论多民族国家的族际关系治理

钟贵峰

(云南大学公共管理学院，云南昆明650091)

自从西欧民族国家建立后，民族国家的制度优势不断彰显，这些国家迅速走向强大并向世界各地不断扩张。于是，世界各国纷纷效仿进行民族国家构建。最早建立民族国家的西欧国家，它们的民族成份单一，属于单一民族国家，而后来仿效西欧民族国家的模仿性民族国家，大多都是多民族国家。由于多个民族共处于一个国家政治共同体中，它们在相互交流和互动中，形成了内容丰富的族际关系。基于民族利益的族际互动，民族与民族之间常常产生摩擦、矛盾和冲突，从而使族际关系常常处于紧张态势，甚至朝恶性方向发展，继而危及多民族国家的稳定和统一。当代多民族国家的这一现象不断凸显的情况下，族际关系治理的意义不断彰显。族际关系治理成功，就能有力地维护多民族国家稳定和统一。族际关系治理一旦失败，多民族国家便会陷入族际纷争的泥沼之中，甚至难逃解体的厄运。那么，把族际关系置于国家治理的框架下来探讨，是一种符合理论逻辑与现实逻辑的理路。

一、族际关系治理对多民族国家的重大意义

多民族国家是由作为历史文化共同体的多个民族共同建立的国家政治共同体。多个民族共处于统一的国家政治共同体的屋顶下，必然会产生多样化的族际互动，因而族际关系体现在社会生活的各个领域，民族之间不同领域的交往和互动必然形成多维度的族际关系，如族际政治关系、族际经济关系、族际文化关系和族际社会关系等方面。在多民族国家，族际互动是一种常态化现象，基于民族利益而形成的互动中，常常会因为利益纷争和博弈而导致族际关系的紧张，而且很容易打破已有的族际关系的平衡与和谐状态，甚至促使族际关系朝恶性方向发展，进而危及多民族国家的统一和稳定。因此，经常性族际关系或族际互动，对多民族国家的稳定和统一势必会产生根本性的影响。

回顾历史，可以发现，族际关系是一个相当古老的话题，在《罗马史》、《旧约全书·出埃及记》、孟德斯鸠的《波斯人札记》，甚至在古代神话故事《荷马史诗》等文献中都涉及到族际关系方面的内容，人类对族际关系的认识可谓是由来已久，但这些史诗和故事仅仅反映了人们对族际关系朦胧的认识。直到第二次世界大战后，人类对族际关系的认识才逐渐清晰起来，这主要源于二战后多民族国家族际矛盾的频频出现、族际冲突的此起彼伏。随后，族际关系也开始进入学术的视野，社会学、人类学和民族学等学科的学者开始对族际关系进行较为理性和成熟的思考。

随着帝国霸权的衰落及冷战的结束，第三次民族主义掀起阵阵浪潮，长期被美苏两极对抗格局掩盖压制下纷繁复杂的世界民族问题开始不断释放，族际纷争层出不穷，令人眼花缭乱。有学者统计，“20世纪90年代的10年间，世界上有53个国家和地区发生了民族冲突，149个国家和地区中有112个存在民族问题隐患”。［1］两极格局的打破，多民族国家族际纷争的现实凸显，使得众多多民族国家处于民族分裂、民族分离和族群混战的混乱局面，这些不断侵蚀着多民族国家统一和稳定的制度架构。当然，“有的多民族国家，或者多民族国家的执政者，不大重视族际关系，或无暇顾及族际关系中的问题和矛盾，疏于族际治理，放任族际互动的发展甚至激化”［2］71，这些多民族国家往往会出现族际关系的紧张，甚至导致族际关系的恶化。此外，多民族国家的某些族际冲突，也具有复杂的国际因素和他国因素的影响。不论是何种因素或是多种因素相互交织的影响，多民族国家的族际关系中的矛盾、纷争和冲突的事实难以避免，就进一步凸显了族际关系治理对于多民族国家的重大意义。可以说，族际关系治理是“当代多民族国家民族政治生活中的首要问题”。［3］

