关于社会建设规划制定的战略思考

文/袁 雷（中国人民大学，北京 100872）

社会建设是中国特色社会主义“五位一体”总布局的重要组成部分。在社会建设的实践中，制定一个科学完善的社会建设规划，对保证社会建设的科学性、预见性、系统性和有效性具有重要的意义。

一、制定社会建设规划的战略依据

社会建设规划的制定是一个科学的过程。只有坚持尊重现实、尊重规律，以开放包容的视野制定规划，社会建设规划才能成为社会建设的行动指南。

第一，遵循经济社会协调发展的规律。经济社会协调发展就是要正确处理好经济建设与各项社会事业的关系，实现经济社会全面、协调、可持续发展。一方面，经济发展为社会发展提供物质基础；另一方面，社会发展是经济发展的目的，经济发展的成果最终要落实到全体社会成员身上。2003年，我们党提出了“坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。同年，党的十六届三中全会提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的“五个统筹”原则。“五个统筹”原则是对遵循经济社会协调发展规律的实际运用。2007年，党的十七大报告中明确指出：“科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”［1］显然，遵循经济和社会协调发展的规律是科学发展观的内在要求，尤其是和科学发展观强调的协调发展具有根本一致性。

第二，科学提升中国发展的基本经验。从1953年开始实施的“一五”计划到2011年开始的“十二五”规划，我国已经制定和实施了十二个五年计划或规划，不仅科学提升了我国发展的基本经验，也发展和完善了我国国民经济发展和社会发展计划或规划。通常将“一五”计划到1980年结束的“五五”计划，统称为“国民经济发展计划”；从1981年的“六五”计划到2005年结束的“十五”计划，则从“国民经济发展计划”改为“国民经济和社会发展计划”，开始注重社会层面上的规划，增加了社会发展和社会建设的内容。显然，从强调“国民经济”到“国民经济和社会发展”，反映了我国不断重视经济社会全面协调发展的规律和要求。而“十二五规划纲要”则将“改善民生，建立健全基本公共服务体系”作为独立的一篇内容。可见，我国发展的一个基本经验就是不断将社会建设和社会发展纳入整个国家经济社会发展的规划中去，并不断凸显其重要性。

第三，大胆借鉴国外发展规划的主要作法。虽然我国现在经济总量已跃居世界第二位，但是，我国经济的快速增长也带来了环境污染严重、能源资源消耗过多、贫富差距过大、人民的幸福指数过低等诸多社会问题。为此，必须要突破唯GDP是从樊篱，积极学习借鉴国外发展规划中重视生活质量运动、社会指标运动、人类发展指数、可持续发展指标等作法。联合国开发计划署在《1990年人文发展报告》中提出了人类发展指数的概念，用以衡量联合国各成员国经济社会发展水平的指标，由预期寿命、成人识字率和人均GDP的对数三个指标构成，分别反映了人的长寿水平、知识水平和生活水平。从1990年开始，联合国开发计划署每年公布一次各成员国人类发展指数排名。以2009到2011年为例，挪威连续三年排名世界第一，美国、澳大利亚、瑞典等发达国家也一直名列前茅，都属于高端发达国家；而中国的排名分别是第92、89和101位，属于中等发展国家。此外，生活质量运动、基本需求指数、可持续发展指数、社会指标运动等指标都强调在发展经济的同时，要突破GDP至上的局限，这对于我国社会建设规划的制定具有重要的启示价值。

二、制定社会建设规划的战略原则

社会建设规划的制定必须坚持一定的战略原则，要从辩证思维、战略思维的角度来进行总体谋划。

第一，客观性原则。一切从实际出发，理论联系实际，在实践中检验和发展真理是我们党的思想路线。制定社会建设规划必须坚持客观性原则，就是坚持一切从实际出发的原则，即坚持从社会主义初级阶段这个最大的实际出发，立足于社会主义初级阶段的基本国情。1987年，正式提出社会主义初级阶段的理论，并提出党在社会主义初级阶段的基本路线。社会主义初级阶段是我国最基本的国情，也是我们制定和实施一切方针、路线和政策的根本依据，是我们现阶段一切工作的出发点。也就是说，“在任何情况下都要牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情，推进任何方面的改革发展都要牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际。 ”［2］

第二，人民性原则。我们党的宗旨是全心全意为人民服务，人民群众是我们党的整个理论和实践的出发点和落脚点。因此，人民性原则是我们一切工作必须坚持的原则。制定社会建设规划必须从人民群众切身利益和根本利益出发，要代表最广大人民群众根本利益，将解决民生问题作为工作重点。民生问题是与人民群众切身利益联系最为密切的问题，只有将之上升到国家发展战略和规划的高度来统筹考虑才能有效解决。在制定社会发展规划中，我们既要考虑国民经济社会发展的总量情况，也要考虑人均情况，要将改革发展的成果落实到每一个人身上，让人民群众成为改革发展的最大受益者。唯此，才能保证社会建设成为造福人民群众的伟大事业。

