制度正义：通往现代权力的文明之路

文/贺龙栋（中共江苏省委党校，江苏南京 210009）

一、何谓制度正义与权力文明：对制度正义与权力文明的简要解说

社会制度是一个包括了经济、政治、文化等全部要素在内的安排与设计的结构模式，这种结构模式的目的在于为人类活动提供有序的安排和稳定的社会规则秩序，从而使社会成员创造出一个令人满意的社会生活样式。制度既是一种秩序规则体系，又是一种价值体系。换句话说，制度是以人为主体而建构起来的用以约束人的行为的规则化结构体系，是为满足人的物质和精神的需求而设计的，当然也体现着人的精神领域的价值和观念，它不仅关注外化的秩序形式结构，而且还注重制度结构体系安排的合理性与公正性，以及对人类的影响和增进人类文明、进步与繁荣发展等福祉方面的价值。其中，后者所指称的方面就是制度正义。所以，制度正义所关切的正是社会制度或秩序是否符合社会普遍的道德伦理和价值，以及社会大多数主体对其所处的制度是否有认同感和归宿感。美国法学家博登海默提出过维系文明的社会生活所必需的正义的目标，那就是“满足个人的合理需要和主张，并与此同时促进生产进步和提高社会内聚性的程度”。［1］其实，所谓“满足个人的合理需要和主张”，就是社会制度要满足个人维持正常生存和发展所必需的物质与精神要求，只有在此基础上才能促进社会的生产进步和社会主体对社会制度的认同性以增强社会的内聚力。所以，制度正义是所有的正义体系中最重要、最关键的一种正义形态，它上承观念化的正义理念与价值，使观念正义物化为一种制度事实，而制度事实具有规范化、客观化、可操作化和效果评价化的特征，制度事实能否体现正义价值以及能否符合正义标准，其实施效果能否为社会广大公众体验到制度的公正、公平等，都是评判一个社会的制度是否正义的客观尺度。也就是说，制度正义是可评估与评价的，社会成员是可以感受和体验到的。由于每个人都是他那时代的产儿，他所感受和体验到的正义感有所不同，所以在任何特定的历史时期只要当时大多数的权力主体明显地感到社会的不平等或不公正，社会制度的正义问题就会突出表现出来。一个特定历史时代的制度正义问题，没有一个统一的标准去测度衡量，权力主体只能用历史唯物主义的观点去分析特定经济、政治、文化等条件下的制度是否正义的问题。

权力文明，是社会政治权力管理国家和社会所体现出来的发达、先进状态，是对政治权力及其资源的合理配置、控制和整合。权力文明是一个不断发展、进化的过程，是对人的价值不断发展、不断尊重的过程。当今社会，权力文明注入了民主政治的血液，以民主为基石，以法治为保障，以制度为载体。民主政治的灵魂是人民主权，国家的一切权力来自民众的授权。在社会主义民主政体下，必然要求权力具有文明的属性：其一，正义性，无权利即无权力。社会政治权力存在的基础是保障和实现公民的权利和自由，没有权利的权力是非正义的；其二，有限性，无授权即无权力。权力行使的惟一依据是公民通过法律的授权，法律无明文规定的权力行使是非法的；其三，程序性，无程序即无权力。权力运行的各个环节，包括决策、执行和监督，必须严格依照法定的岗位职责和工作规程运行；其四，责任性，无责任即无权力。权力与权力者利益相分离，与责任相挂钩，有权必有责，权大责重。权力文明的内涵包括三个层次：观念、行为和制度。观念是基础，支配行为；制度是保障，影响观念的形成，引导和规范权力行为；行为从观念处发源，是对制度的遵循和观念的实践。权力文明就是要在民主意识的普遍化和科学化的基础上实现民主政治的规范化、制度化和程序化，规范、完善政治制度和与之相配套的权力运行机制、监督机制以及确保这种制度和机制理性运作的规程。从人类权力文明发展的进程来看，主张对权力实行制约和监督是人类对政治权力认识的理性化，是权力文明发展的一个重要标志。

