创新型国家社会基础培育的实现路径

文 贾兆义（北京科技大学，北京 100083）

党的十八大报告强调实施创新驱动战略，促进创新资源高效配置和综合集成，把全社会智慧和力量凝聚到创新发展上来。建设创新型国家作为一种国家发展战略，不仅要通过自主性的科技创新实现经济发展方式的转变和综合竞争力的提高，它还是一个社会发生广泛而深刻变革的过程，需要突破一切束缚创新产生和发展的现有的体制制度、组织形式、落后观念等障碍，提升国民创新素质，夯实建设创新型国家的社会基础。

一、政府职能转变是培育创新型国家社会基础的前提

各级政府是培育创新型国家社会基础的组织体系中的决策枢纽和责任主体。政府职能的转变特别是地方政府的行为取向和职能定位，直接关系到创新型国家社会基础的培育。准确定位政府在社会发展中的职能，处理好政府、市场与社会之间的关系，发挥好政府的公共管理和公共服务职能，是推进社会建设和社会管理创新的重要基础和前提，自然也是培育创新型国家社会基础的前提。

第一，政府职能转变的价值取向须正确。政府职能转变的价值取向正确是我国现代化建设和改革开放取得成功的前提条件和重要保障。由于政府职能的运行是在公共利益、集团利益和政府自身利益三元利益的混合状态中进行，而且三种利益属性在形式上并存、在运作中存在冲突，再由于社会主义政治体系中的政府是人民公仆，所以政府应当克服实际运作过程中常常出现的“利益背反”现象，始终完全以“公共利益”为政府行为的价值取向目标。同时，政府是由人民直接或间接授权的公共权力机构，政府在获得授权的同时，也就承担了相应的责任，这就要求政府必须积极响应社会和民众的基本要求，积极履行应尽的社会义务和职责，接受来自社会各方面的监督。

第二，政府职能转变的定位须准确，实现经济建设型政府向公共服务型政府的转变。在现代化的市场经济社会，政府的角色应当是公共服务型的政府，为公民提供有效的社会公共服务。现阶段，我国社会主义市场经济体制已经基本形成，政府应该从经济型政府转变为公共服务型政府，这就要求通过政府职能的转化，处理好政府、市场和社会的关系，使政府、市场和社会都能找到各自的合适位置，激发社会活力。在公共服务型政府背景下，政府应当把更多的公共资源向社会管理和公共服务领域倾斜，把更多的领导精力放在促进社会事业发展上，化解社会矛盾，妥善协调各种利益，维护社会公正，稳定社会秩序；通过提供公共产品和服务，加强公共服务的基础设施建设，健全社会公共服务体系，推进基本公共服务均等化，维护社会公平正义。

第三，转变行政管理方式，实现从“万能政府”向“有限政府”的转变。有限政府尊重经济社会发展的规律和核心价值，让市场和社会在各自领域发挥作用。目前，我国有限政府建设的当务之急是深度推进政企分离和政社分开，从“越位”领域退出，加强“缺位”领域的建设。通过政府与市场、政府与社会的适度分离，实现政府核心价值与核心职能的回归，使政府、市场和社会形成多元、平衡的结构，充分发挥各自优势取长补短，发挥整体功效，建立起政府、市场与社会的三维协同治理体系。

第四，实现“人治政府”向“法治政府”的转变。法治政府是国家行政机关的依法治理状态，也是现代政府的特征之一。实现“人治政府”向“法治政府”的转变，要求各级政府严格按照法律规定的权限和程序行使权利、履行职责，坚持依法办事，善于依据法律处理经济社会事务。要改革行政执法体制，规范行政执法行为，不断提高其行政执法能力和水平。法治政府必然要求政府是“责任政府”和“透明政府”。责任政府作为一种制度安排，必须响应社会和民众的合理要求并积极采取行动加以满足。这就要求建立完善的责任机制，畅通政府与社会互动的渠道，宏观规划和全面推进责任政府建设。透明政府是现代民主政治的基本理念，也是社会主义市场经济的必然要求。要建设透明政府必须对现有法律法规进行修订和完善，使透明政府建设具有法律保障。

二、社会阶层结构优化是培育创新型国家社会基础的基础

社会结构是一个国家占有一定资源和机会的社会成员的组成方式和关系格局。［1］社会阶层结构又是社会结构中最核心、最重要的部分。经过30 多年改革开放的发展，我国现代型的社会阶层结构得到一定程度的发展，但是社会阶层结构显然与已经处于工业化中期阶段的经济结构不相适应。培育创新型国家的社会基础，必须调整现有滞后的社会阶层结构，激发社会创造活力，使社会创造潜能得以启动，全面、系统的提高创新型国家的整体发展能力。在培育创新型国家社会基础的视域内，优化社会阶层应重点从以下几个方面着手：