在多民族国家中，如何运用国家权力调动一切资源，将各个民族共同体整合在一个政治共同体的屋顶之下，自然就进入了民族政治学研究的视域之中。在政治学的视阈中，多民族国家族际关系治理的实质，其实就是“多民族国家运用国家权力，将国内各民族结合成一个统一的政治共同体，以及维护这个共同体的政治过程”。［4］210那么，族际关系治理就是多民族国家运用国家权力调动一切社会资源，对族际关系进行控制、管理和协调，解决影响族际关系正常化的各种因素，构建和谐族际关系。事实上，政治学研究范式的引入，是族际关系的内涵和本质特征的必然要求。这是因为，民族国家①民族国家与多民族国家并非是相对的关系，只要是多个民族共同建立的国家政治共同体就是多民族国家，如今的民族国家大多都是多民族国家。内部的族际问题，不仅仅是民族本身的问题，或是族际之间互动的问题，它还涉及关乎更高层面的是民族国家运用国家政权对族际问题的控制、对民族认同与国家认同的整合等诸多方面的问题。因此，从多民族国家族际关系治理的实质不难看出，族际关系治理的效度，决定了民族国家建设的高度和国家整合的程度。换言之，族际关系治理成功，民族国家的制度根基就会稳定而牢固，民族国家的制度优势就会不断迸发。如果族际关系治理失败，民族国家就会面临分裂的危险，甚至难逃解体的厄运。

从世界民族国家的发展演变史考察可以发现，族际关系治理对国家政治共同体能够产生根本性的影响，如今族际关系问题依然凸显。今天被称为“民族熔炉”的美国，其民族构成和族际关系曾一度相当复杂，“在近400年的近代移民中，有4500多万不同种族、不同民族的居民移居美国。形成了世界上不同民族的大汇合，并由这些近代移民与北美大陆上的土著民族——印第安人和因纽特人一起，共同建立了当今的美国”。［5］344尽管美国当时的族际关系相当复杂，但是在美国民族国家建设与发展的进程中，人们对美国梦的追求，使民族的整体性和完整性不断增强，族际关系治理相当成功，因而形成了高度的族际整合，实现了国家的统一和稳定。虽然如此，依然有学者警醒地指出，“具有潜在分裂作用”的多元文化主义“可能使多民族的美国巴尔干化”，如若任其发展，结果将是“美国的社会就有面临解体的危险”。［6］125，118，126

二战后曾独霸世界一方四十年之久的苏联，在没有战争和外来侵略的情况下自行崩溃了，改变了国际关系的两极格局且深刻影响了世界历史的发展进程。对于苏联解体的原因，学界众说纷纭、莫衷一是，但是民族因素对苏联解体的关键性作用是毋庸置疑的。［7］对此，原苏联部长会议主席尼古拉·伊万诺维奇·雷日科夫曾一针见血地指出：“民族关系，成了摧毁苏联的攻城槌”。

中国是世界上历史最为悠久的多民族国家，而且多民族国家长期统一和不断发展壮大。中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家构建历史进程的结束，同时也标志着民族国家建设进程的开始。中国民族国家建设以来，民族与民族之间、民族与国家之间的关系发生了根本性变化，但民族之间的差异依然相当悬殊，国族依然不够强健。而且，近年来，“民族分裂势力与宗教极端势力、国际恐怖势力沆瀣一气、同流合污，这三股恶势力，不断制造各种暴力、恐怖事件，其后果之严重、影响之恶劣可谓让人触目惊心”［8］，如 2008年“藏独”势力制造的“3·14”打砸抢烧事件、2011年多起藏区僧人自焚事件、2009年“疆独”分子制造的“7·5”事件、2012年新疆和田发生的“6·29”劫机事件及2013年新疆发生的多起暴力恐怖事件等等。这些民族问题严重威胁着中国多民族国家的统一和稳定，因而族际关系治理的意义更加重大。

至于一些发展中的多民族国家，由于历史和现实原因，还面临着相当严峻的族际关系问题，使得它们的民族国家建设举步维艰、步履蹒跚。如一直以错综复杂的民族纷争吸引世人眼球的缅甸，其族际关系问题在东南亚是独一无二的，甚至在世界上也是实属罕见的，少数民族与主体民族——缅族的矛盾向来是既紧张又复杂;再如非洲一些国家，布隆迪、卢旺达的部族仇杀的罪恶阴影依然没有消除，西亚德政权被推翻后的索马里族际纷争、军阀混战的混乱状态依然存在，苏丹部族依然与民族国家长期分庭抗礼;等等。

