国有煤矿企业破产中矿产所有权与采矿权的二维分离

王 亮

(西南政法大学，重庆 401120)

我国大量国有煤矿企业面临煤炭资源枯竭、经营模式落后等严峻局面，长期亏损或扭亏无望，为了稳定社会经济秩序，保障国有资产和其他债权人的合法权益，将这类企业引入破产程序势在必行。然而，在国有煤矿企业破产程序中，破产理论与实践严重滞后，对国有煤矿企业的核心资产——采矿权的财产评估难以形成统一意见，使得破产程序中国家财产与企业财产范畴纠葛不清，利益取舍难以协调，给国家和相关债权人利益造成了巨大损害。

一、国有煤矿企业公私不分的破产困境

(一)“公私不分”使国有煤矿企业财产范畴模糊化

国家公共管理职能与国家在国有煤矿企业中的投资经营权能纠缠不清，也即“公私不分”。中国煤炭资源开采利用的主体是国有煤矿企业，其由国家全额出资或控股，国有资产管理部门对煤矿企业行使完全的投资经营权能，而与此同时政府代表行政权力对煤矿企业的行为进行监管，两种不同质的权能在民商事领域发生主体竞合。政府部门究其本质仍是行政公权力的行权者，政府行政权的强制性决定了它与国有煤矿企业股权的主体重合必将严重冲击公平自由的市场经济。更何况，在现阶段仍有部分未完全清理的国有煤矿企业还在继续使用之前无偿取得的采矿权，该种无偿取得的采矿权按经济体制改革之前的定性是作为国家出资而存在的，如此便出现了国家煤炭资源所有权、国家公共管理权与投资经营权三位一体的复杂局面。这些情况往往导致行政权力对企业破产程序指手画脚或者法人财产范围的极端模糊化，给国有煤矿企业破产的目标实现造成了巨大阻碍。

(二) 采矿权的财产价值不明晰

国家依主权享有矿产资源的所有权，其权利根本目标是在实现矿产潜在财产价值的同时保障矿产资源安全，统筹社会效果、环境影响、子孙后代等种种因素。而当前矿业权价值评估市场的标准并不能反映矿产资源的所有价值属性，而是仅将采矿权权属内资源总量量化为可取得的矿产品现金价值与资产价值来进行远期评估，往往过于重视劳动和资本成本，却选择性忽略了环境成本等边际成本的存在，造成了采矿权现金评估价值与资源实际价值与成本严重扭曲。而且煤炭资源产业中国家对采矿权的转让限制重重，权利寻租现象屡见不鲜，使得采矿权价值评估更加扑朔迷离。

二、国有煤炭资源所有权与采矿权的二维分离

正是由于理论上的混淆与不求甚解，才导致国有煤矿企业破产实践中矿业权权属不明、评估失实等困境。在当下矿业权有偿取得等制度改革不断深化的前提下，国有矿产资源所有权与采矿权的二维分离亟待实现理论突破并得到法律的确认。

(一) 国家煤炭资源所有权的公法维度分离

我们通常所说以及法律条文中关于国家矿产资源所有权的陈述，是为了适应市场经济的深化发展而根据民法物权的基本理论在公法领域内提出的一个异质性概念，虽然在形式上具有民事权利的特征，并在民事物权领域得到一定程度的运用，但究其实际仍有着明显的公法性质。

1.从法律文件的角度看，国家煤炭资源所有权应当是公法上的权利。我国《宪法》规定:“矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”《矿产资源法》规定:“矿产资源为国家所有，由国务院代国家行使对矿产资源的所有权。”虽然《物权法》也对矿产资源物权的概念和基本效力作出了原则性规定，但严格来讲，以矿产资源为权利客体的矿产资源所有权是源由公法而得到确认、管理与保护的，其具体效力和内容等也多是通过公法性质的特别法进行明确的。1962 年联合国大会通过的《关于自然资源永久主权的宣言》和1974 年通过的《建立新的国际经济秩序的宣言》等公法文件确认了国家对其境内自然资源享有永久主权，［1］各国包括中国也都将矿产资源公有规定于宪法性文件之中。

