对加强基层民主建设的几点思考

谢 军

（中共南京市雨花台区委党校，江苏 南京 210012）

党的十七大首次将基层群众自治制度纳入中国特色政治制度的范畴，这是我们党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现，标志着中国基层民主自治发展进入了一个新阶段，将对基层民主自治的发展产生深远的意义。

一、加强基层群众自治建设的现实意义

（一）促进政治权力运行的软化，为民主权利的享有创造社会条件

回顾基层自治组织的发展历程，我们可以发现，基层自治组织的发展与社会结构的变迁有着密切的关系。新中国建立后，中国社会结构的变迁经历了“国家一元化结构”向“国家、市场、社区三元化结构”转变的阶段。从本质上说，村民自治组织的诞生绝不是偶然，实质上是国家和社会权力博弈的结果。

《居民委员会组织法》第10条规定，居民委员会向居民会议负责并报告工作，居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。事关居民政治经济利益的重要事务，居民委员会必须提请居民会议讨论决定；《村民委员会组织法》第19条规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定；第11条，村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生；第16条，本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。以上条文说明，基层群众自治组织有对基层公共权力进行民主监督的权利，保障基层公共权力的规范化运行。这种监督具有两个优势：其一是监督主体的广泛性。农村村民、城市居民代表着社会生活的各个方面；其二，监督本身具有直接性的优势。

（二）缓和当前基层社会矛盾，维护群众政治权利的现实需要

维护基层群众的切身利益，保障他们的民主权利成为基层群众自治组织义不容辞的社会责任。将群众自治制度纳入国家政治制度层面，充分发挥居民自治组织、自我管理、自我服务、自我运转的作用，使政府管理与群众自治有机统一协调起来，必将保证人民享有更多、更切实的权利，形成解决社会矛盾、促进社会和谐的强大合力，促进中国特色社会主义健康发展。

（三）弥补间接民主的不足，便于人民群众直接行使权力

所谓间接民主是指由公民通过他们选举出的代表去行使权力的一种民主制度。所谓直接民主是指全体公民依照法律规定，直接参与国家和社会事务管理的权利。间接民主的缺陷在于人民群众不能直接参与国家和社会事务的管理，民主权利则更多地体现在选举过程这个环节，选举完以后似乎民主权利就结束了，缺少对国家社会事务的管理和监督。而基层群众自治制度的诞生开启了基层群众通过居（村）民代表大会或居（村）民代表会议直接参与决定和管理本居住区域内的各项社会事务的时代，并可直接表达自己的意志和要求，充分地享受到知情权、参与权、表达权、监督权等各项民主权利，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

（四）提高基层群众的组织化水平，为享有民主权利提供组织基础

美国政治学家亨廷顿认为，组织是通向政治权力之路［1］427。一个阶层的组织化水平直接影响到其参政议政能力。就农民来说，尽管中国农民作为我国人口最大的群体，占当前中国人口的绝大多数，但是中国的农民一个个呈原子状态分布，可以说是一盘散沙，用马克思的话讲就是一袋马铃薯。他们无论从教育程度、信息拥有量，还是其实际拥有的政治资源、经济资源和文化资源，可以说都处于绝对劣势，根本没有机会将自己的需求、自己的改革愿望通过自己的组织传达给决策机构，无法保障自己的权益和影响国家的决策。而基层群众自治组织是在党和政府推动下建立的属于基层群众自己的组织，它可以为群众参与基层各项事务的管理提供组织平台，通过自治组织基层群众可以享受到选举权和被选举权、表达权、监督权等民主权利。

（五）增强基层群众的公民意识和民主意识，为享有民主权利提供主观条件

公民意识的培养是建立社会主义民主政治的基础性工程。它能从思想观念层次上为社会主义民主政治建立提供一种良好的文化氛围，从而为社会主义民主政治提供坚实的文化基础，使社会主义民主的原则、理念深入人心并内化为广大人民群众自觉的行为准则，从而积极地参与政治生活。基层群众自治制度的确立和不断完善就能为广大人民群众提供民主训练的基地，让人民群众在享受直接民主过程中逐步消除封建专制思想的影响，树立起成熟的公民意识，养成良好的民主习惯，提高知政、议政、参政的能力，从而为人民群众积极而正确地行使民主权利提供良好的主观条件。

