林业系统自然保护区规范化管理初探

王治明

（山西灵空山国家级自然保护区管理局，山西 沁源 046500）

截止2012年底，我国林业系统共建立各种类型、不同级别的自然保护区2 150处，面积12 486.5万hm2，约占国土面积的13%，其中国家级286处、省级713处、省级以下1 151处。国家一系列有关生态保护和建设的重大方针和政策的出台，为自然保护区的建设提供了有利条件，如何规范保护区管理行为，提高保护管理水平和能力，使其在更大程度上发挥生态系统和生物多样性保护作用，将是今后一段时期内自然保护区建设管理需要破解的重要课题。

1 建立统一规范的自然保护区管理体制

按照统一领导、分级管理和责、权、利相统一的原则，国家级、省级自然保护区由省级人民政府林业主管部门直接管理，地（市、州）级、县级自然保护区由地、县（市、区）人民政府直接管理。

2 建立合理有序的自然保护区管理机构

尽快落实自然保护区管理机构，将自然保护区管理机构纳入公益一类事业单位管理，国家级自然保护区按正处级建制，省级自然保护区按副处级建制，地市、县级自然保护区按科级建制设立管理机构。

3 配备适应自然保护区科学管理的人员编制

自然保护区人员编制要按照《国家林业局关于颁布<自然保护区工程项目建设标准>（试行）的通知》中的有关规定给予配备。

4 建立长效的自然保护区经费保障机制

要按照国务院办公厅《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》文件中的有关规定，建立自然保护区经费保障机制。在此基础上，将省、地（市）、县级自然保护区基础设施建设纳入省级国民经济和基本建设计划。

5 继续稳步推进自然保护区“一区一法”建设

各级林业主管部门和自然保护区管理机构，要认真贯彻执行《森林法》、《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等法律法规。同时，组织自然保护区管理机构结合当地实际，起草自然保护区保护管理条例或管理办法，通过保护区所在地人大常委会或政府颁布实施。

6 继续完善自然保护区确权定界工作，明晰权属

各级林业主管部门要继续按照同级人民政府要求积极做好林权登记和发证工作，将自然保护区内国有林地划归保护区使用、管理，并办理林权手续；集体林地由自然保护区管理机构与涉及村民委员会签定委托保护管理协议，逐步通过置换、租赁、赎买等方式，将集体林地逐步过渡到自然保护区使用、管理，并理顺林权手续。同时，做好标桩、立界工作。

7 继续强化对自然保护区功能区划调整管理工作

自然保护区功能区是按照物种、生态系统的重要性、特殊性而设置的管理区域，亦是设置禁止行为和允许管理措施的重要界限，所有保护区管理行为均以此为依据进行。各级林业主管部门要加强自然保护区功能区划管理，严禁随意对功能区进行调整，以免对物种和生态系统等主要保护对象造成不可挽回的重大损失。保护区面积不得与森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园等其他保护功能区域重复交叉，不得在自然保护区加挂牌子、建立机构。

8 继续依法管理自然保护区资源

各级林业主管部门应依法履行其对森林、林木、林地和野生动植物资源的保护管理职能和对湿地的协调、保护管理职能，并将自然保护区资源作为重点严格管理。同时，依法委托有条件的自然保护区管理机构行使对区内破坏森林、林木、林地和野生动植物资源等违法行为的林业行政处罚权。征（占）用自然保护区林地、湿地的，必须做好报批工作。

9 继续加强自然保护区建设项目和资金使用管理

要认真按照《自然保护区总体规划技术规程》编制总体规划并按程序报批。要按照批复的规划内容开展自然保护区建设管理工作。自然保护区管理机构要按照国家法律法规和《国家林业局关于颁布<自然保护区工程项目建设标准>（试行）的通知》、《自然保护区管理基础设施建设技术规范》相关建设规范的要求，对建设项目严格管理，并按国家有关规定履行行政许可等相关报批手续。

10 依法妥善处理自然保护区保护与开发利用矛盾

要强化自然保护区资源管理工作，在组织完成资源本底调查的基础上，建立并完善资源监测体系，充分利用现代技术手段，实现资源管理科学化。要坚决打击新形势下出现的违法违规侵占自然保护区，影响及破坏野生动植物栖息地环境和自然景观的活动；加强自然保护区内各类开发活动的监管，严格限制自然保护区范围和功能区调整，坚决禁止各类园区侵占自然保护区的情况发生，切实保护好自然保护区的自然资源和环境。涉及自然保护的重点工程建设项目，必须按照国家林业局行政许可项目（2006年第6号公告）履行报批手续。

11 加强对自然保护区生态旅游活动的规范管理

自然保护区要按照《自然保护区生态旅游规划技术规程》编制生态旅游规划并按程序进行报批。自然保护区管理机构要依法对保护区域范围内开展的生态旅游活动实行统一、严格的管理，严格控制人工设施的规模和数量，并尽量安排在保护区外或保护区边缘，严禁在保护区核心区、缓冲区建设旅游项目和开展旅游活动。

12 制定切实可行的管理制度，提高管理执行力

自然保护区管理工作政策性强，涉及面广，任务艰巨，责任重大。各级林业主管部门要以制度建设为切入点，检查和督促各级自然保护区制定和完善各项内部管理制度，要完善森林防火、有害生物防控、资源管护、各类专业队伍管理、主要保护对象数字化管理平台等体系建设。要认真收集整理研究成果、监测数据、巡护记录和科考报告等资料，建设和完善档案、数据、信息管理设施，应用现代管理手段和技术建立数据库、档案室，用以实现自然保护区人、财、物、自然资源的有序管理，确保管理手段的延续性和档案资料的连续性。

13 规范自然保护区标志、标识的使用和管理

自然保护区要按照国家环保部、国家林业局、农业部、国土资源部联合下发的《关于印发<中国自然保护区区徽使用管理暂行>的通知》的有关规定，统一使用中国自然保护区标志性区徽，用于自然保护区管理人员的制服、保护区构筑物以及宣传纪念品等方面，充分发挥标志性区徽象征、标识、警示和宣传的作用。同时，要严格按照《自然保护区设施标识规范》有关规定，加强保护管理、科研监测、宣传教育、生态旅游和公共服务等方面设施的标识使用和管理工作，更好地维护自然保护区整体形象，提升自然保护区管理机构凝聚力和影响力。

14 加强自然保护区工作人员着装管理工作

自然保护区工作人员在履行职能和行政执法时，要统一穿着和佩带印有中国自然保护区标志性区徽的工作服，规范自然保护区工作人员行为，增强自然保护区工作人员的责任感与使命感。

15 大力开展自然保护区公共教育活动

党的“十八大”报告指出，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，这是推进生态文明建设的重要思想基础，也为自然保护区营造了良好的舆论氛围，拓展了宽松的发展空间。自然保护区管理机构要抓住这一契机，利用广播电视、报刊杂志、互联网等媒体、媒介，主动、正面发布保护法律法规、科普知识和成就，开展多样化的宣传活动，让社会各界充分认识和了解自然保护区在生态保护和建设、生物多样性保护中发挥的重要作用，提高社会各界对自然保护区管理工作的认同感和支持度。