高校治理机关庸懒散混的行政问责制度构想

王爱民

（泉州经贸职业技术学院，福建 泉州 362000）

行政问责是指具有问责主体身份和资格的组织、团体、个人对国家机关企事业单位工作人员应当履行好的职责和义务却未履行好，以致违反国家法律法规或规章制度，或因工作失职造成重大影响和损失的问责客体（受问责对象），按一定法规和程式实施的，对问责客体之否定行为所造成不良后果的责任追究[1]。目前国内对高校的行政问责非常罕见，对高校机关庸懒散混问责的研究文献更是几乎为零。因此要对高校治理机关庸懒散混的行政问责问题做研究价值判断实难定论，但随着民主与法制化进程的不断推进和完善，行政问责肯定会介入高校领域当中。研究逻辑起点是高校治理机关庸懒散混现象本身，基于此，必须对庸懒散混施行行政问责这一问题作出合理解释。关键问题有三:一是高校庸懒散混现象、原因、特点、规律及其危害性;二是对高校庸懒散混现象施行行政问责的可行性与必要性;三是对行政问责问题的应用对策。

一、高校机关庸懒散混的现象及原因

庸懒散混是指在工作中个人能力、勤勉程度、自律性、为人处世等情况，偏离于正常轨道的形象和状态。顾明思义，庸，平庸，这里指能力平常或能力低下的人和平庸没有作为的人，庸庸碌碌，缺乏开拓进取精神和创新意识，因循守旧，故步自封，自甘平庸。懒，懒惰，这里指不想做事，贪图享受的人，这类人对待工作能推则推，应付了事，不求质量和标准，缺乏事业心和责任感。散，散漫，这里指纪律松弛，作风松散，不守规矩的人，容易犯自由主义。混，混日子，奉行推崇混的哲学，力图使自己居于有利的竞争地位。

（一）现象

有些高校机关工作人员改革没有新举措，创新没有新思维，解决问题没有新方法，管理没有新招数，习惯于老经验旧思维，不尚学习、心浮气躁、勤于应酬、懒于政务、精神懈怠、作风松懈、纪律松弛，自由散漫，不作为、慢作为、乱作为，本是政府机关少数工作人员身上的不良习气，也不同程度地出现在高校机关里面[2]。

（二）原因

高校机关工作人员庸懒散混现象的形成有其行业特殊性，有环境因素，有管理监督以及执行体制机制因素，有选人用人体制机制因素，也有考核奖惩评价机制等因素。

1．内外部环境因素作用与影响

环境因素，包括自身环境条件因素和外部环境因素，外部环境因素又分为高校内部及其外部环境因素，情况复杂。就内部环境而言，个人的年龄因素，家庭状况，经济条件，文化水平，受教育程度，理想信念，“三观”，性格心理，情感志趣，思想素质，道德修养，个人能力，职责分工，工作阅历，人际沟通不尽相同。高校内部环境多指人际环境和工作氛围，应看到目前高校大环境主流是好的，但也存在一些负面消极因素，如上述种种倾向性问题，受其不良思潮和作风影响，一些人思想行为发生渐变，原有理想信念、精神支柱、社会责任、前程抱负全抛脑后，庸懒散混行为逐渐显露出来。高校外部环境影响，社会环境纷繁复杂，有健康向上的，也有萎靡颓废的，良好环境熏陶下，人会变得更阳光开朗和健康向上，在这种愉悦心境下工作，充满活力和激情，工作更容易出成绩，并得到领导和同志们的嘉许与肯定，以此形成良性循环。人若在不良环境影响下，容易变得意志消沉，悲观厌世，并越来越敏感自卑，充满挫折感，在个人情感和尊严得不到基本的理解和满足之下，进而极易产生抵触情绪和报复心理。在这种心态下，工作状况和实效很难有好的表现。

