刑事申诉制度中存在的问题及对策

王东风，杨立新，李 洋

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

刑事申诉，是指案件当事人及其法定代理人、近亲属对人民法院已经发生法律效力的刑事裁判和人民检察院已诉讼终结的刑事处理决定不服，向人民法院或人民检察院提出重新处理的请求。我国《宪法》第四十一条中明确规定，刑事申诉是公民的一项基本权利，任何人不得压制和打击报复。刑事申诉也是一项救济权利，通过赋予当事人以申诉权，启动再审程序，是刑事诉讼中最后的合法救济途径。同时，刑事申诉又是一项诉讼权利，是当事人的诉讼权利在诉讼程序内的特殊表现，是通过向司法机关提出诉讼请求，依据法定程序来保护自己的权益。

一、刑事申诉工作中存在的问题及原因

我国刑事诉讼法及相关司法解释对刑事申诉规定比较笼统，大都是原则性的指引和粗线条的规范，没有形成一套完备有效的程序机制来规范约束司法机关对申诉案件的处理。实践中，司法机构常常拥有极大的自由裁量权，以致引发滥用申诉、申诉难等不良现象。目前刑事申诉工作主要存在以下问题:

1.刑事申诉没有时效限制。原《刑事诉讼法》第二百零三条规定，“当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生发了效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但是不能停止判决、裁定的执行。”该条款对申诉的时效没有规定，2012 年修订的刑事诉讼法依旧没有规定申诉时效制度。缺乏申诉期限督促申诉人及时行使权利，时过境迁，证据容易灭失，不仅不利于保护申诉人自身权益，而且给检察机关复查案件造成困难，很容易造成申诉案件积压。

2.刑事申诉的次数没有严格限制。修订后的《刑事诉讼法》和《人民检察院复查刑事申诉案件规定》对刑事申诉的次数并没有进行严格的限制。实践中，检察机关办理申诉案件不收取费用，对申诉人来说成本低廉，刑事申诉人可以向有管辖权的人民检察院反复提出申诉。一方面，重复申诉使得部分基层机关陷入大量的重复劳动和无效劳动之中，造成司法资源的极大浪费。另一方面，也使人们对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定和人民法院已生效刑事判决、裁定的法律严肃性、权威性产生怀疑。

3.刑事申诉案件在复查程序过程中多缺乏申诉人公开参与。2011 年12 月29 日，最高人民检察院第十一届检察委员会第六十九次会议讨论通过了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》(以下简称《规定》)。《规定》明确了适用公开审查的案件类型、遵循的原则、公开审查的形式和案件范围。在实践中公开审查方式过于单一，且没有把公开审查贯穿于办案的全过程。刑事申诉的复查程序，直接关系到申诉人权益的保障。这种审查缺乏申诉人、原案件承办人的公开论证参与，容易引起申诉人对这种非公开程序的复查结果不满而缠诉缠访。

4.申诉人抵触心理较强，释法说理较难。申诉案件中绝大多数维持原来的决定，只有极少数才予以纠正，案件改正率普遍较低。而申诉人却对申诉结果的期望值较高，把它作为达到本人要求的最后一线希望。当申诉被驳回时，申诉人情绪往往比较激动，息诉压力很大。

基于上述分析，不难看出，我国刑事申诉制度在立法和司法实践中均存着弊端，不利于刑事申诉当事人的权利保障。其原因主要有:一是对刑事申诉制度重视不够，即便是新修订的刑诉法也没有将刑事申诉作为一项单独的诉讼制度来加以规定。实践中，有的司法工作人员过分偏重关注当事人无理申诉的一面，而忽视刑事申诉纠错的基本功能，忽视刑事诉讼与人权保障的内在联系，忽视实体公正与程序公正的有机统一，对刑事申诉工作不认真复查，以偏概全，严重损害了司法公信力。二是刑事申诉人的弱势地位还没有得到社会的普遍关注，律师很少参与刑事申诉工作。由于律师在刑事申诉中的地位不明，权利义务不清，加之刑事申诉案件的复杂，申诉主体经济能力不足，造成律师不愿办理申诉案件，申诉主体请不起律师的局面。事实上，大多申诉人文化素质较低、法律知识匮乏，对自己的诉求很难提供证据和理由，亟待社会的重视，特别是律师的介入。律师参与刑事申诉案件对于保障当事人权利、促进申诉案件的结构平衡、监督法官都有着重要的意义。三是对刑事申诉案件的监督效果不够明显。就不服法院生效刑事判决、裁定的申诉案件来说，在考虑处理结果时，往往以法院能否改判作为是否提起抗诉的标准，如果没有改判的可能，一般不会提起抗诉。且法院对疑难、复杂案件的处理也非常慎重，给检察院抗诉可留的余地很小，难免出现监督力度不强的局面。