由此可见，族际关系治理越成功，族际整合程度越高;而族际关系治理一旦失败，民族国家便陷入族际纷争的泥沼之中，甚至难逃解体的厄运。族际关系治理是当代民族国家的普遍性政治问题，也是“多民族国家民族政治生活中的首要问题”，同时还是当下民族国家建设的根本任务。不论是发达国家，还是发展中国家，族际关系治理的重要性依然相当突出。即便是实现了高度族际整合的美国，也依然面临着族际关系问题的挑战。因此，族际关系治理对于多民族国家而言，意义重大而深远，这关乎到民族国家制度架构是否稳定，以及民族国家根基是否牢固。

二、族际关系治理的多维向度

民族国家时代的多民族国家，在发展的向度层面，既要体现横向发展，也要体现纵向发展。横向发展体现在民族国家各民族的政治、经济、文化和社会的全面、均衡、协调和合理发展上，让四者齐头并进，这是民族国家制度优势的体现，也是民族国家存续和发展的支撑。由于历史和现实原因，当代民族国家建设中存在的最大问题是各民族在政治、经济、文化和社会发展的差异性和非均衡性。纵向发展则体现在民族国家的各民族的政治、经济、文化和社会发展的延续性和有效性上，这是消除民族国家民族差距，保证各民族平等的必备条件和根本保证，进而有效维护多民族国家的稳定与统一。

从民族国家发展的横向与纵向角度考察，就必然要求多民族国家的族际关系治理应该体现多维度。而且，多民族国家政治、经济、文化和社会发展的内容决定了族际关系的复杂性，也必然要求族际关系治理的主要方式和手段是多向度的。具体而言，族际关系治理的多维向度涵盖族际关系的政治治理、经济治理、文化治理和社会治理等几个方面。

在多民族国家，族际关系的政治治理相对其他治理维度而言，发挥着根本性和决定性的作用。族际关系的政治治理决定了共建多民族国家政治共同体的各民族的政治地位和政治权利，而各民族在多民族国家中的政治地位和政治权利决定了他们的总体发展优势和发展进程。民族国家的政治框架和制度安排，深刻地影响着国内各民族的政治地位、利益分配及生活行为等方面，从而也深深地左右着族际关系的变化与发展。同样，族际关系对民族国家的政治体系和制度架构的稳定和发展也具有重大意义。那么，族际关系政治治理就是多民族国家政治共同体通过一套制度安排，对族际关系的政治问题进行管理协调、消除隔阂和排除矛盾的政治行为和过程。

西欧民族国家取代王朝国家后，民族国家这种国家形态所迸发的制度优势促进了民族的强盛和国家的强大，这些民族国家可以称之为原生性民族国家，他们大都是单一民族国家。而后来纷纷以原生性民族国家为蓝本进行民族国家构建的模仿性民族国家，基本上都是多民族国家。在他们建立民族国家后，在国家政权制度的设计和安排上，不但要维护和巩固政权的合法性，而且还要筑牢和夯实国家的合法性，不但要让各个政党认同现有的国家政治共同体，还要让各个民族认可、接受和支持现行国家政治共同体。一些多民族国家，民族成分多样，族际关系复杂，要维护多民族国家的统一和稳定，就必然建立一整套政治架构和制度安排来协调、管理和控制各民族。塞缪尔·亨廷顿指出，“社会越复杂，异质性越强，政治共

同体的建立和维持就越依赖于政治制度的功用”，相反，“如果不建立独立于社会势力①亨廷顿所指的社会势力，他认为“一种社会势力，是一种种族的、宗教的、地区性的、经济的或反映身份地位的群体”，参见塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社，1988年版，第9页。的政治制度，任何一种社会势力都不能单独进行统治，更无法建立一个共同体”。［9］9