第三，系统性原则。一方面，社会建设是中国特色社会主义政治、经济、文化、社会和生态建设五位一体总布局中的一环，与政治、经济、文化和生态建设密切相关，并且贯穿于其他建设之中，不能脱离其他方面的建设而单独存在。制定社会建设规划必须在这个总布局中进行，否则，社会建设规划必然是空泛的。另一方面，要注重社会建设各方面的有机联系，避免将社会建设仅仅等同于民生问题。民生问题是社会建设的一个重要方面，也是我国目前应当着力解决的重要问题，但社会建设不仅仅是民生问题，还包括维护社会稳定、加强社会管理等其他内容。显然，社会建设自身也是一个复杂的有机整体。因此，只有将社会建设看作是一个过程集合体，才是抓住了社会建设的总体，这样，认识社会建设规划才是完满的。

第四，有效性原则。社会建设工作是一个操作性较强的领域，需要在一定时期内产生必要的、积极的社会效果，即必须具有较强的针对性、可操作性和可及性，能够用于指导实际问题的切实解决。例如，“十二五规划纲要”中列出了十二五时期基本公共服务的范围和重点，包括公共教育、就业服务和社会保障等九个方面内容，而每个方面则又列出了相对具体可操作的具有约束性的发展指标。以发展公共教育为例，包括三项具体指标：“①九年义务教育免费，农村义务教育阶段寄宿制学校免住宿费，并为经济困难家庭住宿生提供生活补助；②对农村学生、城镇经济困难家庭学生和涉农专业学生实行中等职业教育免费；③为经济困难家庭儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供补助。”［3］显然，这些具体的可操作的指标对于实际工作的开展有重要的指导意义，体现了社会建设规划的有效性原则。

第五，开放性原则。社会建设是一个动态的过程和开放的系统。在开展社会建设的过程中，随着经济社会的不断发展，人民群众的需求也在不断增长，因此民生问题也应不断升级。以邓小平提出的“三步走”战略为例，从“温饱”到“小康”和“比较富裕”不仅是国家经济发展的阶段目标，也是典型的民生建设的要求，体现了“三个有利于”标准中的“有利于提高人民群众物质文化生活水平”的要求。可见，民生建设是分层次的，要随着经济社会的发展而不断发展。同样，社会建设也是分层次的，应该随着社会经济的发展而具体地突出每个阶段的具体要求。再例如，从三步走战略强调的温饱、小康到人民生活富裕的目标，到十八大报告中提出到2020年全面建成小康社会的目标，都突出了不同发展阶段的动态要求，体现了社会建设的开放性原则。

三、制定社会建设规划的战略程序

社会建设规划的制定必须遵循科学决策、民主决策和依法决策的程序。

第一，制定社会建设规划的科学决策程序。科学决策是指决策者遵循客观规律、凭借科学思维，运用科学手段和科学技术进行的决策。制定社会建设规划的科学决策程序是一个系统工程，包括决策的科学依据、科学程序、科学内容、科学方法和科学的问题指向等内容。制定社会建设规划的科学依据就是坚持从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，遵循社会建设的一般规律，进而深化对社会主义社会建设规律和中国特色社会主义社会建设规律的认识和把握。制定社会建设规划的科学决策程序的哲学基础是马克思主义认识论，即不断将“实践——认识——再实践——再认识……”的原理贯穿到决策过程中，并在实践中不断检验和发展决策的科学性。同时，制定社会建设规划还必须坚持一定的科学程序，包括规划的准备阶段、研制阶段、完成阶段和实施阶段。在制定社会建设规划的不同阶段，对应着不同的科学内容、科学方法和科学的问题指向。在准备阶段，主要运用调查方法、矛盾分析方法和预测方法，搜集大量的社会建设规划的信息，进而能准确反映社会舆情、矛盾态势和民主现状等情况，为社会建设规划的制定打下坚实的基础。在研制阶段，主要采用价值分析、系统分析、科学论证、方案优选和计算仿真等手段和方法，对调查阶段所搜集的信息进行科学的加工和汇总，进而能科学反映社会建设的各个系统要素及其相互关系，调整、优化社会建设的方案。在完成和实施阶段，也就是在社会建设工作的开展和评估过程中，要引入可靠性分析、可行性分析和风险评估等手段和方法，将社会建设规划落实到实处，进而有效化解社会矛盾、维护社会稳定、实现社会和谐。总之，决策的科学化是制定科学的社会建设规划的基础。