第一，优化社会阶层结构。社会阶层结构的优化应当重点围绕缩小中下阶层，壮大中产阶层展开。中产阶层的兴起是现代社会的基本特征之一，他们具有缓冲贫富分化和利益冲突的功能、社会公正和社会价值观的示范功能，对于实现社会良性运行与健康发展具有重要作用。要着力破解现有的户籍制度、就业制度等一系列制度障碍，建立消除身份差别，全国统一的社会保障制度，实现农民工社会身份的转变。

第二，协调和整合各阶层之间利益关系，防止利益失衡。首先，协调和整合阶层之间的利益关系尤其要防止强势阶层对于弱势阶层利益的侵害。其次，国家应该从保持和发展社会活力的角度出发，利用制度化的方式充分保护各阶层的利益，特别是弱势阶层的利益。再次，以社会公正为基本价值取向，强调公共服务配置的普惠性，使资源配置向社会中下阶层倾斜，并使各阶层社会成员都能够获得应该得到的资源和机会。

第三，消除社会阶层流动的障碍。具有公正性、畅通性的社会流动是社会实现机会平等，社会成员寻求自身发展以及改善自身境遇的前提条件，也是社会活力的重要源泉，理应成为优化社会阶层结构的重要内容。做到这一点，就必须消除有碍于社会流动的因素，继续着力破除城乡二元结构，消除城乡户籍壁垒，消除实际存在的财富歧视，所有制歧视，区域性歧视等现象，以最大限度的实现社会流动的无障碍状态。

三、协调和理顺社会利益关系是培育创新型国家社会基础的关键

协调不同社会群体之间的利益关系是保证社会充满活力，启动社会的创新活力的重要保证。培育创新型国家的社会基础，不仅要处理好社会发展过程中的主体与客体之间的关系，更要处理好社会主体之间即人与人之间的关系，形成“全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处”的利益关系格局。改革开放之后，我国社会结构由相对单一向多元方向演进，这种演进使中国的利益主体也出现多元化格局。若要为建设创新型国家培育坚实的社会基础，就必须正确处理各种利益矛盾，妥善协调各社会阶层的利益关系。

第一，建立完善的利益诉求表达机制。政府应当为社会成员建立起充分的表达管道和机制，避免由于信息缺乏或有失准确性所带来的“信息不对称”现象。建立政府与民间有效沟通的渠道，为公民的利益诉求表达提供制度保障，完善人民代表大会制度，强化人民代表与其所代表选民的联系，提高人民代表大会在公民利益表达方面的能力。推动传媒体制的创新，适应社会发展，使新闻媒体成为不同利益群体依法有效表达利益诉求的渠道，完善网络作为公民利益表达的新途径。充分发挥社会组织在公民利益整合与表达方面的积极作用。

第二，建立完善的利益协商机制。政府在制定社会政策或者公共政策时，必须让多方人员尤其是利益攸关方参与，要使有关社会成员有充分参与和表达意见的机会，使之能够充分的表达自己的意见和建议，维护自己的合法、正当权益。要建立多层次、多渠道的利益协商平台，使不同的利益群体能够充分的讨论交流以达成共识。在现阶段，要充分发挥人民代表大会的作用，发挥立法机构的利益协商作用，加强行政决策过程中的集体协商，注重发挥基层社区组织和社会组织在协商中的作用，寻求利益协商的新途径。

第三，建立完善的利益调节机制。国家和社会要超越利益集团的利益，站在全社会整体利益的角度，对初次分配之后的利益格局进行必要的调节。这就需要制定一系列相关的法律法规，培育大量的在法律范围内活动的各种类型的社会组织，为社会成员尤其是处于相对弱势地位的社会成员的利益调节提供支持。要正确发挥宏观调控、市场调节和社会机制在社会利益协调中的作用，避免片面的重视某一种机制给社会带来的负面效果，“坚持各种生产要素按照贡献参与分配，更加注重社会公平，加大调节收入分配的力度，努力缓解地区之间和社会成员收入分配差距扩大的趋势”，［2］让全体社会成员共享改革和发展成果。

第四，建立完善的利益保障机制。政府应运用政府整合资源的能力，充分发挥市场和社会组织的作用，完善与我国国情和社会发展阶段相适应的社会保障体系，切实为社会成员提供基本的生活保障，尤其关注弱势群体的利益保障。应当“加紧建设对保障社会公平具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保障人民平等参与、平等发展权利”。［3］

