福利主义视角下的主权债务危机

方东霖，任祎卓

（1.杭州电子科技大学会计学院，浙江杭州310018；2.浙江大学经济学院，浙江杭州310027）

一、文献回顾

美国次贷危机引发了大萧条以来全球最为严重的金融危机，使得各国经济遭受重创，为了应对危机，各国政府实施了大规模的财政刺激计划，这在一定程度上刺激了经济复苏，但也给各国财政背上了沉重的财政赤字，埋下了主权债务危机的隐患。一向被誉为福利社会楷模的欧元区国家，也由于实施了大规模的扩张性财政政策，激化了高福利社会体制和长期经济增长缓慢的矛盾，揭开了长期掩盖的国家债务黑洞，拉开了欧洲主权债务危机的序幕。

欧债务危机是目前各国关注的焦点问题，学者们从不同角度对其成因进行了探讨，一致认为欧元区国家一直以来实行的高福利政策是一个重要原因。George Pagoulators（2010） 认为希腊危机源于政府债务的高速膨胀，财政管理和养老金体系是根本原因。Juan Jose Dolado(2010)认为西班牙主权债务的“病因”在于高失业率和工资协商制度，导致财政支出大量流向了失业金和对失业者的救助、培训上。Kevin Featherstone(2010)指出，欧元区国家在教育、医疗、社保等方面预算支出不透明和监管缺失的问题，是导致债务危机的根本原因。Stournaras Janis（2011） 认为欧洲债务危机的根源在于多年来过度的公共支出和高额的养老金等社会福利支出，带来了沉重的财政包袱。李惠瑛（2010）认为欧元区高福利的社会制度导致公共债务和财政赤字不断攀升，最终到达了债务危机。孙立坚（2011）认为高福利的经济运行模式是欧洲债务危机爆发的主要原因，高福利让政府处于持续高支出、高财政负担的状态。董丽（2011）认为欧元区国家庞大的社会福利支出令政府债台高筑，最终拖累和压垮了经济。目前国内外的研究基本上都认为高福利制度是欧洲主权债务危机的一个主要根源。本文也是立足于这个视角，全面分析高福利制度给欧洲各国经济、财政带来的负面效应，并为我国提出一些借鉴和启示。

二、欧洲主权债务危机的演变历程及现状

2009年10月21日，希腊新政府宣布，2009年财政赤字占GDP比重为12.7%，后来又调整为15.4%，更高于欧盟《稳定与增长公约》3%上限。2009年希腊公共债务余额高达3000亿欧元，占GDP比重125%，远高于欧盟《稳定与增长公约》60%上限。随即，穆迪、标准普尔和惠普等三大国际信用评级机构纷纷下调希腊主权信用等级，国际投机资本趁势炒作，希腊债务问题很快演变为主权债务危机。

虽然希腊仅为欧洲经济1/50，但希腊债务危机的传染效应却迅速显现。2010年9月爱尔兰爆发债务危机，其财政赤字骤升至国内生产总值（GDP）的32%，公共债务将占到GDP的100%。消息一公布，爱尔兰国债利率随即飙升，十年期国债利率已直抵9%。随后，危机愈演愈烈，不断升级，相继扩散到欧元区的葡萄牙、意大利、西班牙等国。2011年,葡萄牙债务占GDP的比重从2009年的77%攀升至91%，西班牙政府债务总额超过7,000亿欧元，政府债务占GDP的比例达68.5%，达到历史最高点。意大利债务规模高达18979亿欧元，占GDP之比为120.1%。2011年11月欧元区多个主要成员国国债收益率再度升至高位，西班牙10年期国债收益率升至6.28%，再度逼近8月高点。法国10年期国债收益率升至3.64%，比利时10年期国债收益率升至4.90%，也都逼近历史高点。与此同时，全球三大评级机构相继下调欧元区国家的主权评级，标普已经将希腊主权评级09年底的A-下调到了CC级（垃圾级），意大利的评级展望也被调整为负面，葡萄牙和西班牙也遭遇了频繁的主权评级下调。随着产生危机国家的增多、问题的相继浮现，整个欧盟都受到债务危机的冲击，欧元大幅下跌，欧洲股市暴挫，欧元区面临成立11年以来最严峻的考验。

欧债危机爆发后，欧洲各国纷纷推出“救火”措施。包括成立了规模为7500亿欧元的援助基金，帮助欧元区成员国化解危机；削减政府支出规模、减少福利补贴、降低养老金标准；改革医疗、住房与就业等保障体系；缔结财政同盟、统一财经纪律等等。然而，诸多举措在来势汹汹的危机面前显得“力不从心”，效果依然不佳，欧洲各国面临的形势日益严峻。