二、制度正义与权力文明的内在逻辑关联

制度正义和权力文明之间具有辩证的内在联系。制度正义是权力文明的内在要求。如果制度非正义，它会严重破坏权力产生、运行的正常的机制，从而破坏了人民同权力之间的关系，使人民的政治权力失去保障，破坏正常的政治环境，因此，制度非正义是权力文明的最大障碍。制度正义就是要反对和铲除一切为私利而滥用公共权力的丑恶现象，并相应的建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监督机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。同时还要在全社会倡导正确的世界观、人生观和价值观，弘扬正气，激浊扬清，因此，可以说制度正义是权力文明建设的重要组成部分，是权力文明建设的题中之意。

第一，制度正义是权力文明依存的道德基础。权力文明演进的过程就是权力主体对权力行为的道德诉求不断得到实现的过程。所以，对权力行为合理性与合法性的制度安排一直都是倍受伦理重视和关注的领域。换言之，权力文明始终离不开制度正义的道德支撑。古今中外曾有许多政治学家认为，权力是没有道德的。我们认为这种观点比较片面。事实上，要消解“权力无道德”的问题并不意味着可以在现实社会建立一个完美的没有丝毫罪恶的“人间天堂”。权力文明作为一个内涵不断丰富的相对概念，也作为一个实践不断深化的过程，它总是要在理想与现实之间尽可能寻求一种能摆脱政治权力恶变的制度安排，以最大限度地保障社会公正，使权力主体的政治生活能够更理智、更加道德。因为在一个社会的政治构成当中，政治法律制度和政治运行体制是最主要和最核心的内容，既是其主导的政治意识形态的集中体现，也是其政治活动和社会治理的行为方式与具体规范。怎样评判一个社会权力文明的状况，主要看其政治法律制度与政治体制是否具有合理性、合法性和先进性。而制度的合理性、合法性和先进性不能从制度本身得到说明，必须从满足制度的意义主体——人的发展要求来说明，正如卢梭所说：“人民之所以要有首领，乃是为了保卫自己的自由，而不是为了使自己受奴役，这是无可争辩的事实，同时也是全部政治法的基本准则”［2］。

第二，制度正义是权力文明建设的保障。权力文明建设主要依靠权力主体的德性和权力制度的道德功能来发挥作用。评判一个社会权力文明建设所达到的程度，主要看是否具有有正义的制度、体制、方式来保证最广大人民政治权利的实现，是否拥有一大批有德性的权力主体来实践行政道德。

首先，制度正义对权力文明建设具有秩序功能和控制功能。政治制度就是政治生活中的人类政治行为的基本规则。制度正义在政治生活中之所以必要，其原因不仅在于政治主体之间存在着政治利益的冲突，而且还在于需要合乎正义制度化的行为规则来指导和约束权力主体的政治行为。在一个复杂的社会里，如果没有政治制度，政治就会无秩序，权力文明建设也就无从谈起。正如亨廷顿所说，“凡多样性和复杂程度高的社会，如果不创建一种由各种社会力量促其诞生，而又在某种程度上独立于这些社会力量存在的政治体制，单纯一种社会力量不可能实行统治，更谈不上建立一个共同体。”“社会没有强有力的政治体制，也就没有界定和实现其共同利益的手段”［3］。而正义的制度具有秩序功能，它不仅使政治主体的行为在一定范围内活动，促进整个社会的和谐与安定，而且还能保证权力在合乎正义的制度运行机制、管理机制和监督机制中运行。此外，制度正义也具有控制功能。制度正义将道德的非强制性转化为以法律、制度为后盾的强制性方式，突出了制度的约束作用，对我国在市场经济条件下政府政策的制定与实施，腐败的治理，以及权力主体的行为规范和官德建设都有着重要的现实意义和规范作用。建立权力文明，重要的是通过正义化的制度来保证权力的良好运行，社会主义权力文明建设的核心内容是制度建设。制度带有根本性、全局性和长期性，只要通过制度建设，才能实现社会主义权力文明。