2．管理监督执行体制存在漏洞和不足

高校的管理监督是维持正常运转的基本且必要手段，如高校的规章制度建立健全，靠制度来管人管事，制度面前一视同仁，不因人而异，又能充分发挥各级各类人员的监督职责，管理团队有较强的理解力执行力，能较好地贯彻学校领导和上级的管理调控和决策部署，那么这所学校的内部环境就整体趋好，庸懒散混的现象少，校园更为和谐。若学校本有章可循，却有章不循，管理监督不起作用，就离出现管理危机和风险不远。从某种意义上说，我们的一些庸懒散混的现象的，根子却可能出现在我们的管理监督执行体制上。

3．选人用人机制不尽科学合理

高校要以学生为本，学校办学要以教师为本，人力资源是高校第一资源，是综合竞争力的决定因素。要高度重视高校教师队伍建设，加强教职员工队伍的管理和配备使用，尽可能做到人员的适岗性及配合性，以发挥人才的最大效能。因此高校的人员招聘录用配置使用，包括干部的选拔任用必须做到科学合理，否则将出现一些人职不匹配，人浮于事，用人不公的现象。一些高校机关工作人员的配置问题，表现在部门人员调配失衡，或不足或冗员。导致有的部门工作繁忙，有的部门清闲。如此下来，自然会形成一种不良导向作用。清闲养懒人，懒人必散漫，久混出庸人。

4．工作绩效考核评价机制不尽科学合理

高校的工作绩效考核评价有一定的指标体系，这是一所高校的基本制度体系之一，是平衡各方利益的基本准则，也是利益分配、干部管理使用的重要依据，高校如果没有建立或健全这套体系，将会出现导向的缺失，丧失对人的客观公正的考核评价。

二、高校机关庸懒散混的特点与规律

（一）特点

庸懒散混现实在高校机关的特点有:（1）负面性。高校机关庸懒散混第一个特点就是具有负面性，它就像健康肌体里的病毒，会打破我们的体内平衡，如果不及时就医，则有扩散和危及生命之虞。所以我们对此不能轻视其危害性。（2）影响性。庸懒散混具有一定的负面影响作用，这是一种不正之风，具有一定的影响力，无时不刻不与良好的学风校风教风相抗衡，与我们当前所提倡的创先争优，保持共产党员先进性，形成巨大反差。（3）复杂性。复杂性是指庸懒散混产生的原因多种多样，它们不仅对外界有很大的影响力，而且本身之间并没有不可逾越的鸿沟，它们之间总是互相牵连互相影响互相作用互相渗透。（4）反复性。庸懒散混还具有阶段性，容易反复，整治一段时间好了，但一放松，又出现反反复复，难以彻底根治。（5）潜隐性。庸懒散混不一定是一种表面现象，有时会隐藏起来，潜伏得很深，不深入调查，很难分辨，它善于伪装，通常披上合理合法的外衣，却改变不了真正的庸懒散混的习气。（6）现实性。庸懒散混有其市场，除上述原因和特点外，还与现实性有关，庸懒散混作风之所以会产生，关键是它名声不好听，但却很实用，有很强的功利性。（7）局限性。高校机关的庸懒散混不同于党政机关的同样问题，就两者本质上来说都具有一定危害性，但相对党政机关的同类问题，高校的所涉及的领域和纵深都比党政机关要小得多，因而其公权力相对较小，社会影响面有限，危害性大多也仅止限于校内。

（二）规律

庸懒散混的现象很复杂，对其规律的把握有一定的难度。通常有以下两个方面:第一，高校机关工作人员的素质与其工作表现成正相关关系，这里的素质指的是人的基本的素质。主要是政治思想素质，道德品质，能力素质等，个人素质高，则一贯表现好，对工作起正面推动作用;反之，个人素质较低，则对工作起负面的阻碍作用。第二，个人表现或因时因地因人因事而异人的表现在通常情况下是稳定的，但对于有庸懒散混习性的人来说，还存在两面性，就是在一定时间，在一些场合，在一些人的面前，特别是在上级面前，在一些事情面前，则呈现出较大的变化;还有的人在功利面前，是想尽一切办法去争取，一旦达到目的，就马上放松了对自己的要求，要是没达到目的，更是把情绪带到工作上。

