综合配套改革试验区的政策评估研究

★ 余 敏

国家综合配套改革试验区(简称综改试验区)是从中国区域经济发展总体布局出发，探索新的历史条件下区域发展的新模式，也是中国进入深水区改革的前沿阵地。一直以来理论界对于综合配套改革试验的关注和研究，宏观层面上更多的聚焦于改革试验区的内涵、基本特征、建设目标与思路等基础理论;中微观层面上，主要是针对某个综合配套改革试验区的改革条件、功能定位、改革模式和路径举措等进行具体研究。本文认为，当国家综合配套改革进入到了第8个年头之后，除以上研究领域外还很有必要对综合配套改革试验区已经进行的先行先试的改革措施进行系统梳理。因为先行试验的改革措施的探索价值就在于先行先试的政策或政策体系的实施，而政策的功能不在于总结过去，而在于改造现存的社会系统，能动地塑造未来。因此有必要结合综合配套改革试验区的内涵、目标，用政策学的方法对先行试验的改革措施进行阶段性的审视和评估，为下一步的综合配套改革打好基础。

一、综合配套改革试验区的目标定位和作用机理

我国从2005年开始陆续在上海浦东、天津滨海、成都、长株潭城市群、辽宁沈阳新区等区域设立了若干个国家综合配套改革试验区。虽然有研究者认为这些综改试验区有着全面性和局部性区分，但是本文作者也认为所有的综合配套改革试验区在本质和内核上是有高度一致性的。也就是说虽然不同的综合配套改革试验区的价值定位、包括各项改革建设都是结合了区域的各自特点，但是站在国家战略决策层面设立这若干个试验区的目标定位和作用机理是有着一致性的，主要体现在:

(一)通过集聚辐射作用促进区域经济的持续性发展

本文认为不管是全面性还是综合性的，综合配套改革试验区的设立是对增长极理论的体现和补充。提出增长极理论的经济学家佩鲁认为，增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的最终影响。［1］佩鲁的增长极理论一方面强调抽象的创新和发展的空间不平衡性，也就是创新和增长的空间不平衡问题。另一方面强调创新的推动作用，还有创新的不均匀分布。而这种制度创新更有其空间的限制性，制度创新需要相应的空间环境和空间条件，这也必然导致制度创新在空间上分布的不均衡性。制度创新不均衡性是对增长极理论中创新空间不均衡的极大补充，也符合佩鲁增长极理论的抽象方法。

中国的综合配套改革试验区其制度内生的基础和能力都比较强，在制度是内生条件下，制度创新与要素之间存在增函数关系，制度创新能够有效提高要素组合效率，推进区域经济增长。我国现阶段的综合配套改革试验区里既有典型性的增长极理论的代表城市或区域，比如对长三角、珠三角地区的发展有着深重影响和带动作用的浦东、深圳;也有类似于重庆成都、武汉都市圈和长株潭城市群这种对西部和中部的发展同样至关重要，但增长极作用呈非典型性表现的城市或区域。不管是哪种特征的城市或区域，国家综合配套改革试验区的设立正是要培育基于制度创新的增长极，以此来带动区域经济，乃至整个中国社会经济的持续健康发展。

(二)通过制度创新实现试验区域的内生性改革

从政策、制度的变迁作用来看，无效的制度安排导致经济发展要素与其制度基础陷于失衡状态，抑制甚至阻碍经济增长和发展的进程。有效的制度安排是经济发展要素及其制度基础处于均衡的匹配状，所以能促进经济增长和发展［2］;从政策、制度的变迁规律来看，制度是参与人主观博弈模型中显明和共同的因素，当这些主观博弈模型所导致的行动决策未能产生预期的结果，一种普遍的制度危机便会随之出现，并引发人们寻找新的主观模型，直到新均衡实现为止［3］;从政策、制度的变迁方式来看，制度改革起步于制度变革需求，制度变革的任务是通过推进制度演进，实现新的制度均衡，在旧的非均衡制度到新的均衡制度之间产生发展的新动力，由此推进社会与经济发展。综上所述，改革的“内生性”催化制度创新，而制度创新也激发了原有制度的“内生性”改革动力。

