小型水利工程产权制度改革探讨

李志福

（河北省水利水电勘测设计研究院，天津 300250）

1 水利工程与产权制度现状

我国是一个洪涝旱碱等各种自然灾害多发的国家。因此除害兴利始终是治国安邦的大事。新中国成立后，改革开放以来，大规模地进行了洪涝旱碱综合治理的水利工程建设，形成了较为完整的防洪、除涝、抗旱、供水工程体系，防灾、抗灾、减灾能力有了很大提高。水利工程的建设，对发展工农业生产，抗御水旱灾害，保护人民生命与财产，提高群众生活质量，改善生态环境等发挥了重要作用，取得了巨大的经济效益、社会效益和生态效益。然而就我国水利工程现状而言，与快速发展的国民经济对水利的要求和对水资源需求相比，还有很大差距，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后制约了农业发展并影响到国家粮食安全，水环境日趋恶化制约了社会经济发展。因此水利建设的必要性和长期性，表明水利工程投资力度还需要进一步加强和加大。

我国大中型水利工程由于投资主体多为中央或各级政府，责任主体较明确，产权制度较清晰，水利工程建设、管理、运行维护有比较完善的组织体系，但小型水利工程由于工程规模小，工程建成后没有完善的管理组织体系，加上群众投工投劳、占地未予补偿等历史原因，所有者主体缺位、部分工程管护责任不明、工程老化失修、经营管理不善、效益衰减等问题日趋突出，直接影响到工程效益的正常发挥。

2 小型水利工程产权制度改革思路

2.1 水利工程产权制度改革思路

我国水利工程按性质分为纯公益性水利工程、准公益性水利工程和经营性水利工程三类，水利工程产权制度改革应按区别对待、分类指导的原则进行。对于纯公益性水利工程，如防洪除涝工程、水土保持工程、地质灾害防治工程、生态修复工程、农业灌区节水改造、农村安全饮水工程等，因涉及人民群众生命财产安全、国家粮食安全和生态文明建设，没有经营性收入或经营性收入不足以维持工程正常运转。属于纯公益性的民生工程，应主要由中央和各级政府财政投入；对于跨流域调水等准公益性质工程，涉及国家战略性资源优化配置，应发挥政府在水利工程建设中主导作用，采取政府投资控股为主、吸收商业银行等金融机构和社会资金参股的模式，投资收益按投资比例或协议分配；对于水力发电、农业节水灌溉等经营性小型水利工程，应充分发挥市场机制在水利工程建设、运行中的作用，探索经营性水利工程市场化改革方向。

2011年中央1号文件“中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定”提出了“加快水利工程建设和管理体制改革”，要求“深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式”，“引导经营性水利工程积极走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏”。中央1号文件为小型水利工程产权制度改革指明了方向，使水利工程产权制度改革步入深化改革阶段。

2.2 外省产权制度改革经验

在各省市改革实践中，浙江省温州市依靠其雄厚的经济实力，水利产权制度改革走在了全国前列，并取得水利产权制度改革成功。

温州市地处浙南沿海山区，全市七山一水二分田，年均降水量1700mm，水能丰富，蕴藏量达147万kW。1992年以前，小水电的建设主要依靠国家投资，发展缓慢，截至1992年底全市小水电装机仅12.08万kW。1993年改革了投资机制和管理体制，采取独资、合资、股份、合作等投资及经营方式，拓宽了筹资渠道，推动了小水电事业的快速发展。从1993～2009年的17年间，新增装机200.27万kW，共投资120亿元人民币，其中社会自筹70亿元，占整个投资的58.3%；银行贷款35亿元，占了29.2%；国家财政投入15亿元，仅占整个投资的12.5%。

该市产权制度改革举措主要有：

（1）新建项目按所投资资金比例确定工程所有权股份比例大小，实行股份公司制，“谁投资，谁受益”，这类项目产权明晰，没有历史遗留问题和财务负担，容易建立现代化企业制度，运行管理较规范。

（2）原有小型水利工程项目按国家国有资产管理，根据2002年国务院办公厅《小型水利工程管理体制改革实施意见》和2003年水利部《小型农村小型水利工程管理体制改革实施意见》，确定产权界限，将国有资产的所有权、使用权、管理经营权有偿出让，使国家或集体所有、经营的水利设施转变为个人所有、经营，或合作经营。

（3）对经营管理不善的集体所有的小水电设施，采取拍卖、租赁、承包、兼并的方式进行改制。

（4）出台优惠政策，诸如小水电优先上网、减免税收、延长土地使用年限、允许在职干部职工办电等，鼓励和支持小水电建设。

（5）水利设计咨询部门及时编制水电开发规划，科学指导小水电建设，规范管理，有序发展。

（6）实行价格倾斜，物价部门出台调价政策，使小水电的峰电价格达0.6元/kW·h，有很好的回报率，激励或调动个人投资积极性。

上述举措极大调动了社会投资办水利的积极性，使小水电事业快速发展，取得了很好的经济效益和社会效益：①小水电的收益已经成为某些市县财政收入的主要来源；②小水电的建设带动了运输、建筑、建材、餐饮、旅游等产业的发展；③改善了相关地区交通条件；④提高了用电保证率和供电质量。

温州市不仅仅在小水电的建设经营上进行改制，而且在大型水电工程建设方面也实行了股份制。距该市117km的珊溪水库是一个集蓄水、调洪、发电、供水于一体的大型水电工程，其总库容18.5亿m3，年发电4亿kW·h，供水12.5亿m3，总投资59亿元人民币。该工程由5家单位和公司个人参与投资兴建，其中温州市控股51%，以浙江省水利厅为代表的其余4家占据49%的股份。这项工程是1997年1月动工的，到2000年6月28日第一台机组并网发电。目前该项工程的建设和运营态势良好。