三、庸懒散混与行政问责的关系与定位

（一）庸懒散混与行政问责的关系

弄清庸懒散混与行政问责两者之间的关系很重要，如果不界定两者之间的关系，则无法进一步做出各自的定位，从而无法得出目的和结论。从因果关系来说，庸懒散混是事情的前因，行政问责是事情的后果，两者是相互依存的关系。一般情况下，高校治理机关庸懒散混是加强自身建设的基本做法，它的治理模式有很多种，并不伴随着行政问责发生而必然发生。而只有在特殊情况下，因庸懒散混的行为而导致重大影响和损失时，才实施问责。

（二）庸懒散混与行政问责的定位

庸懒散混现象在各高校是客观存在的，没必要避讳，但必须要辩证地认识和对待它，不是说一所学校整体上好，就什么都好，一所学校相对不好，就什么都不好，全盘肯定和否定，对一所学校来说都不是好事。既然有庸懒散混现象，就有治理的必要，使之得以减少或消除。因此高校一般性质的庸懒散混现象在治理措施和力度上，可以在宣传上做一些正面动员，但不易动辄行政问责，更不能无限上纲，搞得人人自危。高校治理庸懒散混现象的目的是为了创造出优良工作作风，只有在适宜行政问责时才问责，而不是单纯为了行政问责而问责。治理庸懒散混现象主要起纠偏导向作用，而行政问责在更大程度上是起惩戒和威慑作用。

四、高校治理机关庸懒散混的行政问责适然性分析

国内首见于2003年非典时期对北京政府官员的问责。此后陆续有安全责任等事故问责见诸于报端。其特点是政府对政府官员，那么在高校是否也适合行政问责呢?我们从以下几个方面来加以分析。

1．从法理角度来讲，高校施行行政问责是合规的。几年来，我国行政问责制开展的特点是问责活动从中央到地方次第展开，从权力问责走向制度问责，从追究有过官员走向追完无过官员，在健全行政责任体系，加强绩效检查考核、创新监督问责机制等方面做了大量工作，取得了明显成效[3]。从法理上讲，行政问责是政府的一项政策性行为，是为了督促国家机关企事业单位负责人员履行好职责，避免发生危害社会和公众利益等责任事故，而出台的一系列法律法规或政策性条文，其中有《中华人民共和国公务员法》，还有各地人民政府行政责任问责制试行办法等，多以地方性政策条文规定出台。因此从严格意义上来讲，就行政问责而言，目前还没有一部关于其统一的正式法律法规，那么在这种背景下，我们只能根据行政问责本身所具有的国家政策性内涵去分析其法理基础，我们可从散见于部分政府文件和部分专业学术论文中得出结论。如果从实证角度来分析，我们不妨汇总一下近年来社会上所发生的一些案例，一些党委政府机关、大型国有企业、事业单位的领导，按单位类别都曾被问责过。行政问责既讲层次但又不唯层次，应以实际工作人员的实际行为危害性和影响性而定。行政问责及其相关问题是在实践当中慢慢成熟发展起来的，换句话说行政问责制是一门实践性法规制度，据此我们有理由说，在高校施行行政问责符合法理，有其法理基础。

2．从目的意义来讲，高校施行行政问责是合理的。高校施行行政问责本身的目的就是为了规范机关办事流程，提高办事效率，降低行政成本，以取得较好的行政效率以及办学效益和社会效益。其意义不但可以加强机关工作队伍建设，提高机关工作人员的素质以及自我管理控制能力，增强责任感和使命感，而且对庸懒散混还有警示和惩戒作用。因此我们在高校施行行政问责是合理的。