整个国家的深度改革需要新的改革动力、新的改革思路、新的改革示范。中国的第一轮改革更多的是依靠“体制外”影响力的倒逼，但从现实情况来看中国深水区的改革成功与否，既决定于“体制外”的新因素能否健康成长，更决定于“体制内”因素所推动的政策、制度的变迁。综合配套的改革就是要在现有的制度模型运行过程中要求通过实现内源式的制度创新，而不是依赖于外部的优惠政策注入。所以必须尽可能早的把握内生改革的需求方向，尽可能早的利用内生的制度危机实现对新的制度发展模型的强大推力，更早的实现新的制度均衡。

(三)通过制度移植推动体制机制的经验性扩散

综合配套改革试验区域首先致力于探索普适性的制度内容。“国家综合配套改革试验区”是新形势下探索经济社会各项改革齐步推进的区域。试验区的首要任务是基于自身发展基础上，探索建立更高层次的具有普遍适用性或借鉴意义的一般性经济制度，抑或社会经济发展模式。其目标不能仅仅停留在地区经济的增长上，而更为强调试验区及其改革政策的带动性和示范性;试验区的发展不是最终的目标，它必须要为其他地区经济的腾飞提供样板，而且它要能够通过自身的经济活动强烈地带动其他地区的经济发展，最终推动整个国民经济的和谐性和增长性的有机统一，以完成为全国综合配套改革提供经验的历史使命。只有这样，试验区的综合配套改革和先行先试才具有全国性意义。

综合配套改革试验区域还要致力于探索扩散性的路径方法。没有前人的经验，没有可供借鉴的范例，综合配套改革实际上是一个特别强调“试验”的过程，“试验性”是其最显著的标志特点。在进行了系列改革试验，取得了稳定性效果和系统性总结的基础上，试验区探索形成的体制机制就应该向相应地区移植推广、扩散实施。而且，市场制度下和社会制度下制度变迁的空间扩散效应是不相同的，所以在发展过程中寻找到一种社会制度下制度变迁有效快速扩散的路径和方法，这也是国家综合配套改革试验区重要使命的根本内涵。

二、政策评估对综合配套改革试验区目标定位的价值存在

政策评估是政策运行过程中的重要环节。一个相对完美的政策过程一方面需要合理的制定和有效的执行，另一方面也需要对政策执行的效果进行评判，以确定政策价值，这一功能就需要政策评估来发挥作用了。对于政策评估的概念定义，学术界一直众说纷纭。本文所关注的针对综合配套改革试验区的阶段性政策评估，倾向于对综合配套改革试验区进行的系列探索试验性质政策的效果进行价值判断。因此本文所界定的政策评估的概念是指:政策主体在一定的政治经济制度环境下，依据一定的标准和程序对政策的绩效效率及价值进行判断的一种评价行为。根本目的在于取得有关这些方面的信息作为决定政策变化政策改进和制定新政策的依据。

(一)政策评估的作用

本文所指政策评估虽然主要针对政策效果但也属于综合评价，包括政策实施后的效率、效能、效益及价值。政策评估的运用可以较为客观的显示某项政策的成功与否，以此来决定某项政策的未来去向。其具体作用体现在以下方面:

1.优化配置有限的政策资源。可实施的政策资源在具体工作中是有限的，所以如何以有限的资源获得最大的效率，对政策的决策者和执行者而言都是应该重点考虑的问题，也就是要实现有限的政策资源最大合理程度的在不同的政策中投入。所以只有通过政策评估确认每项政策的价值，在此基础上再确定一个科学的政策资源配比方案，及政策资源配置的优先顺序和比例关系，才能达到最佳的整体效果。

2.正确决定未来的政策去向。政策过程本身是动态发展的，某些政策执行了一段时间后，决策者必须要监控其实施的实际情况，以决定其未来的发展方向，也就是说是继续延续、还是调整改动、或者全面终结。而政策评估正是为决策者做出决定的主要参考。