二、我国基层民主自治建设存在的主要问题

（一）基层民主自治的相关法律还不完善

我国宪法和居民委员会组织法总体上讲，规定过于原则，而且随着市场经济体制逐步完善，有许多规定与实际工作不相适应。对于群众如何向村委会反映意见并没有具体规定，也没有建立处理群众意见的正常工作机制，现实中群众向村委会反映意见经常会遭到冷遇，办事一拖再拖，也没有处理期限。

（二）政府及基层党组织与自治组织的权、责不清

一方面，上级政府部门利用行政资源，控制自治组织的人事及财政，在此基础上形成一种领导与被领导、命令与服从命令的不正常关系，使得居（村）委会仍带有计划经济时代的烙印，成为了国家管理社会的高度政治化和行政化的组织。另一方面，两委矛盾在部分地区还比较突出，村支书认为党是现代化建设的领导核心，理所当然地党组织决定一切。而村委会主任认为，自己是群众选举出来的，可以不理党支部，矛盾由此产生。

（三）自治组织的组成人员整体素质不高

人才建设是基层自治组织建设的根本。由于农村精英的外流，留在农村的是大多是妇女、老人、儿童，即使留在农村的青年，也大多在企业上班，对村里的事漠不关心，再加上村委会干部待遇不高，所以，许多人不愿意担任村委会干部。农村基层自治组织建设面临人才短缺的严重问题。

（四）群众参与意识不强，总体参与率不高

多数群众把基层民主自治仅仅看作一种政府行为，对社区活动和事务的参与缺乏必要的热情和激情，更不愿付诸实际行动，选举形式以及自治组织的行政化倾向导致群众参与观念淡薄。所以，马克思指出：“我们越往前追溯历史，个体，从而也是进行生产的个体，就越表现为不独立，从属于一个较大的集体”［2］107。

三、推进基层民主自治建设的路径探索

（一）加强和改善党在基层自治组织中的领导

党组织要把党的基本路线和党中央的重要方针政策与基层民主自治建设结合起来，通过加强对基层自治建设的科学决策、正确引导，保证居委会的自治建设沿着正确的政治方向健康发展。加强党组织的组织领导，可以借助党组织的这一政治资源，整合社区各类资源，从而达到社会动员和社会整合的作用。基层党组织要协调好社区单位、群众组织和社区整体的关系，发动和组织社区单位、社区党员和群众积极投入基层自治建设。通过合法的工作程序，把党组织的主张和意图变为群众组织的自治行为。加强党内民主建设，一要保障党员民主权利。二要完善党内选举制度。改进候选人提名方式，推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，适当扩大差额推荐和差额选举比例，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。

（二）完善基层自治组织的相关法律制度

目前，基层群众自治制度发展还存在很多问题，原因之一就是相关的法律制度不完善。无论是《村民委员会组织法》还是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，都还存在着条文原则化、缺乏可操作性、条文滞后性等问题。这些都影响到基层民主自治的顺利推行，应该尽快加以完善。另外，基层群众自治制度作为一项政治制度已经写入了党的十七大报告，还应该适时将基层群众自治制度写入宪法，用国家根本大法来保障基层群众自治制度的地位，使基层群众自治获得宪法和法律的制度支持。

（三）加强人才队伍建设

基层自治组织人才队伍建设应该走一条年轻化、知识化、专业化的道路，重视专业技能的培训。有必要对基层干部进行各种专业培训，提高他们的政治思想素质和职业技能素质；同时采取向社会公开招考等办法选拔招聘政治素质好、文化程度高、工作能力强、热心社区工作的优秀人才，充实到自治组织中。

各个地区可以根据具体情况制定不同的优惠政策吸引更多的群众参加到志愿者队伍中来，比如可以为志愿者家属或本人在就业、医疗、教育等方面给予政策优惠。另外政府也可以组织大学生下基层锻炼，为基层社区服务一到两年。

（四）加强社会中介组织建设

完善相关立法，以法律形式明确界定社区中介组织社会地位和社会责任。政府应根据基层自治发展的需要和现有条件，重点培育和扶持与群众的需要关系密切的组织，如就业、教育培训等等。政府要制定积极的财政政策和税收政策，免除对社区中介组织所从事的公益事业经营收益所得税，帮助社区中介组织解决正常运转的资金来源。政府要妥善协调社区中介组织与社区居民的关系以及社区中介组织之间的关系，避免社区中介组织之间相互拆台而把人力、物力浪费在内耗上。

［1］塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：三联书店，1989.

［2］景天魁，杨喜莱.社会学方法论与马克思（第一分册：个体与整体）［M］.北京：人民出版社，1993.