四、制定和实施系统合理的社会政策是培育创新型国家社会基础的重点

制定和实施科学合理的社会政策体系，是现代化社会转型的客观要求和逻辑结果。当前，我国公共政策正在实现从经济政策到社会政策的历史性跨越。遵循社会发展规律，按照普惠性、系统性和适度性的原则，建立全民共享，城乡统一，与我国经济社会发展水平相适应的社会政策体系，促进社会信任，建构社会网络，对于培育创新型国家的社会基础具有十分关键的作用，同时也对构建社会主义和谐社会具有重要意义。中国正处在社会加速转型的时期，特有的时代背景和复杂的国情特征决定了构建社会政策体系的独有特征和特殊路径。制定和实施科学合理的社会政策体系需从以下几个方面努力推进：

第一，社会政策与经济政策并重，共同促进创新型国家社会基础的培育。在一个健全发展的现代社会中，社会政策与经济政策是协调发展的，其对应于社会创新和技术创新的作用，两者共同支撑着社会的健康运行和持续发展。社会政策对于协调社会不同群体之间的利益关系，促进社会均衡发展，提升社会发展质量和生活质量，实现社会的可持续发展有着不可替代的作用。

第二，制定和实施科学合理的社会政策，必须以社会公正为基础。从公正的角度出发，社会政策的制定和实施具有两层含义：其一是全社会的社会建设投入在社会总财富中应该占有合理的比例；其二是公共福利资源在不同的群体和不同项目之间合理的分配。这就需要加强社会政策的整体化、体系化和同一化建设，破除我国社会政策实际存在的碎片化、分离化的状况，尤其要着力消除农村与城市之间的社会政策方面的严重差别，缩小地区之间社会政策的差距，保障社会成员平等的生活状态和发展条件。在坚持公正为社会政策的基本价值取向时，应当注意处理好效率与公平的关系，防止贫富差距过大和平均主义两个极端现象的发生。

第三，建构社会政策顺利运行的法律体系和制度体系。社会政策的法制和制度建设是社会政策能够顺利实行的关键。在社会政策的制度体系上，目前我国主要还是沿袭了计划经济时代的管理制度，条块分割状况明显，不利于发挥社会政策的综合效益。要建构社会政策的基本制度框架，并建立必要的评估和修正机制，增强社会政策的规划化和专业化水平，使各项社会政策相互协调，相互配合，达到社会政策的“应然状态”，提高社会政策的运行效率和社会效益。

第四，建构社会政策顺利运行的保障机制。我国建构科学合理的社会政策运行机制必须汲取正反两面的经验和各种运行机制的优点，着眼于中国特色社会主义事业的本质属性，在社会政策的运行中建立以福利机制为主导，适度引进市场机制的运行方式以建构我国的社会政策体系。以福利机制为主导，实现基本公共服务的均等化，满足社会成员尤其是弱势群体的需要。适度的引进市场机制可以使社会政策的运行更有效率，质量得到保证，并约束不合理的过度的服务要求，也使社会成员在选择社会服务方面拥有更多的自由选择权。

五、创新社会管理体制是培育创新型国家社会基础的体制基础

社会管理体制是由一系列体制机制组成的制度规则体系，在社会管理体系中居于核心地位，其重要性对于具有综合性、系统性社会管理创新的重要意义不言而喻，同时对创新型国家战略的实施有着重要而独特的意义。培育创新型国家的社会基础势必要求社会管理体制同经济社会发展阶段相适应，为其提供体制保障，因此，有效的社会管理可以及时而有效的化解社会矛盾，维护社会的稳定有序。

第一，社会管理的主体实现由一元向多元的转换，形成“一核多元”的局面。要发挥执政党全局性、战略性和综合性的组织优势，采取开放性、民主性的决策方式，发挥利益整合、政策规划、组织协调和督促实施的领导职能，把各种不同的利益诉求整合起来，提供公共服务，提出和制定符合社会整体利益和长远利益的社会政策，并组织实施。要赋权给公民个人和各类社会组织，发挥他们在利益表达、提供服务和自我管理方面的独特作用，通过表达自身利益诉求，行使政治权利、维护自身正当权益，履行公民的法定义务等多种途径参与到社会管理中来，在法律允许的范围内，自我决策，自我发展，使社会管理真正回归到社会主体之中。

第二，社会管理的方式实现从管理到治理的转变。要解决社会对抗，化解社会矛盾，减少社会冲突，社会管理方式就必须走向与新时代的要求要适应的社会治理模式。实现社会管理方式的转变，发挥协同和公众参与在社会管理中的作用，用治理和善治的理念来改造政府的社会管理方式，使传统的统治方式走向治理和善治，实行开放决策、透明决策、民主决策，在社会决策环节增强利益相关各方的诉求表达方式和机会，保障公民的知情权和参与权，实现以优质的服务和积极的响应换取公民的主动合作，是实现有效的社会管理的必由之路。