3.重新制定政策的必要前提。任何一个新的政策目标的确立和一个新的政策方案的形成都不是孤立产生的。从政策的连续性来看，原定政策及其执行效果是新政策的基础，而旧政策的革新或终结的情况，都为新的政策目标的确立和新的政策方案的形成提供了前提条件和选择方向。也就是说必须对原有政策的执行结果、政策环境的变化、政策目标的调整进行统一而系统地分析与评估，才能制定和执行新的政策。

(二)政策评估的关键因素

1.政策评估主体。政策评估主体在评估体系中处于核心地位，目前评估主体主要分为内部主体与外部主体。内部主体是指政策系统的内部评估者，可以是政策的制定者和执行者，也可以是政策机构中的专职评估人;外部评估主体是指政策系统外的评估者，基于公共政策“公共性”的基本体现，从理论上讲凡是与公共政策发生直接或间接联系的组织或个人都可能成为公共政策的评估主体，所以除内部主体之外的所有人或组织都统称为外部主体。

2.政策评估的演变模式与模型。政策评估模式有其逐步演变发展的过程。美国学者古巴和林肯将政策评估分为四阶段:第一阶段产生了第一代评估模式，这种评估模式特点是强调测量，以实验室的实验为主;第二阶段的第二代评估模式强调描述，重视到现实中进行，保留了技术测量的特性，但开始突出了描述的功能，政策评估者逐步变成描述者;第三阶段产生了第三代评估模式，强调了评估中价值判断的功能;第四阶段的第四代评估模式主张政策评估即政策回应。但简言之，当前主流政策评估范式比较注重定性的评估和价值多元的途径。

3.政策评估方法及其选择。随着政策科学的不断发展，政策评估方法也不断的完善和创新。政策评估的方法主要有成本收益分析法和成本效果分析法以及前后对比法、控制对象——实验对象对比评估法、专家判断评估法、执行群体自我评估法、目标群体自我评估法等。对于评估方法的应用和进行，理论界倾向于视具体政策内容确定。

(三)政策评估对综合配套改革的价值所在

对于综合配套改革试验区而言，试验的价值意义是被重点强调的，所有的改革试验区域在区域发展过程中都要求针对体制机制的内生性改革进行全方位的探索。探索有可能是成功的，其结果也可能是相反的。既然试验区范围内的政策实施必然要产生一定的后果，从区域政策制定者角度出发，他们需要了解政策的效果是否达到了预期的制定目标;从被影响的目标群体角度出发，他们也想知道制定的政策是否合理，是否解决了他们的诉求，是否促进了社会公平。尤其综合配套改革试验区的改革措施是中国的最高决策层高度关注的，因为区域政策措施的实施效果关系到这些改革区域的发展，而改革区域的发展就直接关系到中国国家战略的布局安排。因此，在当前我国政策资源的有限程度不亚于生产资源的紧缺程度的大背景下，以上这些都使阶段性的政策评估在综合配套改革试验区成为必要。

政策评估是政策科学中的关键环节，政策作为一种准则，规范和影响着相关群体的行为。而综合配套改革试验区的另一个被重点强调的价值在于制度创新的经验性扩散，用被证明可行、有效的政策作为准则的强制约束力作用，更大范围、更深程度上规范和影响其他区域的行为。所以更有必要在改革完成阶段性的探索后对实施的政策进行总结和梳理，最终决定政策的调整、终止或是继续运行，对于有价值和共性的规律性总结要及时进行深入探索和广泛扩散。