族际关系的政治治理主要体现在多民族国家通过政治制度设计来维护国家政治共同体的稳定。政治制度是国家权力的性质组织、分配和运作等方面的规范度，政治体制也可理解为微观层面的政治制度。如中华人民共和国的人民代表大会制、民族区域自治制度和民族政策机制等，是中国族际关系政治治理的主要方式的体现;西方国家的议会制度、选举制度，及各种民族政策机制，则是西方民族国家族际关系治理的主要方式的表现;发展中多民族国家也有各自的政治制度，也构成了他们族际关系政治治理的主要方式，如缅甸吴努政府时期的民族自治邦，就是缅甸当时族际关系政治治理的基本路径之一。

族际关系经济治理是民族国家通过制定经济制度、出台发展策略、实施优抚政策等方式对民族经济地位和利益关系进行调节的行为方式。民族国家族际关系经济治理的目标在于整合和利用民族资源，推动各民族经济实现共同发展和繁荣进步。“族际关系经济治理是现代民族国家的基本功能之一，对族际关系起着约束、引导和控制作用”。［10］45族际关系经济治理的主体是民族国家，当然也包括民族国家和少数民族自治单元的相关经济管理组织，但主要还是民族国家。族际关系经济治理的客体是影响民族国家族际关系的经济制度、发展策略、经济规划和相关政策。族际关系经济治理对于民族国家的各民族经济地位的调节、利益格局的调整、经济生活的协调及经济行为的掌控都起着举足轻重的作用。

族际关系文化治理是多民族国家为培养国族意识、构建国族文化、巩固国族认同而采取的一系列政策、措施和方式，从而达到整合民族认同与国家认同，维护多民族国家的稳定和统一的目的，这是族际关系文化治理的核心内涵。当然，族际关系文化治理中也需要尊重民族意识，发展民族文化，抑制大民族主义或地方民族主义，摒弃强迫民族同化取向，努力实现各民族平等。在一个多民族国家，有多少个民族，就有多少种民族文化。由于每一种民族文化的价值偏好、思维方式、风俗习惯、生活方式都不尽相同，每个民族都打上了特有的民族文化的深深烙印。当然，每一种独特的民族文化也会对民族的每一位成员产生深刻的影响。在多民族国家，各民族共处于一个统一的国家政治共同体之中，文化差异往往会造成族际冲突，一旦与其他因素交织一起，族际冲突常常会导致恶化。［7］因此，培养国族意识、构建国族文化及巩固国族认同的意义就显得重大而深远，由于每个多民族国家的国情殊异，同一种族际关系文化治理方式，有的多民族国家能够取得可喜的成绩，而有的却相当的失败。一般而言，族际关系文化治理成功的多民族国家往往能够锻造一个强健的国族，进而使国家能够持续保持稳定和统一的局面。而治理不成功的民族国家往往产生国族认同危机，民族分裂主义活动往往频频发生，继而对多民族国家的统一和稳定构成实质性的威胁。可见，在多民族国家，族际关系文化治理是族际关系治理中的一个极为重要的维度，也是最深层次的内容，族际关系的复杂性决定了族际关系文化治理的重要性。

族际关系社会治理是指对多民族国家内影响族际关系的社会问题进行治理的行为，是社会公正得以实现的必由之路。社会问题是一个很宽泛的领域，一般是指影响社会生活，妨碍社会协调发展，导致社会关系失调的一种社会现象。从社会问题发生的领域划分，可以分为政治性、经济性、文化性和日常生活等社会问题;从社会问题的具体表现形式划分，可以分为人口、环境、教育、卫生、贫困、交通和犯罪等方面的问题。从社会问题的具体领域和具体表现形式可以清楚地发现，社会问题对多民族国家及其族际关系的影响很大，一是影响到多民族国家内部各民族之间的平等关系，二是影响到民族与国家之间的平衡关系，三是关系到多民族国家的稳定和统一。可见，社会治理在族际关系治理中是不容忽视的一个维度，其重要性不言而喻。