第三，创新与社会发展相适应的基层社会管理体制。基层社会管理应该由单一的行政管理向政府与社区的互动模式转变，实现基层政府的职能转变；要培育基层社区的自治能力，加强其自治功能，构建科学有效的社区自治和服务组织体系，实现社区自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。促进民间社会组织发展，培育公民参与社会管理的意识，建立居民参与基层公共事务管理与建设的制度化机制，为居民提供平等的参与机会，增强居民的社会责任意识。改变基层社会管理缺乏制度和政策保障的状况，实现基层社会管理相关适度的创新，为基层社会管理体制创新创造良好的制度和政策环境。

六、整合建构科学合理的社会创新系统

当前，我国的改革开放已经进入深水区，某一项改革的孤军深入难以取得较好的效果，这就需要加强改革的顶层设计，系统的思考经济社会发展中遇到的新问题和新情况。社会创新是一种综合性、系统性的社会实践活动，它具有广泛而强大的社会资源动员和增值能力。相对于其它创新活动，它有着更加复杂的系统性、全面性和整体性，这种状况使得社会创新的实现受到复杂的层层制约，冲破这些制约成为社会创新顺利实现的主题。因此，对于培育创新型国家的社会基础来说，建构一种能够维系社会创新持续进行的可以扩展的社会创新系统的功能和意义将超越任何具体的社会创新程序。在现实的社会创新实践中，政府、各类社会组织和公民个人以各种方式参与社会创新行动，在社会创新实践中担当着不同的角色，为社会创新的作用发挥做出了不同的贡献。

第一，社会创新的责任者。在当代社会发展中，社会创新责任者的责任是指为推进和完成社会创新行动所负有的法定义务，包括总体责任和各方面的责任，总体责任是为社会创新的总体规划的组织所负有的责任，各方面的责任是指社会创新的各个环节、各个领域之中的责任，包括为社会创新提供各种资源保障以及具体的社会管理和服务。由于社会分工的发展，社会创新的行动落实到特定的社会组织或者群体，他们各负其责、互相协同的推动社会创新的实施与完成。在社会创新兴起到发展的历程中公民个人、各类社会组织、社会企业和政府都发挥着重要的作用。在各类社会创新责任者中，政府向全体社会成员提供公共服务，其固有的特性使政府成为社会创新行动最重要的责任者。其它的社会组织和公民个人由于在不同程度上其实施和推动的项目具有一定的公共性，因此都可以纳入到社会创新体系之中，成为社会创新行动的责任者之一。

第二，社会创新的组织者。社会创新的开展是一项有组织的公共行动，除了需要社会各方面的参与之外，还需要由特定的机构来承担组织实施的任务。作为社会创新主体最重要的责任者，政府组织在社会创新的组织中承担着最重要的责任，主要体现在政府为满足社会成员的基本需要和解决各种社会问题承担首要的责任；对社会需求的状况作出准确而及时的把握；为社会创新提供制度和法律保障，并制定社会创新的行动计划；规范和协调各种社会组织和公民个人在社会创新行动中的责任；组织社会创新方案的实施等等。相比之下，其它社会组织都可以参与到社会创新的行动之中来，但是从其重要程度来看，仍以政府在社会创新之中的组织作用最为重要，但是社会组织在社会创新行动之中的组织作用也呈增强趋势。

第三，社会创新的资源提供者。社会创新行动的实施需要大量的资源支撑。作为社会公共行动，社会创新的资源从总体上看来自于全社会，但是在具体的社会创新行动过程中，需要各类社会组织和公民个人以不同方式为社会创新行动提供各种资源，这样，这些资源的提供者也就直接或间接的成为社会创新行动的一部分。社会创新行动还包括各种公共服务行动，而具有专业性的公共服务由各类专业机构提供。所有这些在社会创新的框架内以各种方式参与提供相关社会创新服务的机构或者个人也在不同程度上成为社会创新的资源提供者。

［1］王名.走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势［J］.吉林大学社会科学学报，2009（03）

［2］顾肃.尊严与公正概念的政治哲学思考［J］.马克思主义与现实，2011（02）.

［3］杨雪冬.科学发展观指导下的政府创新：一个基本评价［J］.毛泽东邓小平理论研究，2010（01）.

［4］马俊峰.马克思主义公正观的基本向度及方法论原则［J］.中国社会科学，2010（06）.

［5］何增科.深化十大社会管理体制改革的具体构想［J］.北京行政学院学报，2010（02）.

［6］何增科.中国社会管理体制改革路线图［M］.北京：国家行政学院出版社，2009.

［7］王伟光.创新与中国社会［M］.北京：中共中央党校出版社，2003.