三、在综合配套改革试验区实施政策评估的相关建议

(一)准确把握政策评估的目标要素，明确各综合配套改革的重点和难点。政策评估者必须准确把握所评估政策的目标指向，这是完成政策评估的前提基础。政策评估的重要作用之一就是考察政策实施是否完成了既定目标，而要做到这一点就要求所实施的单项政策或是政策体系本身必须有一个明确的可测定的目标。对于我国若干个综合配套改革试验区，虽然其目标的本质和内核具有高度一致性，但是不同的综合配套改革试验区的具体改革措施肯定有不同的侧重点。以湖南省长株潭城市群两型社会综合配套改革试验区为例，2007年国家发改委下发给湖南省政府的批准文件中明确要求两型社会的综合配套改革试验区的政策实施目标应该主要放在促进资源节约、环境友好的特定领域的机制创新上，研究与探索有别于传统模式的解决手段与方法。政策评估者需要结合所评估政策的目标指向设立政策评估的标准、目标。再以湖南省长株潭两型社会综合配套改革试验区为例，如果对其进行阶段性的政策评估就是要考量所实施的某项政策或政策体系是否对新型工业化、新型城市化的发展起到了促进作用、在何种程度上起到了促进作用、是否促成了资源节约、环境友好的大目标的实现。

(二)主动培育专业多元的评估主体，增强评估结果的科学性和客观性。首先，必须有高素质的专业政策评估者，以确保评估的科学性。政策评估的理论性很强，要求政策评估者有一定的理论素养，比如说很多综合配套改革试验区所承担的改革任务本就是前无古人的，例如以重庆成都统筹城乡综合配套改革试验区的改革为例，究竟什么叫统筹城乡，什么样的情形又是实现了统筹城乡，面对这些或潜在、或明显的纷繁复杂的目标因素，要确定哪些因素应当纳入评估研究的范围是需要较高的专业理论素养的;另外有时实施某项政策过程中，决策者预定的政策目标和期待的政策效果没能出现，而不在预定目标之内的政策效果却出现了，这种情况下如何给出最具科学性的政策去向结论都是在考验着政策评论者的专业素养。其次，必须有多元化的政策评估者，以确保评估的客观性。从目前的经验来看，要保证政策评估的客观公正，关键在于公共政策评估主体多元化。公共政策评估应逐渐走向由单一主体评估到多元主体评估的方式，打破固步自封的思维模式和行事方式;要逐渐实现由内部评估者到内外评估者相结合评估模式，特别是要更多的引入目标客体人群的评估者;要逐渐采取由官方的评估者到官方与非官方相结合的评估，打破既是政策决策者、执行者，又是政策评估者的政策评估怪圈。

(三)努力完善政策评估的实施过程，确保评估结果的作用发挥和价值意义。即便在政策科学的发源地美国，要进行一项科学、合理的政策评估也会遭遇很多复杂情况，尤其是政策结果的运用环节，推行的难度异常艰难。因为，当政策支持者的期望与政策评估的结论不一致时，他们会指责评估组织所使用的信息不足，结论带有片面性，因而不予理睬甚至是过激反应，同时还会寻找各种理由加以反驳。而政策作为政府决策的产物，以有效解决社会公共问题为诉求和行为对象，纵容达不到政策目标的政策继续实施是在浪费社会资源、政策资源。而且政策评估的结论得不到应有的重视，长此以往政策评估本身就会缺乏权威性和影响力，就更难以实现评估结果的作用发挥。尤其在综合配套改革过程中，如果该终止的政策不终止、该调整的政策不调整，说得严重就是延缓了中国改革的总体前进步伐。因此所谓完善政策评估的实施过程，最为重要的就是政策评估结论形成之后，如何应用的问题。在综合配套改革试验区要探索突破政策评估结果实施艰难的局面，最大程度的科学运用评估结果，总结推广一批有显著作用的政策;优化调整一批作用不够直接不够明显的政策;终止一批明显起不到作用的政策，最大程度的优化利用政策资源，更有效地促进综合配套改革的推进。

［1］安虎森.增长极理论评述［J］.南开经济研究，1997，(1).

［2］李玉虹.互动:技术创新与制度创新关系的理论比较［J］.经济学家，2001(1).

［3］张换兆.郝寿义综合配套改革与制度内生增长极模型［J］.重庆大学学报，2008(5).