其次，制度正义对行政道德实践具有保障作用。一是制度正义有助于行政道德成为普遍的善。行政道德作为一种从政道德，是根源于行政人员内在的价值观念和行为准则的主观力量，是行政行为趋向于善的一种内在动力。但是，内在的善并不是在任何情况下都可以成为一种自为的善。它需要在环境中寻找稳固的支撑点，需要有适宜于行政道德生长的制度保障。如果没有相应的正义的制度保障，行政道德就是一种偶然的力量，是一种只在行政人员的某一个体中发挥作用的善，或者是在行政人员中的某些个体的某些行为中表现出来的善，而不是一种具有普遍意义的行为规范。所以，行政道德只有获得了正义的制度保障，才能成为一种具有普遍意义的积极力量，才能不断生成与行政的公共性质相吻合的、普遍的行政行为，才能成为公共行政体系中的一个不可缺少的价值因素；二是制度正义对权力主体的价值选择具有导向作用。制度既可以引导权力主体向善，又可以限制权力主体向善甚至趋恶，关键在于制度本身是否具有道德合理性。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中曾指出:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［4］。一种具有道德合理性的制度安排会使权力主体选择社会所企望的行为，反之，则会使权力主体选择社会所不企望的行为；三是具有道德合理性(即德性)的制度容易被权力主体“内化”为自身的德性。一般的制度对行政人员的强制性约束可以维护一个良好的行政环境，但是对于提高行政人员的从政道德水平却未必有效。如果制度不具有道德合理性，制度所体现的价值追求不符合人的心理、情感和精神需求，不管多么具有原则性和可操作性，也很难被人接受，从而影响制度有效实施。

人总是由道德他律走向道德自律的，权力主体从政道德内化也是如此。制度作为一种外在的约束机制是先从道德认知上引导权力主体接受制度倡导的价值原则，然后进一步影响行政人员的行为动机。正如有的学者所指出的“制度是本体性道德，他对社会成员行为的约束是一种源头的约束”［5］。具有道德合理性的制度会在权力主体的内心扎根并得到巩固，最后成为权力主体心目中的一种“道德无意识”，成为道德行为选择的条件反射，从而提高了权力主体的德性水平。

再次，从反面上来讲，制度缺乏道德合理性即正义缺失，就必然导致权力恶变。罗尔斯认为：正义是社会制度的首要价值。如果说个人负有支持制度的义务，那么制度首先应该具有道德合理性(即善)。一个人腐败也许是其个人的道德品质问题，但一批人腐败，就“不能简单地以某些人的道德堕落来解释较为普遍的社会腐败现象。……更应当追寻腐败得以形成的客观条件与基础”［6］。也就是制度在道德合理性上是否存在着部分缺失。正如爱尔维修所指出的那样，当权力主体处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人从善是徒劳的。所以，在制度安排和设计中贯穿道德原则是权力文明建设的基础工程，只有这一基础工程搞好了，才能减少或杜绝行政腐败现象的滋生。

三、制度正义：通往现代权力文明之路

加强权力文明建设的关键还在于制度的正义化，即制度的合道德性、合正义性。制度德性是社会宏观存在的制度的内在灵魂，因为制度德性的依附母体是社会的各种制度体制，现实地体现着各种层次的政府制度的道德合理性程度。对于这些道德主体而言，制度的德性不仅不为个体或群体的偏好所左右，而且对个体或群体的偏好、价值起着矫治的作用。这就是说，制度一旦作为规范道德个体之间社会关系的规则体系时，往往会发挥出制约个体意愿尤其是个体不合理的意愿的功能。因此，罗尔斯提出了“缺席伦理优先论”，他认为现代社会中，对政治制度道德的评价和选择优先于对个体道德的评价和选择，权力主体总是选择用于制度的根本道德原则，然后才选择用于个人行为的道德原则。所以制度的正义化比正义的制度化更具有遏制权力腐败、强化权力道德建设的正价值。也就是说，只有好的制度，即具有道德合理性的制度才能为权力文明建设提供有力的保障。我们在进行制度设计与制度安排的过程中，必须把制度的道德合理性放在首位，它决定于制度的根本属性。这是因为：

