善的服务基础上，这样才能凝聚人心。

（五）繁荣社区文化，实现社区和谐

新型农村社区仅有漂亮的房子、先进的设施是不够的，硬件设施只是社区的躯体，文化建设才是社区的灵魂，只有通过提升社区的内涵和品味，才能不断增强群众内心的幸福感。

一是抓好村落文化整合。合村并点的新型农村社区建设模式，把不同行政村、自然村的农民整合到同一社区，必须要抛弃原有村庄观念，淡化宗族观念，形成社区文化认同。要抓好原有村落文化的整合工作，要充分汲取原有村落文化的优秀基因，保持地方特色文化风貌。

二是抓好社区居民教育。社区意识的培养主要是通过加强社区公共物品的建设，增强社区居民对社区的亲近感，满意感，通过社区组织的各种活动，增进社区与居民之间的沟通与了解，从而达到增强农村居民参与社区建设的积极性和主动性的目的。

三是狠抓居民素质提高。必须通过职业技能培训、法制教育、科学技术教育以及民主政治建设等，进一步提升农村居民素质，培养新型农村社区居民，提升社区的品位与内涵。

四、结语

解决“三农”问题，破解农村发展困境，探寻农村不以牺牲农业和粮食、环境和生态的“三化”协调发展之论，关键要以促进生产力发展、实现生产资源优化配置为出发点，统筹城乡发展格局，以改善民生，促进农村繁荣稳定，实现农民富裕为最终目标。新型农村社区作为一种崭新的事物，正在努力实现这一目标。相信通过各地更多类似的实践和探索，会逐步形成成熟的新型农村社区建设模式，实现城乡一体的农村大发展。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的 报 告 [EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_5.htm.

[2]韩进锋,晋凤.当前新型农村社区的功能探讨与发展[J].河南城建学院学报,2011，（4）：71-72.

[3][美]罗伯特D·帕特南.使命主运转起来[M].王列，赖海荣译.江西：江西人民出版社，2001.195.

[4]人民日报社论.坚定不移走中国特色社会主义伟大道路——热烈祝贺中国共产党第十七次全国代表大会开幕[N].人民日报，2007-10-15，（1）.

[5]中国共产党章程[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/19834.htm.