三、欧洲主权债务危机的根源

欧洲主权债务危机的产生和发展与国际大环境有关，美国次贷金融危机的冲击和欧洲国家实施的扩张性财政货币政策，激化了高福利社会体制矛盾，成为欧债危机的外部诱因。而希腊披露长期隐瞒的政府赤字和债务状况以及国际信用评级机构对其主权信用等级下调，成为此次欧洲主权债务危机的导火索。从根源上看，还是欧洲长期奉行高福利社会政策。

（一）高福利拖累了经济增长

欧洲国家在第二次世界大战后，不但没有在经济上追赶其他国家，反而片面追求福利国家与福利社会模式。一般公民福利基本赋予了包括免费医疗保健、长期失业救济、悠长假期及坚实的产妇和儿童保健、住房补贴、养老金、残障金、遗属津贴及积极劳动力市场政策等终身福利权利。这种“从摇篮到坟墓”的高福利政策，不断加剧财政开支。仅1980～2011年，欧盟公共社会支出占GDP比重就由15.6%增加到了19.2%，大约平均每10年提高一个百分点。目前欧盟社会福利支出平均占GDP比重30%。在欧洲13个福利国家中，公共养老金支出占GDP比重平均由1980年的4.4%，提高到了2011年的6.8%，50%以上国家养老金支出翻了一番。其中，意大利、法国、德国分别高达14%、13%和11%。欧洲主要福利国家养老金替代率（养老金占原来工资比例）平均达60%，希腊甚至高达95.7%，远高于美国39.4%水平。如果按照男性个人平均收入计算，希腊养老金替代率则高达110.3%，甚至出现“倒挂”现象。据估计,未来10年希腊养老金缺口将达4000亿欧元,相当于其GDP两倍。欧洲国家这种“寅吃卯粮”的“吃饭型财政”，使得国民经济不堪重负，陷入了长期经济衰退的地步。统计数据表明：自1993年以来，欧元区GDP增长率每年均小于2%，相当年份小于1%甚至负增长，2009年达到近年来的最低值0.85%。

（二）高福利导致了政治社会结构的变故

欧洲主权债务危机有着其复杂而深刻的社会背景。在欧洲工业社会前，国家政治社会结构是松散的，贵族和教会要对穷人负天然的政治责任，即要承担穷人的社会福利。但进入工业社会以后，随着政府规模的扩张，政治责任转移到了政府身上，整个社会的福利制度发生根本性改变，提供公共福利的主体由原来的多样化小共同体则变成了政府主导的全国性单一福利结构；提供公共福利的财源由原来的贵族和教会自身产业则变成了政府征税；提供公共福利的方式由向民众提供生产劳动机会转变为了“保姆式服务”。由此也产生了三重矛盾:一是高财政支出与低财政收入矛盾；二是低经济增长与高福利制度矛盾；三是低就业率与高社会救济及社会福利矛盾。这样，原本孱弱的社会权力和功能就被福利国家政府所侵蚀，一旦政府出现危机，很快就会显现而又不能自我疗伤。因此，欧洲主权债务危机从本质上说是由其政治社会结构变故所造成的。

（三）高福利成为政客们迎合选民的工具

欧洲国家的福利经济思想和社会保障意识具有其历史性社会基础。据统计,目前近60%的欧洲人认为政府有责任保证社会公民基本收入，68%的欧洲人更赞成政府有义务和责任消除社会收入不平等。一般来说，当某种福利确定下来,就易升难降。提高社会福利，则民众支持；削减社会开支，则民众强烈反对,甚至引发大罢工。历史上这样的事例不胜枚举，20世纪70年代中期全球石油危机，瑞典社民党试图借助削减财政赤字预算来维持生产和就业，但却遭遇大选失利，从而结束了44年执政党地位。而上台的中央党政府迫于财政困难，又无奈提出紧缩福利开支主张，但随即也被民众赶下了台。因此，在民粹政治下，欧洲政客们为了获得选票，显然也不敢对福利制度改革。相反，为了迎合选民过度消费的需求，更倾向放弃财政可持续增长，将大多财政收入投入到福利体系中，甚至透支未来。这种以“高福利”为诱饵，牺牲国家利益而收买民心的行为，导致国家财政债台高筑。