3．从管理体系隶属关系看，高校施行行政问责是必然的。我国高校的管理体制通常都具有双重甚至多重轨道模式，即由教育行政主管部门管理业务，由组织人事部门管理教职工队伍的职务、职级、职称身份，不排除有的高校由于行业性质等原因，还须接受相应政府部门的管理。由于高校与党政部门的管理体系和隶属关系以及高校行政权力被赋予的特殊性，必须实现党政机关对其所属单位的权力延伸。管理上必然要参照公务员系列中好的做法，若公务员队伍实施行政问责制，高校也一样。虽可能与管办分离，高校自治，教授治校，学术自由有所矛盾，但这主要是在高校管理体系内推行的做法，从这方面来说，其做法在逻辑和形式上都是顺理成章的。

4．从管理的科学性角度看，高校施行行政问责是恰当的。高校实施行政问责的目的是为了加强高校内涵和质量建设，提高高校治校理教，更好地服务社会发展的需要。高校管理应是科学性和合理性的统一，而科学性的标志之一就是要敢于创新、善于创新，推陈出新，学习借鉴好的经验和做法，这对高校本身来说是有很大帮助的。

5．从提升高校办学水平看，高校施行行政问责是迫切的。高校的行政资源优劣和行政效率高低，对一所高校办学水平有直接的影响，高校如果不提高办学水平和人才培养质量，必然导致生源萎缩进而面临生存危机，在当前社会竞争日趋激烈的今天，对机关工作人员的庸懒散混现象掀起问责风暴是非常迫切的事情，没有一所高校能容忍庸懒散混并任由其在校园蔓延。为了高校及自身生存，实行行政问责将成为学校管理层和广大师生员工普遍的思想理念和行动愿望。

五、高校治理机关庸懒散混的行政问责制度之构想

1．建立现代大学制度，培育大学精神，完善大学章程，实施大学法人治理结构，走法制化、制度化、规范化之路。自阶级社会形成以来，在统治阶级所有目标任务中，起宏观层面总调控作用的是其意识形态和上层建筑的顶层设计，而制度设计可以称得上是其中关键，高校也不例外，关键在于建立起现代大学制度和章程，培育大学精神。大学精神是大学的灵魂，是大学理念的支柱，是一所大学办出特色办出水平办出活力的源泉和动因，是大学凝聚力生命力和创造力的源泉与动因;是一所大学整体面貌、水平、特色、凝聚力、感染力、号召力的反映;是学校师生需求、理想信念、情操行为价值和道德水平高低的标志。其内涵包括育人为本，自由探索，止于至善的道德精神和引导社会批判的精神[4]。根据2010—2020国家中长期教育规划纲要的要求，一校一章程，并遵照大学章程，实施相对独立的高校法人治理结构，走依法办学治校之路①参见教育部《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020）》。。

2．以地方党政机关行政问责制为基础性参考，构建高校行政问责体系。高校行政问责的关键是明晰由谁来承担行政问责的主体，由谁承担行政问责的客体，问责的种类等因素。在同体问责和异体问责中，兼顾平衡，既要有体系内的上问下责，又要有群众问责和舆论问责，甚至包括社会问责。但不管是任何一种问责都应回归到制度问责上来。使高校的行政问责权力运行规范化。根据行政管理层级实际，高校的行政问责主体应该是教育主管部门或根据相关规定的其他权力部门，只有在科层次以下（含科）的工作人员，才适合由高校内部问责。目前在校内实施行政问责有它的局限性，毕竟关系到高校自身运转能否顺畅，治理高校庸懒散混现象由高校组织实施是合适的，重点在教育和预防层面上。目前是效能督察部门抓工作效能和作风建设，可设一个由效能部门牵头的高校机关效能督察小组，人员可从纪检监察室、党政办、人事处、教务处、工会抽调，直接由学校副书记或分管行政的副校长领导。主要工作职责就是对机关工作人员进行效能督察，实施量化管理，及时纠正处理庸懒散混等违纪违规现象。对情节较严重，产生较大损失的人视情报请上级予以行政问责。

