人大常委会制度：中国地方政府责任的“基石”

潘 军

（云南大学公共管理学院 云南 昆明 650091）

人大制度是我国的根本政治制度，在人们对“政府责任”高度关注的今天，聚焦人大制度将会继续释放出来的积极政治能量显的尤为重要。在宪法和地方组织法文本上，人大制度是一个设计的比较完美的制度，但是完美的事物往往不足以应对现实。由于我国地方各级人大会期很短，并且规模较大，在理论上只决定一些最具“政治性”的事务和最重大问题，所以地方人大常委会作为地方人大的常设机关，相较地方人大，在地方政府责任更加细密化、复杂化和常规化的今天，在监督地方政府方面起着更为重要、更为现实、更为有效的作用，而“监督”是地方政府责任得以保障的基本途径，所以地方人大常委会应当成为我国地方政府责任的“基石”。当然，要真正承担起“基石”这一角色，地方人大常委会制度的水平还需要不断提高，结构还需要不断优化，功能还需要不断增强。

一、地方人大常委会制度对地方政府责任的保障作用

自1979年7月1日确立以来，地方人大常委会制度对保障我国地方政府责任起到了不可替代的作用。我国地方政府责任体系可分为法律责任、政治责任、行政责任、道德责任，再加上在新时期强调的回应责任、服务责任、绩效责任、说明责任，都与地方人大常委会制度有着直接或间接的关系，当然关系最密切的还是法律责任和政治责任。下面主要从应然的角度分析地方人大常委会制度在推进我国地方政治法治化、民主化和政务信息传输功能三个层面对政府责任的保障作用。地方不能没有法治，也不能没有民主，而地方民主与法治的发达程度与地方人大常委会这个民权机关功能的发挥息息相关，也与地方政府责任的保障紧密相连。法律责任的保障机制主要与政治法治化有关，政治责任的保障机制主要与政治民主化有关，而政务信息传输功能是建立各种责任保障机制的前提。

首先，法治作为“良治”的首要要素，是维持地方秩序和保障地方发展的“核心软件”，而地方人大常委会制度是我国地方法治建设的基本推动机制。30多年来，地方人大常委会先后制定了几千件地方性法规，并且还要根据时势的需要制定新的地方性法规，这些法规大都涉及到规范地方政府权力的行使，确保地方政府的责任。在地方政府责任体系中，对法律负责是一个极其重要的组成部分，并且随着我国政治发展的进程，对法律负责成为一个越来越占主导地位的行政理念和行政原则。现在很多地方政府官员主要是向地方党委负责，但是，对“党委”负责，并不一定是对“党”负责，因为地方党委主要是由一些地方党政领导干部组成的，只是党的一部分，由于理性和人性以及集体行动逻辑的原因，他们会有自己的局限甚至会存在很大的问题。仅向地方党委负责还不够，地方政府官员还需要向法律和地方法规负责，甚至在某种意义上对后者负责更为重要。地方人大常委会制定地方性法规，并监督地方政府各部门对法律法规的执行，使地方政府更加自觉地善用公共权力，更加有效地维护地方的公共利益，这是促使地方政府及其各部门对法律负责的基础。

其次，众所周知，民主化是我国地方政治不可阻挡的趋势，而地方人大常委会是推动民主化的一支关键力量。“人大制度是民主政治建设的重要体制内资源，是民主政治发展的基本生长点。”[1]不可否认，地方党委的领导是地方民主化的重要保障，但是从“地方人大常委会是地方人民当家作主的主要实施机关”这一角度说，地方人大常委会是使地方民主化得以有效推进的中坚力量。当下民主化在地方政治中的主要敌人就是地方政府系统中的一部分“封建势力”和“资本势力”。“封建势力”和“资本势力”本质上就是一个个特权阶层，自私自利，以自我利益和小团体利益为主要目标，而公共利益成为其活动的副产品。地方政府系统中的“封建势力”，在思想上就是对群众、对下级唯我独尊，高人一等，在工作过程上专制独裁，官僚气息浓厚，严重脱离群众，生活作风上奢侈腐化；“资本势力”在思想上就是功利世俗，物欲横流，在工作过程中与商人勾结，在公共政策的制定和执行过程中偏向资本的利益，生活作风上纸醉金迷，这两种情况突出地表现在一些领导干部和掌握实权的普通公务员身上。不论是搞封建专制，还是官商勾结，都违背了公益原则，践踏了政府责任。要推进地方政治的民主化，就必须反对地方政府系统中的封建专制势力和资本自私势力，要做到这一点，地方人大常委会制度是一个很好的平台，当然，前提是改革地方人大常委会的运行机制。

