完善政策健全机制加大监管增收节支——南充市社会养老保险可持续发展研究

■ 李金铭 唐成勇 张明伟 郭勇 李辉

2010年发布的《中国的人力资源状况》白皮书预计，2035年我国将面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。这意味着缴纳社保人与领取社保人之比(即供养比或供养系数)为2∶1。目前全国供养比为 3．2∶1， 南充市为 1．43：1，不仅低于预测的全国2035年2∶1的水平，而且还提前了24年。因此，研究南充社会养老保险可持续发展，是迫在眉睫的现实课题。

影响基本养老保险可持续发展的主要因素

——离退休人数的井喷式增长超过了参保人数的增长，供养比持续走低。从2007年到2011年，南充市离退休人员增长总数达到15．87万人，其中2009年和2011年呈井喷式增长，净增长13．77万人，占5年离退休总人数的86．8%，占全部退休总人数的 55．3%。 由于离退休人数大幅增长，供养比持续走低，大大低于全国全省平均水平。

——未来五年，离退休人数仍呈大幅增长趋势。从参保人员年龄构成分析，未来五年，南充市将有近5万女性参保人员、3万男性参保人员陆续退休，约占目前参保缴费人员总数的20%。并且有一大批参保已缴费满15年的职工脱保、断保，使供养比越来越小。

——当期正常缴费严重收不抵支。截至2011年底，全市基本养老保险基金累计结余370117万元，但其中247091万元为2009年解决历史遗留问题城镇集体企业“超龄人员”和失地农民的一次性补费，当期正常缴费为256574万元，支出282446万元，缺口达25872万元，严重收不抵支。若今后几年无大的收支政策变化，以2011年度基金收支为基数，可预计，该市养老保险到2015年基金缺口将达28亿元左右，基本养老保险基金的保发放前景极不乐观。

——养老保险替代率高，当期支付压力加大。2005年以来，国家已连续八年增加了企业职工基本养老保险待遇水平，退休人员月人均养老金从2004年的435元提高到2012年的1487元。目前，该市养老保险待遇替代率为81．5%，高于全国80%的平均水平。替代率的高居不下，造成了养老金待遇支付总量的持续增长，加大了基金征集的压力，使基本入不敷出的养老保险基金更加不堪重负。

影响基本养老保险可持续发展的原因分析

一是个体参保人员比例高，中断缴费现象突出。由于南充属传统农业城市，规模以上大型工业企业偏少，传统的国有丝纺企业改制后形成的下岗失业人员较多，全市以个体身份参保、续保人员占到了总参保人数的 80．3%。2011年，全市个体人员缴费占基金征缴额的77．65%。但近几年连续高涨的缴费基数，加重了个体人员的缴费负担。近五年间，缴费基数从21312元增长到37924元。如按此比例递增，到2017年时，个体人员按100%缴费将高达15258元，下岗人员和一般灵活就业人员不得不选择中断缴费或缴满15年最低年限即停止缴费。

二是参保人员的历史性结构矛盾集中凸显出来。退休人员的自然增长较快，2001—2008年，全市退休人员增长4．39万人。同时，由于参保人员的历史性结构矛盾，致使近两年出现退休高峰。1996年参保的个体人员2010年底已缴费满15年，已到龄或超龄人员于2010—2011年集中办理退休，其中缴费满15年的个体参保和征地农转非领取待遇人员共计10673人，占新增退休人数的 76．5%。

三是解决了旧的历史遗留问题，却埋下新的隐患。2008年，全市将1．8万名原城镇集体企业超龄人员纳入了基本养老保险覆盖范围，当年底，退休人数较上年增长7179人。2009年，将全市9．6万名已征地农转非人员纳入养老保险统筹，其中大部分为缴费即领取待遇的超龄人员，致使当年全市共有离退休人员 19．57 万人，较 2008 年净增 9．2 万余人，其中当年领取待遇的征地农转非人员达6．6万余人，占征地农转非人员参保总数的69．4%。2011年，又再次将2．3万名未参保集体企业退休人员纳入养老保险范围，年底退休人员达到24．66 万人，较上年增长 4．31 万人。

四是民营企业参保不积极，企业申报缴费基数低。南充市大多数民营企业经营规模较小，效益不高，认为要拿出职员工资百分之三十几的比例缴纳五大保险，会增加企业“负担”，所以参保积极性不高。绝大多数餐饮、洗浴、娱乐等员工流动性大的企业，几乎未给员工参加社会保险。在已参保企业中，绝大多数企业均是按省平工资最低60%的基数申报缴费，部分企业职工的实际工资收入远远达不到最低申报基数，致使企业职工养老保险费征缴困难。

五是现行政策造成夫妻选择性参保和断保现象。男女退休年龄和调待造成的待遇差异，造成夫妻选择性参保。如一对同龄夫妇同时参保，妻子2006年退休现已拿到每月1040元的养老金，而丈夫到2011年办理退休后养老金才每月663元，多缴费1.7万元反而养老金少377元，况且妻子比丈夫还多领了6年，按正常死亡年龄计算，利益竟相差10多万元。现行政策规定，在职员工即使缴纳社保满15年，在未到法定退休年龄时，不可随意中断缴纳社保费；但个体参保人，不管是否缴纳满15年，都可中途暂停缴纳社保，只要在法定退休年龄前，累计缴纳社保达到规定的最低缴费年限15年，就不影响办理退休手续，按月领取退休金。因此，个体人员中断保现象比较突出。