第一，制度对于权力主体价值选择的导向作用要求制度必须具备道德合理性。如前所述，制度的好与坏对权力主体的价值选择和价值取向有着重要的导向作用，它既可以引导权力主体向善，又可以限制权力主体向善甚至趋恶。而制度的好与坏是指制度的设计和安排是否具有道德合理性。一种具有道德合理性的制度安排会使权力主体选择社会所企望的行为，反之，则会使权力主体选择社会所不企望的行为。也就是说，制度的道德合理性是根本性问题，个人道德只是浅层次的问题，个体道德大量的是从制度道德中派生来的［7］。美国著名政治伦理学家罗尔斯在《正义论》中也曾提到过这个问题。他认为，“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容”［8］。这就是说，权力主体总是首先选择用于制度的根本道德原则，然后才能选择用于个人的道德准则。所以，应该把制度本身蕴涵的道德合理性视为政治权力道德建设中应关注的根本性问题，力求在制度中体现出明确、合理的伦理追求和伦理价值导向，使权力主体能够作出正确的价值选择。

第二，制度缺乏道德合理性会导致权力恶行。罗尔斯认为：正义是社会制度的首要价值。因此，如果说个人负有支持制度的义务，那么制度首先应该是正义或接近正义的。当前，官僚主义和腐败问题在各国的行政实践中屡有出现，原因固然是多方面的，但制度缺陷是一个至关重要的因素。正是由于制度不健全，权力缺乏有效约束，腐败分子有机可乘，社会公平才遭受破坏。一个有能力、有贡献、原本廉洁自律的官员蜕化变质为一个腐败分子，我们可以说原因出在他的意志品质、思想道德方面。但当这种现象不是发生在个别人身上而是发生在一批人身上时，那么主要原因就不仅是在个人意志品质、思想道德，更应追寻制度方面的原因。所以，在制度安排和设计中贯穿道德原则是权力文明建设的基础工程。

第三，只有具备道德合理性的制度，才能“内化”为权力主体的德性。制度的外在强制性，对权力主体具有“他律”的约束力，一个普通的制度充其量是可以维护行政环境，但对于提高权力主体的德性作用不大，但如果是具有道德合理性的制度，则情况就不一样了，由于制度具有了道德合理性，就易“内化”为权力主体的“自律”的德性。伦理学上关于个人的品德与社会所奉行的道德之优劣的关系的规律可以说明这一点。即：“一方面，道德越优良，它给予一个人的压抑和损害就越少，而给予他的利益和快乐就越多，于是，每个人遵守道德、做一个好人的道德需要便越多，从而他的品德就越高尚；一方面，道德越优良，它与权力主体行为的客观规律便越相符，便越易于被权力主体实行，从而权力主体实行道德的行为就越多，权力主体的品德就越高尚。反之亦然”［9］。所以，如果制度不具有道德合理性，制度所体现的价值追求不符合人的心理、情感和精神需求，不管多么具有原则性和可操作性，也很难被人接受，从而影响制度有效实施。从这个角度讲，制度的德性对于提高权力主体的德性，加强权力文明建设尤为重要。

综合以上分析，可见，权力文明建设的关键在于制度的完善。这种完善，不仅仅是数量的增加，即通常所说的从无法可依到有法可依。更为重要的是质的提升，即从不道德的制度到道德的制度，从提升制度的“正义”，到实现“正义”的制度。

［1］［美］博登海默.法理学：法律哲学与法律方法［M］.邓正来译，中国政法大学出版社，1999，252.

［2］［法］卢梭.论人类不平等的起源和基础［M］.商务印书馆，1994，152.

［3］［美］塞缪尔·亨廷顿.变动社会的政治秩序［M］.上海译文出版社，1989，10，26.

［4］邓小平.《邓小平文选》［M］.人民出版社，1994，333.

［5］郑晓英，汪肖良.体制伦理略析［J］.毛泽东邓小平理论研究，1998（02）.

［6］高兆明.制度公正论［M］.上海文艺出版社，2001，245.

［7］张薇.行政道德建设中的制度伦理向度［J］.中国行政管理，2003（04）.

［8］［美］罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.中国社会科学出版社，1998，105.

［9］王海明.伦理学原理［M］.北京大学出版社，2001，379.