3．构建高校绩效综合考核评价指标体系。夯实行政问责的基础与前提必须充分认识高校绩效综合考核评价指标体系的重要性和必要性及其对一所高校的作用与影响。高校的教师和管理人员队伍，应当靠学术能力、学术成就、工作实绩立足，如果我们在工作绩效考核中，每个人没有明确岗位责任和工作目标，就容易出现推诿扯皮的现象，表面上看谁都有责任，结果出了问题谁都没有责任。由于考核评价机制不够科学合理，不能体现出教职员工的真实水平，真实成绩;没有与其奖励性绩效挂钩;不是让能者多得，多劳多得，不劳者不得;没有形成事实上的正确用人导向，不是奖优罚劣，奖勤罚懒，而让老实人吃亏，拉关系套近乎的人占便宜，则势必对高校的事业产生比庸懒散混本身更大的危害。高校的行政问责要真正落到实处，还必须与教职工队伍的干部任用、职务晋升、职称评聘、绩效分配、工资晋级、评先评优，表彰奖励相挂钩，以事实来说话，发扬民主，发动广大群众积极参与，对考核评价实施全过程公示，接受群众监督。只有打牢行政问责的制度基础，完善考核评价体系，才能拥有一套好的管理评价体制机制，才能做到公开公平公正，才有说服力，也才能做到群众认可，得到群众支持。

4．改革高校机关工作效能管理制度和办法，使高校资源利用最大化，成本最小化。高校的机关工作效能看似很具体，实际上又显得很笼统，不好界定和具体操作，因为它的工作牵涉面非常广，因而其管理制度和办法也需要不断的深化和细化，做到精细化管理。以前的效能管理制度和办法已经不适应当前形势发展需要，必须加以改革。效能建设应加强人员的管理和教育培训，建立与之相适应的教育培训体系，以及时更新知识，适应工作岗位变化，工作环境变化，工作对象变化的要求。不断提高工作人员的办事能力和工作效能。加强效能建设。治理庸懒散混要做到标本兼治，这就需要我们掌握其特点和规律，灵活运用各种政策和行政手段，不断解决存在的问题和困难，以取得最终实效，使高校资源利用最大化成本最小化。

5．深化高校用人机制，使能者上庸者让，不合格人员下高校要建立良好的用人机制，从人员进入开始就要把好关，实行能者上，庸者让，不合格人员退出机制。只有人才激活了，才能激活广大教职工干事创业的“一池春水”。这也是以一种更好的方式解决行政问责的制度和办法。

6．坚持教育和惩处并重思想理念，注重源头预防、事中控制、事后惩治相结合。高校是知识分子聚集的地方，对庸懒散混现象，一方面要靠教育引导，从思想上解决问题，另方面要实施人性化、柔性化和刚性化管理相结合方法，认真听取广大教职工的意见和诉求，解决群众关心的热点难点问题和实际困难。应注重从源头上预防，而不要等出事了才想办法解决，就是事情出来了，也应力求在过程中控制事态进一步发展，如果重大影响和损失到最后还是无法避免，则根据其适应性，该行政问责的问责，该惩处的惩处。

基本可认为，一方面高校治理机关庸懒散混之行政问责目的是但又不仅仅是警示和惩戒作用，还与提高高校治校理政水平息息相关。其行政问责的关键性问题在于正确定位和区分两者之间的关系，事前预防和事中控制是目前最佳处理方案，事后问责是最严厉的惩治手段。另一方面高校机关的庸懒散混治理可以有其他的方法，行政问责是一柄双刃剑，不宜轻易使用，但也并非不可能和不需要，理想的解决之道应像本文所提那样，从制度上规范，从源头上预防，从而尽可能地杜绝在高校治理机关庸懒散混所导致的行政问责行为发生。

[1]傅广宛．行政问责制的源初、内涵及价值承载[J]．行政论坛，2010，（4）．

[2]惠铭生．治理“机关病”剑指“庸懒散”[N]．济南日报，2012－04－18（A13）．

[3]康之国．行政问责制的法理逻辑与现实悖论分析[J]．河南师范大学学报（哲学社会科学版），2007，（6）．

[4]高桂娟．大学精神与现代大学制度之建构——全国高等教育学研究会2003年度学术年会综述[J]．理工高教研究，2004，（6）．