最后，从政务信息传输的角度来看，地方人大常委会是一个重要的基础平台和双向的，尤其是自下而上的政务信息交流中心。在地方政府做出公共决策之前，必须有相关利益的表达和聚合过程，而地方人大常委会是最重要的利益表达和聚合主体之一。地方人大常委会成员代表地方相关阶层和群体的利益，在地方人大常委会会议期间会将他们的利益诉求表达出来，而地方人大常委会集体将会就相关议题达成一定的共识，责成地方政府去做一定的工作，履行一定的职责，这就是地方各种利益的聚合了。缺失这一点，地方政府的公共决策就成为无源之水，无本之木。当然在地方政府制定公共政策之前，有很多的利益表达和聚合渠道，但是地方人大常委会在我国人大规模太大而党委规模较小的情况下，是一个很重要的反映群众呼声，并对这些呼声进行过滤的机制。在政策制定后的执行过程中，地方人大常委会制度又是该政策的“触碰机制”，即及时、准确、全面地了解这些情况，然后可以在非常制度化的情况下向地方政府相关部门反馈这些信息，进而修正、中止决策或者重新做出决策。而这些，对于确保地方政府的“政策责任”是非常必要的。

二、人大常委会制度在运作过程中的缺陷对地方政府责任的负面影响

人大常委会制度是我国人大制度的重要组成部分，宪法和地方组织法对地方人大常委会赋予了重大的职权，尽管这些规定比较原则。这些职权主要包括：1.保证宪法和法律在地方的实施权；2.地方立法权；3.地方重大事项决定权；4.人事任免权；5.监督权；6.地方人大组织权。地方人大常委会制度的运行，本质上就是这些职权的运行过程，而这些职权很多在运行中性质不充分、价值原则不牢固、轨道不合理、功能不完备。

地方人大常委会的权力从性质上说是民权，也可以说是立法权力。立法权力不仅仅是立法之意，它内含着监督权、财政权、人事权、重大事项决定权或审批权等重要权力，因为这些权力从根本上还是为了维护宪法和立法机关通过的法律。既然地方人大常委会的性质是地方立法机关，“立法机关是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，在整个国家权力回路中是输入的过程和阶段”[2]，而我国地方人大常委会在运作中对这种性质的反映并不充分。民主性是所有立法机关包括我国地方人大常委会的第一属性，是其应该遵循的价值原则。地方人大常委会运行轨道的不合理是其性质展示的不充分和价值原则得不到确立的具体表现。本来人大常委会的权力应该是多数人向少数人集中，即法律和决定通过民主原则由地方人大常委会做出后，交由政府部门去执行，并且在法律和决定中严格控制他们的权力和进行适当的授权，规范并促使政府部门为了地方公共利益尽职尽责。但是一些地方人大常委会将自己变成了另一个官僚机构，与各个阶层民众的沟通非常不畅，在很多工作上与地方政府混同一体，掩盖了自己的相对独立性，或陷于一些组织机构的内部事务而不能自拔，在决定一些重大问题时，屈从地方党委和地方政府的威权而冷漠地方民众的诉求。这些违背了地方人大常委会的性质和价值原则，从根本上形成了对地方政府责任保障机制的挑战。地方人大常委会作为地方立法机关和保障法律在地方实施的权力机关，如果自身民主性不足，导致的结果就是所立之法“控权”不足，偏向地方政府部门自身的利益和资本利益，进而地方政府履行其责任的法律和政策依据不足，动力不足，最终必然会严重地损害地方政府的法律责任和政治责任。

人大常委会制度的功能不完善在销蚀我国地方政府责任体系方面表现的更为直接和明显。功能和职权是相对应的，功能实现的程度昭示着职权行使的效果，所以可以将人大常委会制度的功能分为立法功能、监督功能、人事功能和决策功能四大功能。综合来看，立法功能是当下发挥的最好的一项功能，监督功能正在逐步走上正轨，人事功能基本上还是有名无实，决策功能是一个很大的盲点。但是无论哪项功能，都还存在不可忽视、或多或少的问题，而这些问题正是侵蚀地方政府责任体系的“元凶”所在。就立法功能而言，很多立法草案都是由地方政府部门起草，专业性很强，并且里面很可能夹杂着非公共利益，这些立法草案需要地方人大常委会组成人员具有高度的政治责任感和严格的法制观念，再加上较为高超的政治技能、较为丰富的法律知识才能“明辨是非与优劣”，而现实的地方人大常委会往往并不具备这一条件，所以很多地方立法的结果要么是“公共利益部门化、部门利益法律化”，起不到“控权力、保责任”的效果，要么就是条款太笼统、可操作性不强，起不到界定和明示地方政府部门责任的意图。