不论是从民族国家的横向和纵向发展向度考察，还是从多民族国家各民族政治、经济、文化、社会发展的内容剖析，族际关系治理都是一项复杂的系统工程，这必然要求治理的多维度、多向度。于是，族际关系的政治治理、经济治理、文化治理和社会治理就构成了多民族国家族际关系治理的多维向度。在族际关系治理的多维向度中，政治治理维度处于核心和关键地位，决定了其他维度在族际关系治理中的意义。由于受族际关系治理价值取向的影响，有的多民族国家的族际关系治理能够消除族际关系隔阂和化解族际关系矛盾，使族际关系正常化和平衡化，推动民族国家建设顺利进行，不断巩固民族国家的制度根基，有力维护多民族国家的统一和稳定。然而，有的往往适得其反，使族际关系变得更加纷繁复杂，甚至使族际关系恶性发展，旧的隔阂未消除，新的矛盾又涌现，继而使民族国家建设举步维艰、曲折反复。综观世界民族国家，不论是亚洲地区、非洲地区，还是其地区，这样的例子为数不少，甚至比比皆是，尤其是发展中民族国家，族际关系治理面临着诸多挑战，进而使民族国家建设步履蹒跚。

三、族际关系治理的价值取向

价值取向是价值哲学的重要范畴，是指主体基于自己的价值偏好在面对或处理各种矛盾、冲突和关系时所秉持的立场、态度和观念。价值取向具有实践品格，一定的主体在评价事务、唤起态度的过程中，价值取向也具备指引和调节主体行为的定向功能。美国著名社会学家塔尔科特·帕森斯把价值取向系统看成是“分析社会系统本身的结构与过程的主要参照基点”。［11］140在多民族国家族际关系治理中，价值取向是根本问题和核心问题，决定着族际关系治理的总体走向或发展趋势。多民族国家族际关系治理的价值取向是由族际关系治理的主体在治理族际关系过程中所体现出来的一种偏好，或价值倾向。因而族际关系治理的价值取向同治理主体的价值取向是紧密地联系在一起的，它是族际关系治理主体的价值观念和价值取向的外化和投射。这种偏好或倾向构成了族际关系治理的价值底蕴。作为一种价值底蕴，族际关系治理的价值取向在族际关系治理的整个过程中都发挥着根本性的作用。

多民族国家族际关系治理的价值取向选择决定了族际关系治理的成功与否，关系到民族国家建设是否顺利进行。从民族国家的发展演变史考察中可以发现，族际关系治理的价值取向的选择并不是一成不变的，民族国家的不同历史阶段有着不一样的族际关系价值取向。民族国家的发展演变史一般可以分为三个重要历史时期，即民族国家构建时期、民族国家建设时期和民族国家发展时期，不同历史时期族际关系治理的价值取向的选择不一样。如今，有一些民族国家已步入民族国家发展时期，而众多发展中民族国家却还处在民族国家建设时期。不论是处于民族国家发展时期的多民族国家，还是处于民族国家建设时期的多民族国家，族际关系治理的价值取向的选择依然是核心问题，而且取向选择之争还甚为激烈。从民族与国家的层面看，争论的焦点在于究竟是取向于“民族主义”，还是取向于“国家主义”?从同化还是多元的角度看，焦点是在于是强调同质性，还是强调异质性?简言之，是求同还是存异?对于这些争论，我们应该从民族国家发展演变史的角度来考察，这样便于剖析当今多民族国家族际关系治理的价值取向选择问题。

民族国家是西欧国家形态不断发展的必然产物。在民族形成之后，特别是民族意识的觉醒和旺盛，民族作为一个自觉的人群共同体，逐渐形成了一种与国家相抗衡的巨大社会力量。于是，民族与国家便产生了一定的张力，二者形成了一种特殊的二元关系。这种二元关系的实质问题是民族是否认同国家，而王朝国家的国家权力属性决定了王朝国家无法解决民族对国家的认同问题。于是，资产阶级高举代表全民族的大旗向王朝国家发动了攻击，以“民族利益”取代王朝国家利益，民族最终披上了国家的外衣，民族国家取代了王朝国家，并逐渐扩张成为当今世界最基本的国家形态。从西欧民族国家构建的历史进程可以清晰地看到，这种历史进程是一种以民族为中心的国家构建过程。以民族为中心的国家构建的历史进程鲜明体现了“民族主义”的价值取向。