2.国家煤炭资源所有权是一种以实现社会公共利益为目标的抽象的集合性的权利形式，具有绝对性，不被灭失，不可分割，其主体是抽象的国家政体，是一个理论上的强势存在，它的所有权不能通过直接行使占有、使用、收益权能而具现化，而是通过所有权剥离出的探矿权与采矿权的行使方能实现其财产价值。不止如此，国家煤炭资源所有权的客体亦不是《物权法》上的“物”。作为其客体的矿产资源是一个不能被准确物化的概念群，是一种为国家所专有的禁止流通的公法上的物，不适用《物权法》关于转让、强制执行、商业投资等一般性规则，也不适用取得时效、先占制度。矿产资源作为公法上的物，关系国计民生，国家静态支配并统一、有效地管理和使用，或者特许企业开发，而依照公物之上不得设定私权的基本原理，基于矿产资源所设定的国家所有权不能成为私权，以免使全民性的资源受损。［2］矿产资源所有权应当理解为公法上的支配权而不是民法上的所有权。［3］

3.从公私权利平衡与制约的社会契约的视角来看，国有煤炭资源所有权应当划为公权力的范畴。霍布斯认为，主权者只有在作为国家公共利益的代表时才对人民的财产具有最高的所有权，如果作为私人利益的代表，那么就对人民的土地财产不具有任何权利。［4］煤炭资源是属于全民所有的，人民将开发利用的权利集中授权于国家代为行使，而行权的政府不仅是国家公共利益的代表，同时也可扮演民事活动的平等参与者，政府两种角色的行为范围必须厘清，否则很可能出现公权力向民事权利领域渗透的现象，导致公权力的滥用。国家公权力有着强制性等特殊的优势，如果将资源所有权列为私权利进入市场领域，那么不能排除出现国家利用公权力任意处分国家资源性财产以满足其他民事主体不当利益要求的情况，损害国家和全民利益。

(二) 采矿权的私法维度分离

政治国家要实现维护公共利益的目标，仅依其自身的力量是做不到的，必须将一定的公法利益与市民社会的主体进行交换，使市民社会主体在民事活动中为社会创造价值，也即将权能由公法维度剥离而转入私法维度。国家矿产资源所有权虽然仅有物权法中所有权其形，且在权利主体、客体以及权利内容等方面都存在难以掩饰的行权瑕疵，但这并不妨碍矿产资源所有权可以经由物权化而分离出具有民事权利性质的矿业权，并通过矿业权的行使使矿产资源所有权这种抽象的权利得以具现化。［5］由异质的行政权而生发出完整民事权能的采矿权，即是物权化的一种概念类型。

煤炭资源储量与质量是难以完全探明的，必须经由一个人力勘察与开采的过程而使其由隐蔽性向探明价值显化，因此国家煤炭资源所有权的经济意义在资源未开采之前是不确定和无法量化的，也即无法以此创造财产价值，而于民事领域毫无意义。惟有将公法上绝对的资源所有权物权化，让渡分离出民法意义上的矿业权，并将其置于民事领域和物权领域，流转向可从事开采经营的民事主体，通过勘探开采出售矿产品实现财产收益以及通过煤炭资源资产控制和市场运作实现资产增值，国家所有的矿产资源的财产属性才能得以显现，抽象的国家矿产资源所有权的功能和价值也方能赖此实现。

采矿权人通过支付有偿使用费用取得采矿许可证，由此获得对权属内具现矿产的占有使用收益处分权能，并与国家享有的矿产资源所有权相独立。采矿权是一种民法维度的财产权，它表征着对权属内所有矿产资源的可得收益。采矿权具有明显的物权特征，符合物权支配性、排他性和处分性的基本要件，许多国家和地区都通过立法确认了这一点。另外，国家资源管理部门依法定程序根据相对人的申请审核批准其从事矿产资源开采活动，并颁发采矿许可证等资质文件，体现了公法上的国家矿产资源所有权在不同维度的权能分离。因而，笔者认为，采矿权应是以行政特许为存在必要条件的物权化财产权利，只要主体资质符合，它将完全独立于国家所有权，有完善的财产收益权能，在破产法领域能够以权属下可得财产收益作价列入国有煤矿企业破产财产。