实现基本养老保险可持续发展对策建议

1.宏观层面要进一步完善养老保险政策。

一是提升统筹层次，增强基金抗风险能力。统筹层次的高低与养老保险基金支撑能力的大小成正比。国家应进一步完善养老保险统筹制度，尽快实行养老保险向全国统筹过渡，以实现从现收现付制度到基金积累制。改革社保经办机构体制，人财物由省（全国）垂直管理，使经办机构体制与统筹层次一致。以省为单位建立统一社会保险信息系统平台，搞好测算、建立风险评估和预警机制，建立正常的基金调剂机制。

二是降低社保门槛，真正做到“广覆盖、保基本、多层次、可持续”。对小型私营企业，可以考虑适当调整缴费比例减轻企业压力，如将单位缴费比例下调3个百分点，或给予就业贡献大的私营企业一定数额的社保资金补贴，鼓励私营企业给所有员工参保，提高参保缴费积极性。对下岗失业人员，降低滞纳金收取标准，允许其续保，最大限度吸纳断保人员补缴欠费。科学制定可供选择的养老保险费标准，减轻低收入人群缴费压力，形成进得来、缴得起、缴得长、多缴多得的氛围和良性发展趋势。

三是建立不同人群之间社保相互接续机制。为了切实保障所有参保人员在享受待遇上的合理公平，缩小待遇差，国家应尽快出台职工基本养老保险、新型农村养老保险和城镇居民养老保险之间的转移具体办法，尽量做到公平合理。应逐步淡化户籍条件限定，只要参保人员有续保意愿和有持续缴费能力，可将外省回乡就业或从事个体经营的人员纳入职工养老保险范围，实现“养老保险有保障，哪里就业都一样”。

四是做好城乡统筹，平衡养老待遇。在统筹城乡的背景下，社保政策可以考虑参保时不分城乡，不分户籍，只要参保者本人愿意，都可以选择参加城镇企业职工养老保险，缴纳相同的基本养老保险费，享受同样的养老待遇，这样做既缩小了城乡居民与企业职工的待遇差，又能维护社会和谐稳定。同时，建议国家逐步建立和完善统筹城乡的社保制度、全国统一的社保经办机构、五险合一社会保险信息网络系统，从顶层设计、社保政策、运行机制和技术手段上防范选择性参保、重复参保、重复领取待遇的现象发生。

2.地方党政要进一步加大社保工作力度。

发展地方经济，加大投入力度。充分就业是提高养老保险供养比的前提和基础，只有实现充分就业，劳动者才有缴纳养老保险费的能力。地方政府应不断调整经济结构、改善投资环境、培育支柱产业，以发展来解决发展中面临的困难和问题。此外，还要加大财政投入，建立地方政府对养老保险投入正常增长机制。

建立联动机制，加强社保法执行力度。《社会保险法》明确“县级以上地方人民政府及其有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”。养老保险扩面征缴应上升到政府行为，要求各相关行政部门综合运用行政、经济、法律手段，强制规范用人单位为职工参保缴费。

改革绩效考核制度，及时公布信息。强化责任目标，把扩面征缴、社保制度运行及社保覆盖面等工作纳入政府年度工作目标进行考核。政府要定期向社会公布企业参保相关信息，促使企业在社会舆论与诚信机制的双重制约下，主动参保缴费，维护职工合法权益。

3.社保部门要进一步采取增收节支措施。

细分目标对象，抓好扩面工作。只有不断扩大实际参保缴费人员的覆盖面，才能有效解决基金缺口的问题。对参保扩面征缴目标和重点应瞄准四个方面：一是根据就业部门掌握的企事业用工登记情况，督促正常生产经营但未参保的民营企业及时登记参保缴费；二是联合工商、经信、住建、安监、国土、人社等部门，通知并督促城镇灵活就业人员、个体经济组织及时参保缴费；三是集中精力、统一办理好新征地农转非人员参保缴费工作，特别是要把40岁以下人员纳入参保范围；四是统一把所有机关事业单位中由财政预算支付经费的临聘人员全部强制纳入参保，养老保险费单位缴纳部分由财政预算，个人缴纳部分由用人单位从工资中代扣代缴，直接划转社保基金专户。

加大监管力度，严格控制基金支出。在办理新参保或办理退休手续时，实行公安、银行、社保“三网合一”比对处理业务，现场采集或验证头像、指纹，以遏制个别人员提前进入“退休”行列。每年集中开展领取养老金指纹认证，对特殊原因无法到指定地点现场认证的退休人员，安排专人上门慰问和认证。建立举报奖励制度，打击冒领骗领养老金的行为，加大稽核力度，减少养老保险基金的流失。对原始档案明确记录有特殊工种及工作时间的人员进行复核；对申请病退、工伤退休人员进行劳动能力鉴定，符合条件才允许办理退休。

强化科学管理，确保基金安全运行。加强业务流程、岗位设置、节点内审等一系列内部控制，做到统一化、制度化和规范化。严格执行养老保险基金收支两条线管理，坚持所有基金收入、支出专户核算，防止基金被挤占挪用的现象发生，确保基金安全平稳运行。

（本文为南充市社会养老保险可持续发展研究课题，课题组长李金铭系南充市社保局局长。本刊发表时有删节）