就监督功能来说，地方人大常委会对地方政府及其各部门的监督常见的方式有：1.执法检查；2.述职评议；3.个案监督；4.备案审查。这些方式均取得了一定的效果，但是还有两个非常重要方面的监督没有做好，一个是“预算监督”；另一个是“腐败监督”。预算监督，是能够深入行政“骨髓”的一种监督方式，而当下很多地方人大常委会在这方面无所作为，导致行政成本不断攀升，公共财政程度有限，公共支出结构不合理，民生支出不足，一些资金中饱私囊，这些对地方政府的服务责任、绩效责任和公平责任构成了严重的威胁。至于腐败监督，一直以来都以纪检部门为主力，最近审计部门的作用凸显，但是地方人大常委会的监督作用在很大程度上被忽视。其实，地方人大常委会可以在遏制地方政府的腐败上大有作为。地方人大常委会作为民意结构，有着广泛的社会“触角”，掌握大量地方政府官员们的相关信息，而对于官员们的一些负面信息和线索，人大常委会可以适时地运用调查权、质询权、曝光权给政府中的“害群之马”施压和惩罚，尤其可以结束他们的政治生命或者降职调用，触犯刑律的依法移送司法机关，这些对追究政府官员的消极行政责任十分有效，可是当下地方人大常委会在监督腐败方面非常保守，缺乏民权机关对政府责任的有效看守是当今地方政治腐败猖獗的一个重要根源。

人事功能和决策功能是地方人大常委会需要大力拓展的两项功能。人事功能实质就是控制政府官员的政治生命和职业前途，这会极大地影响政府官员的个人利益，对他们有非常大的威慑力，是促使他们对人大负政治责任和法律责任的根本手段。我国地方公共政策越来越重分配的性质，决定了地方人大常委会会越来越深入地参与往常主要由地方党委和地方政府“乾纲独断”的公共政策的制定，尽管目前这种参与还刚刚起步。当下，地方公共政策很大程度上是由地方政府部门自己制定、自己执行，将地方民权机关排斥于公共政策的主要过程之外，造成政府部门和人大机关更大的“信息不对称”，并且政府部门在决策失误和执行偏差时会滥用“解释权”，大大增加了地方人大常委会追究地方政府消极责任的难度。

三、地方人大常委会制度的改革：维护地方政府责任的屏障

建立负责任的地方政府已经成为各地民众的强烈诉求，但是对于地方政府这样一个当地最大的社会组织，控制它、约束它、让它对当地民众负责是需要付出精心的制度设计的。地方人大常委会制度作为地方常设的最为贴近民意的机构，尽管受各种地方政治因素的制约，仍然是一条非常有前途的维护地方政府责任的途径。要使地方人大常委会成为维护地方政府责任的屏障和基石，最重要和最迫切的就是进行以下几个方面的改革。

（一）地方人大常委会组成人员的“民主化”和“科学化”

在任何组织中，人都是最关键的因素，地方人大常委会也不例外。“从人民代表这一政治主体入手，有助于抓住人大制度改革的根本。”[1]地方人大常委会是一个非常重要的地方国家权力机关，必须由相当素质的领导干部和公务员进去才能胜任其中的职位，否则，地方人大常委会的职权就不能得到充分、有效的行使。要提高地方人大常委会成员和工作人员的素质，可以从以下着手：1.进行地方人大常委会组成人员的选举改革。当下很多在职和退休官员被指定担任或兼职地方人大常委会职务，而真正从群众代表中间选出的则寥寥无几。要使人大常委会成为一个名副其实的民意机构，就必须使人大常委会成员的产生真正来自竞争性选举途径，遏制官员代表的主导地位，以免人大常委会机构与政府部门结成“利益共同体”。“中国选举制度的改革和完善，重点是实行竞选。”[3]只有人大常委会成员来自选举，才有强大的动力去“问责政府”。2.地方人大常委会工作人员应该纳入公务员制度的管理。这一点已经开始起步，尤其是在招录方面，但是在培训、奖惩等制度方面还比较滞后，需要做好相关机制的设计和实施工作。人大常委会组成人员是“政治人士”，他们身边需要有专业性的辅助工作人员。通过现代考选制度来选拔人大常委会工作人员，才能保证合格的人才进入人大常委会机关，凭借他们良好的专业知识和较高的综合素质做好相关工作。3.做好地方党政岗位和地方人大常委会机关岗位的人员交流工作，使双方更加深入地了解对方的工作实情，这样既便于地方人大常委会对地方政府部门的监督，也便于地方政府部门对地方人大常委会工作的理解，从而使地方人大常委会对地方政府问责更加有针对性，也使地方政府部门更加主动地配合地方人大常委会的监督，因为“监督”在某种意义上就是“支持”。