(三) 国家煤炭资源所有权与采矿权的二维运行

国有煤矿企业破产理论与实践的制度完善目标，是使私权的意思自治与市场自发调节同国家必要的公权干预之间达成利益和秩序的平衡，实现公私分离。在国有煤炭资源所有权与采矿权的二维分离问题上，与当前主流的公共管理创新思潮是相通的:国家所有权由于与行政权主体重合，即使在民事领域也与民事私权处在不对等的地位，为了防止公权越位，必须划清公私权利界限，尊重国家、集体和个人的私权利益，交付于市场机制优化调节，同时为了防止市场经济的盲目性和自私性，政府的有机行政干预也同样重要。

国家煤炭资源所有权剥离出物权化的采矿权的过程，是国家行使公权力的维度。由于矿产资源归全民所有，影响着整个群体的生存与发展，却又具有稀缺性、不可再生性等特征，国家作为社会公众利益的代表势必运用强势地位保证其合理开发与永续利用的价值实现。《宪法》、《矿产资源法》等法律法规，实际上构成了一套矿产资源保护法体系，这是公权力对采矿权取得履行管理职能的法律依据，也是具体实现。国家严格采矿权获取的准入许可条件，限制煤炭资源开采的主要经济组织为国有的煤矿企业，对违法违规操作的情形给予法律制裁，以此实现对国有矿产资源的宏观保护，这既是宏观调控的应有之义，也是国家资源安全的重要保障。

在国有煤矿企业行使采矿权能的私法维度中，必须厘清国家公共管理职能与国家享有的股东权利的关系。在民商事领域中，市场机制与价值规律无疑起着举足轻重的作用，无论在日常煤炭开采经营活动中，还是破产程序对采矿权的处分中，都应对采矿权人赋予最大的法人自由度，遵循公司法等法律法规的一般规定。采矿权既已进入民事领域，为企业所占有使用收益，则国家只得对其危害公益的行为加以规制，而不得对企业正常财产运作指手画脚。享有完全的权利，则必然承担相对的义务，在国有煤矿企业濒临破产之际，应当对采矿权预期可得全部财产收益进行评估，并完全列入破产财产，而不能以国家煤炭资源所有权这一公法上的控制权为借口规避责任。

三、国有煤炭资源所有权与采矿权制度的二维分离

在资源所有权与采矿权二维分离理论指导之下，矿业权有偿取得制度在逻辑上是有瑕疵的。天然生成的煤炭资源在未开采加工之前，并没有人类劳动的凝结，如果仅以此推断，国家依主权享有的矿产资源所有权其客体没有任何价值，而以煤炭资源为载体的开采加工出售等行为才能产生经济价值，如此看来国家以出让理论上无价值的矿业权能换取对价是有违公平的，这也与国家利用资源发展社会经济和保护人民权益的初衷相悖离。而且，国有煤矿企业有偿取得原归于国家所有的采矿权实质上构成了主体的重叠，有违商法的基本原则。

国家收取矿产资源使用费和资源税等税费，实质上应确定为具有明显行政性的管理费用，而非基于物权转让行为所取得的对价。第一，国家享有经营收益权的国有煤矿企业的生产经营活动获得经济收益构成国家财政收入的组成部分，再加上灵活征收资源税费等可有效弥补在采矿权二维分离过程中产生的环境、社会成本损益以及煤炭市场价格波动造成的煤炭产品价值损耗，国家煤炭资源所有权的收益权能完全可以具现。第二，国家通过多项财政税收政策等国家强制手段调控市场，其所为是公共管理职能的体现，因而，“有偿使用”这一民事法律性质的词汇不能准确概括这一阶段国家征收费用的实质，而应明确煤炭资源使用费与其他资源税费一起构成国家调节煤炭市场的财政税收手段，同理采矿权有偿取得的收费标准也应当剔除考虑权属内资源可得经济价值的因素。如此，便可无障碍的将采矿权的财产属性与国家煤炭资源所有权剥离，在不考虑公法上利益的前提下达到价值评估理论上的最大真实性。

［1］刘 欣.矿业权解析与规划［M］.北京:法律出版社，2011.

［2］高富平.物权法原论［M］.北京:中国法制出版社，2001.

［3］［日］美浓部达吉.公法与私法［M］.黄冯明，译.北京:中国政法大学出版社，2003.

［4］徐大同.西方政治思想史［M］.天津:天津教育出版社，2002.

［5］刘 欣.矿业权解析与规划［M］.北京:法律出版社，2011.