（四）高福利扼杀了社会发展活力

首先，高福利制度会助长平均主义，消磨人的创新动力。高福利开支还挤占了科研教育投入，导致创新乏力。以高税收为基础的高福利助长了官僚主义，降低了经济资源使用效率，使得区位竞争优势日渐丧失。尤其在以中国为代表的新兴国家以最快速度参与并推进全球化进程中，欧洲各国仍疏于对庞大臃肿的政府机构改革，放任过时的高福利体系任意吞噬财政支出。当2008年美国次贷泡沫破灭后，欧洲人才突然发现，原来在自己经济增长前景只有1.5%时，债务却已接近GDP的90%。其次，高福利培养了社会惰性。欧洲的高福利基础是高税收。由于税收较高，欧洲人的在职收入与失业收入区别不大，有的失业者所获救济金甚至较低收入者还高。这样就“惯坏”了欧洲人——不少人失去责任感，不愿储蓄和生育，好逸恶劳，过度消费，视享乐为天经地义，宁可选择失业甚至终身失业，也不愿“将就”就业和接受培训，导致“自然失业”、“结构性失业”问题日趋严重。据统计，2010年3月，欧元区失业率达10%，这样，政府就不得不增加失业保险支付力度和支付期限，而这又进一步加重了税负，抑制了私人投资和消费,制约了经济增长。

（五）高福利加剧了分配不公和贫富悬殊

其实，欧债危机的深层次症结还在于高福利分配不公和贫富差距悬殊。欧洲高福利政策并非人人利益均沾，而是政府借高福利之名，掏空了国家财富，养肥了操控国家机器的利益集团。高福利的最大获利者并非百姓，而是政府官员和财团老板。如希腊公务员数量占全国劳动人口高达10%，而工作时间却只有4～5小时，而且40岁就可退休，每个月还可领取最高1300欧元的额外奖金。这样的高福利制度显然是普通百姓享受不到的。而且，欧洲纳税体制实际为“劫中济贫富”，因为穷人基本不纳税，而富人想方设法避税，最后就只能掠夺大多数中产阶层的财富，来济助穷人和富人。

四、欧洲主权债务危机的启示

欧洲的高福利制度虽然对维护政府自身统治和缓解国内矛盾起到了一定效果，但体系庞大、名目繁多的各种福利补助也给政府带来了巨大压力，因此欧洲福利社会在历史上曾几度面临挑战。本次主权欧债危机打破了国际社会对欧洲福利社会的盲目崇拜，为所有后发国家提供了沉痛教训。特别是对于国民福利与经济增长未同步发展、分配不公远比欧洲严重的中国来说，更具有警示价值。

（一）建立适合我国国情的社会福利制度

1．建设“增长友好型”财政

可持续发展福利制度应该建立在经济和财政的可持续增长基础上。通过这次主权债务危机我们认识到了，欧洲必须从根本上改变增长模式，解决经济长期持续发展问题。对于我国，考虑经济实力和人口结构等社会特征，应支持由政府、社会、企业及个人等多方参与并各自发挥作用的多元化体系形成；加大教育与研究开发力度，不断进行技术创新，持续提升劳动生产率；加强民生保障投资，促消费，拉经济；维持一定数量经济建设投资，保持经济性公共服务领域适度规模，并随着经济状况变化而自动调整，使公共服务体系始终发挥正面效用。

2．社会保障制度与经济发展水平相适应

欧洲主权债务危机警示我们，提高社会福利固然重要,但必须与经济发展水平相适应，调控财政赤字在合理范围内，否则就会损害经济发展，导致债务危机发生。对于我国，虽然经济总量排世界第二位，但人均水平很低；虽然目前债务相对较安全，且经济发展态势良好，不会出现像希腊那样的债务危机，但在构建更为公正全面的社会保障制度进程中，必然会加重公共开支负担，而且目前地方债务规模不断扩张，债务偿还风险不对称加大。因此必须严格控制政府规模，防止公共部门过度扩张；建立行政经费严格约束机制，削减政府一般性支出，建设节约型政府。对社会保障要有准确定位，警惕期望值过高因素。

3．社会保障公平与社会保障效率相平衡

如果社会保障机制不健全，民众就会没有安全感，社会就有失公平与公正；如果盲目推行不适应本国国情的高福利模式，则只会眷养赖人，挫伤广大公民的工作积极性和创造性。因此，关键是要寻找维持公平与效率的平衡点。就目前而言，由于我国是一种补缺型社会福利制度，对象是特殊群体，社会保障供给滞后，高福利政策引起懒惰劳动力的问题一般不会出现。因此，在我国社会保障体系建设中，必须设计一种体现公平与公正的社会制度,确保市场经济健康运行，最大限度地调动全社会积极性。要将就业视为“第一福利”，在就业与福利之间寻找平衡点。