（二）地方人大常委会更加积极主动地参与地方公共政策的制定

法律赋予了地方人大常委会很大的决策权，但是，在我国当下的地方政治过程中，地方人大常委会参与公共政策的制定程度还是很低的，基本上地方重大的公共政策都是由地方党委和地方政府决定。随着地方政府对“民生工程”和社会管理更加重视，对贫富悬殊和社会保障更加重视，对生活环境和文化建设更加重视，这些方面的公共政策会越来越多，越来越具体，也越来越引起当地民众的关注，必须有更加制度化的途径将地方民众的要求和呼声传入地方政府的“耳朵和大脑”，更重要的是这些要求和呼声还必须要得到相当程度地采纳，而地方人大常委会正是这样的一个主要途径，但前提是地方人大常委会必须深度参与地方公共政策的制定。地方人大常委会更大程度地参与地方公共政策的制定，是各种政策制定主体艰苦博弈的结果，有利于确保地方政府及其各部门在政策制定的过程中对当地民众、对执政党和对上级行政部门以及各利益群体、各社会阶层和地方上的各个地域负起政策责任。如前所述，在公共政策制定之前，地方人大常委会是最重要的利益表达和聚合主体之一，但更重要的是地方人大常委会有依法做出决定（即制定公共政策）的权力，当然这种权力要受地方党委的权力和地方政府权力的限制①。地方人大常委会参与地方公共政策制定的程度，直接影响着地方政治对地方民众的开放程度，也直接关系着对地方政府责任的合理界分和细分程度，这不仅有利于地方公共政策本身的民主性和科学性，使地方政府的“政策制定责任”得到可靠的舒缓和保障，也有利于地方政府责任内容的合理生成和公开化，从而促使地方政府更好地落实“政策执行责任”。

（三）地方人大常委会要有更大的压力、动力和更有效的技术去监督政府

地方人大常委会监督政府的动力，最根本的就是其成员实行竞选制，而不是任命制。“中国选举制度的改革和完善，重点是实行竞选。”[3]如前所述。另外一大动力就是来自地方党组织的支持。地方党委是地方政治的领导核心，没有地方党委的大力支持，人大常委会有很大的动力去监督地方政府是不可想象的。要获得地方党委的大力支持，就必须创新我国地方的党政关系。最根本的一点就是党在地方层面的执政需要在法律的框架下通过人大常委会这个平台进行，如施行地方人大常委和地方党委专司党务的委员兼职制。②“提高中国共产党的执政能力，完善共产党的执政方式，最重要的内容就是运用人大制度实现党对国家权力的控制和协调。”[1]这样，地方政府责任尤其是政治责任将会有更加可靠的保障：以前地方政府既对地方党委负责，又对地方人大常委会负责，但对地方党委的责任占主导地位，这样以来，将地方政府对地方党委的责任与地方人大常委会的责任统一起来，有效地避免了责任冲突，并且强化了地方人大常委会监督政府的动力。人大常委会监督地方政府的压力，就是“监督人大常委会”或“监督监督者”的问题，考虑到近期内选举制度不会有太大的突破和党政关系的惯性，就主要依靠地方党委的推动了。而真正的压力，是选民对人大常委的压力，源于那些无视选民意愿，严重脱离群众、不能履行代表监督职责的人大常委将会受到选民的追究。至于人大常委会监督地方政府的方法，一是大胆而适当地使用法定的各种监督方法，如人大常委会的质询权就很少用，组织委员会进行调查权从来没有用过，这些方法在一些层面上的监督效果是不可替代的。二是可以在以往监督经验的基础上创新出更加有效的监督技术，如在“预算监督”上，浙江温岭的“参与式预算监督”、四川人大对公共财政实施“在线实时监督”都是一些监督技术的创新，值得大力推广。三是借鉴发达国家议会行之有效的监督方法。以北欧一些国家最为典型的监察专员制度，若能结合我国地方的政情创造性地引入过来，定会有很大的监督空间和很好的监督效果。如果地方人大常委会既有动力和压力，又有信息和技术去监督地方政府，那么地方政府不负责任的观念将会大大缩减，不负责任的行为也将大大收敛。

注释：

①这是在实然上，尽管我国法律规定“人大可以产生和监督政府，但政府无权制约人大”，但是地方人大常委会作为一个实实在在的地方国家机关，在一定的地方政治生态下，必然会在一些甚至在很多因素上受制于地方政府，如财政因素、人事因素、知识因素、信息因素、权威因素、关系因素等等。

②当然，这两大机构的兼职问题尤其是其范围和程度需要进一步研究，这方面的改革也需要其它方面的政治改革如“党政机构和人员重叠”的适度改革等的配合，当下绝大部分省实行“省委书记兼职省人大常委会主任”，是否是这方面的一个起步呢?

［1］邹平学.宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综述［J］.深圳大学学报（人文社会科学版）：2004（5）.

［2］张国庆主编.公共行政学［M］.北京:北京大学出版社，2007:98.

［3］谢庆奎.宪政体制与人大制度建设研究［J］.新视野：2005（1）.