第二，制定社会建设规划的民主决策程序。民主决策是马克思主义认识论和群众观的统一，也是将认识论和党的群众路线高度统一的典范。制定社会建设规划的民主决策程序必须坚持以人为本的基本价值原则和政治立场，保证社会建设规划的民主化、公开化和透明化。在制定社会建设规划的过程中，始终坚持马克思主义认识论和群众观的统一，坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的党的群众路线。在制定社会建设规划的准备阶段，要以群众的需要和利益、群众的意愿和呼声以及群众的认识和实践为根本出发点和价值取向。在社会建设规划的研制过程中，从宏观层面上看，要坚持领导决策、部门承担、专家论证、群众参与的原则；从微观层面上看，要在集思广益的基础上坚持领导班子和专业部门的民主集中制。在此过程中，一方面，要进一步发挥人民群众在制定社会建设规划中的作用，积极组织和动员人民群众通过信件、电话、邮件、互联网论坛等方式积极建言献策。要进一步完善健全社会建设规划的社会公示、群众听证和群众评议等制度，充分发挥人民群众的批评建议权，进而不断完善社会建设规划的可靠性和可行性研究。另一方面，要进一步发挥和完善人民团体和专家学者在制定社会建设规划中的建议、咨询和评估作用，发挥人民团体和专家学者的组织和专业优势，为社会建设规划的制定提供宝贵的智力支持。在社会建设规划的完成和实施过程中，也就是“到群众中去”这一阶段，要体现社会建设规划由人民群众实施、由人民群众评判和由人民群众完善的原则，最终达到造福人民群众的目的；要进一步发挥人民群众的批评和监督权利，建立健全群众对社会建设工作开展的反馈机制和纠错机制，进而不断丰富和完善社会建设规划。总之，决策民主化是制定社会建设规划的核心。

第三，制定社会建设规划的依法决策程序。依法决策就是指各级机关要将宪法和法律法规作为决策的依据和规范。在制定社会建设规划的过程中，要遵循社会主义法律进行规划的调研、编制、发布和落实，坚持和保证决策依据、决策过程、决策权限、决策纠错和决策制度的合法性。决策依据的合法性就是要在宪法和相关法律法规的框架内开展社会建设规划。决策过程和决策权限的合法性，就是要坚持各级政府和相关部门制定的社会建设规划，应由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准，并由各级人民代表大会发布。各级政府要坚决贯彻执行同级人民代表大会关于社会建设规划的相关决议，并在实施过程中接受后者质询和监督。决策纠错的合法性是指在开展社会建设的过程中，如果社会建设规划的一些具体内容不适应实践的发展或者在指导实践时出现了偏差，就需要建立健全相应的纠错机制，开展纠错工作。在此过程中，要尊重人民群众的意见和建议，如果大部分人民群众认为相应的社会建设规划出现偏差，就必须对之进行重新评估、完善和修正，并由各级人民政府重新报送同级人民代表大会审议和发布。决策制度的合法性是指在实践中建立健全包括决策公示制度、决策听证制度、决策咨询制度、决策评估制度和决策问责制度等在内的一整套完善的决策制度，并通过相关的法律法规将之固定下来，做到有法可依。总之，决策法制化是制定社会建设规划的保障。

四、制定社会建设规划的战略作用

社会建设规划在开展社会建设过程中具有重要的规范和指导作用。

第一，科学预测社会建设走向的作用。社会建设规划就是为指导社会建设顺利开展而制定的规划布署，因此，必须能够科学预测社会建设走向。我国社会建设规划是立足于社会主义初级阶段的基本国情，在科学研究和分析经济社会发展的现状和前景的基础上制定的，可以科学预测社会建设在一定时期的发展走向，为社会建设的实践提供了一个有效的、切实可行的目标。这也体现了社会建设规划的客观性和有效性的战略原则。同时，只有科学预测社会建设走向，把握社会建设的内在发展规律，才能制定科学完善的社会建设规划，并用来指导社会建设的实践。因此，制定社会建设规划与科学预测社会建设走向是紧密结合的，必须在实践中实现二者的有机统一。如此，才能增强社会建设的预测性和有效性。

第二，正确执行社会建设决策的作用。社会建设规划中设定的目标和任务是制定社会建设决策的重要依据和指导，并要在实践中完成。因此，科学完善的社会建设规划是制定社会建设决策的重要前提和基本依据，也是社会建设决策能否顺利实施和完成的先决条件和重要保障。同时，社会建设决策不仅要以社会建设规划为依据，更要以实践的发展为基础，要随着实践的发展而不断发展。由于社会建设规划往往是指导较长一个时期的社会建设，在一定程度上是静态的，而社会建设决策则是在实际工作中不断丰富和完善的，具有较强的灵活性和动态性，因此，在实践中必须考虑到两者的内在张力，实现二者的统一。唯此，才能提高社会建设决策的能力和水平。