2.3 河北省产权制度改革实践

河北省对机井、水电站、扬水站等效益好、回报率高的经营性项目实行自行投入、自行建设、自行管理、自行收费、自行还贷的建管模式，较好地解决了小型水利工程建设资金不足难题。邯郸市和廊坊市在小型水利工程产权制度改革中，做了不少有意尝试，积累了经验，特别是廊坊市在水资源条件差、小型水利工程投资严重不足的情况下，通过小型水利工程产权制度改革，使小型水利工程得以良性运行。

邯郸市兴建的海乐山水电站即是河北省小型水利工程产权制度改革较早和成功的代表作。该电站总装机容量6400 kW，采取银行贷款、职工集资和有集资能力的事业单位入股等办法筹措资金3100万元，工程投入运行以来，经济、财务效益良好，投资回报高。

廊坊市在小型水利工程产权制度改革方面取得了长足发展。目前该市实行股份制、承包、租赁、拍卖的小型水利工程已达12683处。其中，机井11072眼，扬水站3座，地下防渗管道857处，喷灌87处，塘坝9座，坑塘1066个，河渠堤岸开发439处，四荒开发6处。上述工程总投入资金15508.9万元，其中国家投资435万元，仅占2.8%；集体投资3978.9万元，占25.66%；个人投资11095万元，占71.54%。工程产权制度的改革，激活了生产经营管理机制，取得了可观的经济效益，仅农田灌溉一项，在连续干旱情况下灌溉面积不仅没有减少，反而新增灌溉面积1.15万hm2。

鉴于机井是廊坊市的主要供水工程设施，因此对其进行产权制度改革关系到该市整个小型水利工程改制成败和影响该市水利建设事业发展后劲。1998年该市率先在地处黑龙港流域的大城县进行了机井产权制度改革。大城县水资源严重匮乏，水文地质条件较差，一方面第一含水组与第二含水组均分布着不同面积和厚度的咸水体，给条带状或片状分布的浅层淡水开发造成了困难；一方面第四系深层地下水含水层绝大部分为冲积、湖积而成，岩性以中细砂、细砂为主，富水性较差，且侧向补给困难，不能提供理想的可利用水量，机井造价较高。

建国50年来，虽经国家投入大量资金进行农田水利基本建设，到1999年底全县只有1958眼机井，其中深井1442眼，有效灌溉面积2.42万hm2，占总耕地的44.3%。而近几年因干旱少雨，实灌面积每年不足1.67万hm2，农业生产受到严重威胁。基于上述情况，为尽快摆脱困境，改善生产条件，加快水利建设步伐，大力提倡对原有集体所有机井和节水工程进行拍卖、租赁、承包；支持群众联股或独资打井或兴办节水工程，国家资金扶持或补助；规定联合或独资打井及买断集体机井者，对机井享有所有权、使用权和收益权，并允许继承和转让。政策出台后，立即引起强烈反响，使小型水利工程改制工作顺利地开展起来。该县十王堂村村民赵凤忠，承包了果园和耕地，自筹资金50万元，打深井1眼，铺设防渗管道2000m，购置喷灌设备3台，建蔬菜大棚4个，修养鱼池1个，形成了一个农业高科技园区，成为该县农业产业化的亮点。

2010年春，大城县在政策优惠和有力保障措施条件下，股份制和大户独资办水利的热情高涨，新打深机井166眼，铺设地下防渗管道29万m，总投资2766万元，其中村集体和农户自筹资金就达2069万元，占投资额的74.8%，从根本上解决了农业浇地难问题。

3 产权制度改革中应注意的几个问题

小型水利工程产权制度深化改革已成为解决市场经济条件下水利投资机制不完善和小型水利工程建设资金不足的基本手段，是推动水利产业化进程的强大动力，可有效地促进水利事业蓬勃发展，但在改制过程中需要注意的问题：①小型水利工程产权制度改革应按市场经济运行机制要求进行，避免过度行政干预，不搞一刀切，不一味照搬硬套某一模式，处理好所有权、经营权与管理权的关系。②实行产权制度改革的小型水利工程必须在现有水利规划前提下实施，工程布局必须符合水利规划的原则和总体布局，符合当地社会发展的大局。③加强产权登记、统计报告、资产评估、资本金核实等基础工作管理，避免产权不明和国有资产变相流失，处理好国家、集体、个人利益关系。④建立符合市场经济要求的产权转让市场，在国有资产管理部门统一监管下，结合小型水利工程特点，规范小型水利工程资产交易行为，合理界定转让、出租、拍卖范围，培养行业中介机构，确保资产合理流动，促进产权制度改革。⑤小型水利工程产权制度改革要处理好改革、发展和稳定的关系，坚持尊重群众意愿、民主决策，既要大胆探索，积极推进，又要谨慎稳妥地处理好水利改革和农村家庭联产承包责任制的关系，实现改革、发展与稳定的统一。

［1］水利部.小型农村小型水利工程管理体制改革实施意见［R］.2003.

［2］中共中央国务院.中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定 ［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2011-01/29/c_121039106.htm,2011-01-29.

［3］隋丽萍.小型水利工程产权制度改革亟待深化［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/comments/2012-03/03/c_111597024.htm,2012-03-03.

［4］胡亚利.河北省邯郸水利迎来改革发展的春天［EB/OL］.http://www.mwr.gov.cn/ztpd/2011ztbd/xxgc/xxdfdt/hebei/201107/t20110707_285822.html,2011-03-21.

［5］裴宏志，田圃德，赵敏.小型水利工程产权制度改革研究［M］.北京:中国水利水电出版社,2005.

［6］黄晓丽，王健宇.小型水利工程产权改革政策取向分析［J］.水利发展研究,2013(1).