二、完善我国刑事申诉制度的设想

刑事申诉制度是纠正法律适用错误，保障公民合法权益的重要制度之一。可以从以下几个方面完善刑事申诉制度:

1.建立刑事申诉有限制度。司法裁决应当是稳定的，时效限制是法律程序的基本要素。鉴于当前刑事申诉没有期限、次数的问题，有必要在刑诉法中对刑事申诉时间和次数等作适当的限制，避免无休止申诉、缠诉。这不仅有利于复查工作的顺利进行，提高诉讼效率，减少积案，增强司法者的责任感。同时，也有利于培养申诉人及时申诉理念，以保障当事人申诉权的实施。

2.完善刑事申诉公开复查制度。“司法应当是公开的，以便社会舆论能够制止暴力和私欲”。为了增加刑事申诉案件复查工作的透明度，依法维护申诉人的合法权益，刑事申诉的办案程序、具体案件的办理过程应当向当事人和社会公开，自觉接受当事人和社会舆论的监督。笔者建议，在复查过程中完善公开审查程序，认真贯彻落实《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，采取听证、公开论证等方式，充分听取申诉人等相关人员的意见和主张。坚持做到办案前的检务公开、办案中的与当事人的见面公开、展示证据公开、结案后的答复申诉人公开，以看得见的方式实现公平正义，使申诉人切实感受到公开审查程序设立的目的，自觉接受裁决，息诉罢访。

3.建立和完善当面答复和释法说理制度。刑事申诉案件针对的是有明确结论和处理决定的案件，申诉人提出申诉，总是基于一定的理由和根据。当面答复申诉人是审理刑事申诉案件的最后一关，也是做好息诉工作的关键时刻，应提倡以当面答复制度为主，且尽量制作书面答复书。在工作中，要讲究方法和策略，提倡使用群众语言释法说理。可结合案情帮助申诉人分析有关法律条文，引导申诉人自觉接受正确的处理决定。把握恰到好处的时机，把法言法语变成群众听得懂的语言;把严肃的执法规程变成群众乐于接受的方式，努力实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

4.完善刑事申诉案件评查制度。公正执法是检察工作的永恒主题，是司法工作者追求的终极目标。要确保公正执法，很大程度上取决于检察机关执法办案的整体质量，可以说案件质量是检察工作的生命线，也是检察工作健康发展的基础。建议完善申诉案件质量评查机制，加大对办案质量和效果的考核力度等措施。通过对已经办结案件进行检查和评价，评定案件质量等次，界定差错责任，加强办案质量管理、规范执法行为，提高执法水平。从源头上遏制反复申诉、缠诉问题。

5.健全刑事申诉评估预警机制。一方面，刑事申诉办案人员在办案过程中，对刑事申诉的发展态势是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估。对有可能发生执法办案风险的案件，提出处理意见，积极采取应对措施，及时发出预警通报，主动做好释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作，有效预防和减少执法办案风险发生，最大限度地预防和减少反复申诉、缠诉问题。另一方面，对具有普遍性、典型性、倾向性的问题，定期或者不定期地予以总结讲评，进行理性和综合性的分析，形成建设性的专题调研报告。并将一些好的经验、做法进行总结和推广，提炼成符合检察工作实际的执法意见或者操作规程，形成长期有效约束制度。

6.加强控申部门办案队伍建设。办理刑事申诉案件，是检察机关履行法律监督职能和完善内部监督制约的有效途径。检察机关通过办理刑事申诉案件，对检察活动、审判活动和侦查活动实行有效的法律监督，维护司法公正，保障申诉人的合法权益。从这一意义上讲，控申检察工作的检察人员是监督法官、警官和检察官的检察官，这就对控申部门的办案人员提出了更高的要求。因此，在控申部门干警的配置上，要尽量配备政治素质好、业务水平高的办案骨干。同时，要加强对控申工作人员的培训，尤其加强办理不服法院生效刑事裁判申诉案件和出庭抗诉等专项培训，大力开展岗位练兵，组织疑难、复杂案件和新类型案件法律适用问题的研讨以及办案质量评比等活动，不断提高办案人员的业务素质、执法水平和办案能力。

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