第三，科学管理社会事务的作用。社会管理既是社会建设的组成和要素，又是社会建设的手段和动力。就其内涵来说，社会管理是实现社会事务的组织化和促进社会事务最优化的活动。只有在调查研究的基础上，科学、合理地反映社会事务的走向和要求，并用规划的形式将之表达出来，统筹兼顾，才能实现社会事务的组织化和最优化。社会管理的一般内容包括维护社会稳定、实现社会公平和推动社会参与等方面的内容。只有正确处理改革、发展和稳定的关系，将提高人民群众的生活水平作为三者的结合点，用规划的形式将之确定下来，才能有效降低社会不稳定因素，促进社会稳定。只有正确处理公平和效率的关系，完善激励机制，促进机会公平、过程公平和结果公平的统一，用规划的形式将之确定下来，才能有效减少社会排斥，实现社会公平。只有正确处理党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的关系，注重发挥人民群众在社会建设中的能动性、积极性和创造性，构筑社会建设的社会合力，用规划的形式将之确定下来，才能形成广泛的社会动员，推动社会参与。就其实质来说，社会管理是为劳动主体维护合法权益和自我尊严提供制度支持和保障的活动。只有代表中国最广大人民的根本利益，将社会建设纳入到中国特色社会主义总布局中，从规划的高度来进行确定，才能从制度上保证社会管理目标和任务的实现。总之，社会建设既是社会管理的组成部分，也是社会管理的重要手段。

第四，防范社会风险的作用。在我国经济快速发展的过程中，一些深层次的社会矛盾也逐渐浮出水面，例如贫富差距过大、地区发展不平衡、就业难等。这些问题的产生和发展造成了一定的社会风险，不利于经济发展和社会稳定，也不会随着经济的发展而自动解决。而通过制定社会建设规划设定反贫困、教育、医疗、就业、社会保障等方面的发展目标，并用来指导社会建设，可以有效防范和化解社会风险。以社会建设规划中的重要内容社会保障为例，它是防范社会危险的重要选择，具有社会经济平稳发展的“稳定器”、不同群体收入分配差别的“调节器”、经济波动与社会矛盾的“减震器”和社会经济进步的“推进器”等功能，在防范和化解社会风险方面发挥着重要作用。显然，只有从规划的高度提出解决社会矛盾的切实措施，科学预测社会风险的走向和症结，才能有效防范社会风险。

第五，凝聚社会共识的作用。社会建设规划的编制、审批和监督的过程就是一个将马克思主义认识论与党的群众路线统一起来的过程，是一个从群众中来到群众中去的过程，可以有效地凝聚社会共识。从编制“十五”计划开始，各级政府不断加强规划过程中的公众参与和专家论证制度，通过网络、新闻媒体等各种渠道积极发动广大人民群众建言献策，取得了良好的效果，真正让人们感受到了“规划是老百姓自己的事情”。最终的规划也是在综合并采纳了广大人民群众意见和建议基础上制定和实施的，充分体现了党和政府尊重人民群众的主体地位、拜人民群众为师的重要价值取向和政治立场。社会建设规划的实施和监督过程也是一个充分发挥人民群众能动作用的过程，体现了从群众中来到群众中去的重要思想。同时，由于社会建设规划明确了社会建设的目标和任务、政策和措施，提供了社会建设的“共同纲领”，这样，可以有效整合社会不同意见，有助于和衷共济、齐心协力。

第六，促进科学发展的作用。制定社会建设规划就是要实现经济社会协调发展，即科学发展。社会建设规划是贯彻落实科学发展观的重要举措。社会建设规划的制定必须坚持以人为本的原则，这是科学发展观的核心，即必须体现社会建设为了人民、社会建设依靠人民、社会建设成果由人民共享、社会建设成效由人民测量的要求。社会建设规划的制定必须遵循经济社会协调发展的规律，这是科学发展观的内在要求，也是我们社会主义现代化过程中长期经验教训的总结。只有统筹经济发展与社会建设，实现二者的良性互动，才能保证科学发展；只有实现科学发展，社会建设规划的制定才算落实到实处，达到预期效果。总之，一个科学完善的社会建设规划，能够有效推动经济社会的协调发展。

总之，社会建设规划的战略作用的发挥需要我们在实践中不断探索和总结，并在实践中将社会建设不断推向前进。

［1］十七大以来重要文献选编（上）［G］，北京：中央文献出版社，2009.

［2］胡锦涛：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［R］，北京：人民出版社，2012.

［3］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［R］，北京：人民出版社，2011.