（二）健全社会保障管理模式

1．调整养老制度参数

我国传统财政赤字指标包括基本赤字和结构性赤字、公共部门财务净值、总逆差及总债务等，显然这些指标并不能测量公共财政未来趋势；我国老龄化趋势追逼传统DB型现收现付养老金制度债务隐蔽性较强和财务脆弱性较大两个缺陷逐渐显露；替代率、缴费率和赡养率等3个制度参数严重不匹配，存在重大潜在财务风险。根据经验数据测算，我国目前的替代率应达到80%，但实际上这一指标只有50%左右，这说明我国劳动者提前退休比例过高。总之，过高过泛的财政补贴将制度隐患暂时掩盖起来，这将会导致的潜在财务风险与转型成本缺位形成的历史债务相混淆；表面上制度积累逐年提高，但实际上财务风险在不断累积，这些都一并推给了未来。随着我国扩大覆盖面空间缩小，当隐性风险显性化，隐性债务货币化时，就成为我国养老制度危机之时。因此，调整养老制度参数既十分必要，又迫在眉睫。要适当延长退休年龄，推进基本养老金统筹机制的改革和建设，鼓励老年人二次创业，建立多元化、多渠道的养老金制度等。

2.引入并强化激励机制

近年来，我国“新农保”和“城镇医保”制度已基本建立，但个人账户定位并未得到解决，“十二五”规划也未安排做实个人账户，这说明个人账户是实账积累还是空账运行仍处于茫然中。发达国家的经验表明，完全取消账户这种做法行不通，应当采取保留账户并实行名义账户的模式，这样既可以避免转型成本，又能调动个人积极性，从而降低老龄化成本。我国养老保险企业年金发展严重滞后，多缴多得、少缴少得的激励机制弱化，千方百计逃费和断保、提前退休，甚至与地方合谋减少缴费总额等现象严重，严重侵蚀当期收入和长期支付潜力，高、低养老金差距越拉越大，甚至出现养老金与工资“倒挂”现象。此外，我国养老金投资收益率过低，远远不能满足养老金标准上调造成的缺口，极大地破坏了养老金制度公信力。因此，必须改变我国单纯依靠政府养老供给模式，建立多层次、多支柱的养老保障框架；正确权衡长期目标与短期目标关系，重视养老保障第二支柱企业年金发展，重视完善企业年金财税优惠政策，充分调动企业雇主和雇员建立年金及参与年金的积极性，完善事业单位养老金职业年金税优政策。

3．建立债务危机“防火墙”

近年来我国财政转移支付的力度和规模逐年加大，2006年为971亿元，2011年达1954亿元，2000～2011年累计转移支付超过12000亿元，占累计余额的2/3以上。但是巨额的转移支付基本上并未用于转型成本的支付上（据统计，全国13个试点省份的累计资金仅为2039亿元，这相对于超万亿的财政补贴累积额来说几乎可以忽略不计）。大部分账户处于空转状态，现收现付，覆盖面年年扩大。对此，必须明确划分缴费型制度与非缴费型制度的界限，建立永久性的“防火墙”分隔养老金制度与财政之间的风险，在“防火墙”两边，两个财务制度要健康完善，责任互补，在预算平衡约束下，缴费型养老金制度自动产生调节内生动力与机制，逐渐摆脱财政依赖性，实现制度可持续性。

（三）加强地方政府债务监管

欧债主权债务危机根本原因是政府债务超过自身承受能力。对于我国来说，虽然目前国债负担率还远低于60%的国际警戒线，但长期以来，庞大的地方政府债务成为最大隐患。2011年国家审计署的统计数据表明，目前全国地方政府债务余额累计已超过20万亿元，如果把地方政府担保责任债务算进去的话，地方政府的平均债务率已高达70.45%，个别地方甚至超过100%。这种地方政府长期不加节制地负债运行，一旦各种债务到期，则会爆发危机。对此，我们必须深怀戒心，高度警惕，吸取欧洲主权债务危机教训，建立地方债务有效监管机制，严格清理规范融资平台，坚决制止违规担保行为，推进地方政府债务融资体制建设，强化地方政府债务负担率的硬约束，减少地方政府在偿还上对中央政府的依赖性，避免盲目攀比而引发债务危机。

五、结论

反思这次欧债危机，虽然直接原因是全球金融危机，但危机背后的根源是欧洲各国奉行的国家福利主义。高福利损害了欧元区国家的经济活力与效率，使得经济长期处于低迷状态，财政状况日益恶化，最终导致危机的爆发。通过这次政府债务危机，我们应从中吸取教训。虽然中国目前的政府债务水平还相对安全，但是近年来债务规模不断扩大，债务风险不断增加，因此，加强债务的监督管理不容忽视。同时，虽然我们目前的保障水平还比较低，远远谈不上高福利，但是我们还是要注意避免社会福利制度与经济发展水平脱节，要注意寻求社会保障在公平与效率之间的平衡，从而保证国民经济平稳健康的运行。