当民族国家的制度优势不断彰显后，民族国家便拓展到北欧，继而北美，然后南欧，于是，世界各国纷纷以西欧民族国家作为蓝本进行民族国家构建。第二次世界大战后，众多殖民地或半殖民地国家是在反抗殖民侵略、争取民族解放和实现国家独立的民族主义斗争中逐渐构建民族国家的。这些民族国家的构建，与之前所有民族国家构建一样，都以民族为中心进行国家构建。换言之，它们都体现了“民族主义”的价值取向。民族主义主张维护民族的独立自主，反对任何外部势力或外族势力对民族利益的干涉与侵犯，此时的“民族主义”确实具有“那种呼风唤雨的神效”［12］164。

许多民族国家建立伊始，多元政治和社会力量不断涌现，各种社会力量呈现出分散、分裂、分离的态势，一些部落势力、宗教势力、民族势力和其他一些地方势力甚至挑战着中央权威，一度与中央政权分庭抗礼。面对着这些消解性和解构性力量，为了维护民族国家的主权和权威，夯实民族国家的制度根基，维护多民族国家的统一和稳定，族际关系治理的价值取向应该从“民族主义”取向调整为“国家主义”取向。事实上，国家主义则作为一种意识形态、一种以国家为本位的价值取向，从民族国家建立之后，就开始从与民族主义的历史纠葛中不断被剥离出来，其基本内涵日益丰富，本质特征也逐渐明朗，开始以一种独立的姿态出现在民族国家的政治生活中。

在当代多民族国家，族际关系治理的“国家主义”价值取向的意义重大而深远。正如有学者指出，族际关系治理如果取向于民族，民族群体的利益就成为优先的选择，进而就会强调各个民族利益的多元化、分殊化和差异性，要求从民族群体利益的角度来调节族际关系;如果取向于国家，国家利益就成为优先的选择，就必然强调国家的整体性、各个民族群体的共同性和相互融合，从国家利益的角度来调节族际关系。［13］可见，如果多民族国家族际关系治理选择“民族主义”作为价值取向，往往会催生“大民族主义”或增强少数民族的“民族主义”意识，如此就会增强主体民族之间、主体民族与少数民族之间的张力，这必然给族际关系造成严重的后果，从而阻碍民族国家建设。因此，如果多民族国家族际关系治理选择“民族主义”作为价值取向，势必蕴含着相当大的政治风险。

然而，如果把国家整体利益放置至上地位，始终把国家利益放在族际关系治理的出发点和追求的目标，就能够牢牢抓住维护多民族国家统一和稳定这个主题，从而有利于筑牢民族国家制度架构的根基。在秉承“国家主义”取向的原则下，求同还是存异之争的问题实质便浮出水面，多民族国家在族际关系治理中也要遵循“求同存异”向度，以“同”为主，“求同”是出发点和目标，同时承认差异，但不扩大和强化差异。因此，在多民族国家，选择“国家主义”取向作为族际关系治理的最基本价值底蕴，遵循“求同存异”的向度原则，以国家整体利益原则治理族际关系，是一种理性的并符合逻辑的现实选择。

结语

在当代多民族国家，族际关系问题不断凸显，族际关系治理对维护多民族国家的统一和稳定、筑牢民族国家制度架构的根基有着重大而深远的意义。族际关系治理是民族国家建设的根本任务，它贯穿了整个民族国家建设的历史进程。多民族国家的族际关系治理应该从政治治理、经济治理、文化治理和社会治理等多维向度展开，秉承“国家主义”价值取向，遵循“求同存异”的向度原则。多民族国家族际关系治理中，还面临着诸多挑战和亟待解决的问题，比如族际差异悬殊、民族分离主义盛行、族际关系国际化等等。对此，多民族国家应该给予高度重视，必须积极应对，妥善治理，从而夯实多民族国家统一和稳定的基础，筑牢民族国家制度的根基。毋庸置疑，族际关系治理是当前一个重大的理论和现实的课题，对于这一课题有必要深入研究和理性思考，这样才有利于构建多民族国家族际关系治理的理论框架和分析框架。

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