补偿，还是照顾？——美国照顾政策与我国少数民族教育优惠政策的比较＊

徐艳君

（1．湖南师范大学 伦理学研究所，湖南 长沙 410081； 2．长沙民政职业技术学院 殡仪学院，湖南 长沙 410004）

近年来，我国少数民族教育优惠政策在学界和社会上引发了一些争议，存还是废、加强还是削弱？人们根据不同的理由提出不同的主张。到底应当如何认识和对待我国少数民族优惠政策？本文试图通过对比我国少数民族优惠政策和美国照顾政策，为回答这一问题提供一个可能的参考。

一

美国的照顾政策和我国少数民族优惠政策存在诸多不同。美国的照顾政策旨在停止种族歧视，并给予黑人照顾和优惠，帮助黑人族裔进步。美国对黑人种族实行照顾政策多是出于补偿正义的考虑。我国少数民族优惠政策不是由于他们在历史上受到歧视而给予补偿，而是由于地域的原因少数民族社会资源占有不足，为了实现社会资源的公正分配，在分配时向少数民族倾斜，给予少数民族更多的照顾。

第一，基于补偿的美国照顾政策。早在1961年美国民权运动的大环境下，肯尼迪颁布总统令10925成立“平等就业委员会”，提出Affirmative Action（照顾政策），要求不能把种族计入用人标准之中，以停止种族歧视。在总统令中一开始使用的是Positive Action一词，考虑到在选词上更加优美和委婉，用Affirmative取代Positive，因为Affirmative Action压头韵（alliterative）。［1］（P61）根据总统令，照顾政策旨在确保不同种族的人平等参与竞争，使最有能力的人获得最后的机会；不能因为种族、肤色、性别等因素剥夺参与竞争的机会，最后的录取只能根据个人能力，择优录取，不能择肤色和种族录取。1965年，美国总统约翰逊在哈佛大学演讲时指出，照顾政策是“美国梦”（American Dream）的一部分，就是要实现一个公平、公正的美国社会。约翰逊总统提出，民权运动和公民选举法案的实施旨在确保每一个美国公民都可以享受美国的民主和自由，但光是保证每个公民的基本的自由权还不够。约翰逊提出为了保证每个人充分实现自己的美国梦想，必须制定政策，对由于受到历史不公正待遇的黑人实施优惠政策，帮助他们获得更多的教育和就业机会。

由于黑人在历史上长期受到歧视，社会制度的不公正，黑人的肤色就被视为劣等、不良种族，黑人种族产生自卑感。同时，由于没有接受教育、获得职业培训的权利，黑人种族处于被主流社会边缘化的境遇，成为社会最少受惠者。为了实现社会的公平公正，帮助黑人种族发展，给予优惠照顾，是公平社会的内在要求。当黑人种族的发展到达一定的阶段，不再是社会最少受惠者的时候，政府应该改变照顾政策施惠的对象。社会最少受惠者，才是照顾政策需要照顾的对象。在20世纪60年代的美国，社会最少受惠者正是长期处于不公正待遇的黑人群体。以黑人种族作为照顾对象的标准，利于政府政策的实施和操作。以黑人种族作为标准，这不光是照顾政策的要求，在这里也是补偿政策的要求，因为黑人种族不是因为自身的原因而处于社会的劣势地位，而是因为社会的不公正的待遇。黑人种族的发展缺乏外在的、公平的社会制度，长期的种族隔离和歧视将黑人视为劣等民族，剥削和压迫他们。因此，美国政府应当为黑人种族由于制度性的歧视造成的种族落后负主要责任，应给予黑人种族更多的机会，以作为补偿。但美国政府总统的行政命令以及宪法和民权法案里，都没有将照顾政策视为补偿政策，约翰逊总统在谈及照顾时，将其称为“a hand up”，尼克松则说是“a little extra start”，大法官Powell提出照顾是“附加的条件”（plus），Sandra Day O’Connor认为是一种奖赏（some sort of bonus）。照顾政策是作为废除种族歧视的政策颁布的，也就是说，不能把种族作为优劣的标准。宪法平等保护每个人，机会面前人人平等，不分种族、肤色、性别和年龄。所以，当照顾将种族作为优惠照顾的标准时，遭到了白人社会的反对。反对者认为，将种族作为是否获得照顾的标准，要么歧视黑人，要么是反向歧视白人，二者都是错误的。从20世纪70年代中期开始，大量关于对白人的反向歧视的争议出现在公众的讨论之中，最后上诉到最高法院。法院以法律依据为主，认为补偿政策并没有列入法律条文，所以照顾政策违背宪法第十四条修正案以及民权法第七条。经济萧条时关于反向歧视的争议更加激烈。20世纪60年代以来黑人种族意识觉醒，意识到黑人种族可以依靠自身的力量发展和强大，白人种族没有理由将其视为二等公民，人人生而平等，也要活得平等。黑人要求在政治和经济上和白人有同等的权利，尤其是经济权利。但黑人种族也只是呼吁政府废除种族歧视，要求与白人平等的权利，除此之外，没有提出获得赔偿的要求。基于种族的补偿政策，就与以能力和实力为基础的社会竞争机制和社会资源的分配机制相违背，就出现了关于能力优先还是肤色优先的争议。隐含在这些争议后面的实质问题最后露出了水面，即这些争论归根到底还是关于黑人种族本身是否意味能力不足的问题。要真正消除种族歧视，实现种族融合和平衡发展，创造多元化的社会，不管是白人种族还是黑人种族，都要改变观念。能力与肤色无关，黑人不一定就不如白人，白人也不一定就更胜一筹。能力与个人选择和努力有关。黑人种族真正要发展强大，必须奋发图强，积极进取，自己改变命运。

第二，基于照顾的我国少数民族“优惠政策”。与美国不同的是，我国少数民族照顾政策不是由于在中国历史上少数民族遭到不公平待遇，而是因为少数民族地理位置的原因，得到的社会资源相对较少，为了帮助少数民族自身的发展，政府提出对少数民族的照顾政策。群体优惠在美国是违宪的，但在中国我们采用的就是group prefence政策——少数民族优惠政策。［2］（p1－23）我国少数民族优惠政策是国家制定的法律，基于不同民族的区别对待，不是将某一民族作为劣等民族看待，而是扶持相对落后的民族，达到各民族平衡的发展，因此没有违背宪法各种族平等保护原则。但是，在优惠政策实施的过程中，也引起了一些社会争议。从2006和2007年的高考分数线以及录取率来看，云南、海南、新疆、宁夏、广西等少数民族聚居区高考分数线都低于全国的平均水平，但录取率都高于全国平均水平。作为高考大省的山东、河南等地，录取率不过64%和58．97%，分别比少数民族地区低了2～10个百分点。也就是说，处于同等水平的大批汉族学生将被淘汰在大学校门之外。城市与农村高考考生成绩差距很大，教育资源分配不均，却实行统一的加分标准，其直接后果就是农村考生并未从优惠政策中得到太多益处，他们仍然处于高考中的劣势。少数民族优惠政策在中国的实施，其实最主要的问题还在于中国教育部门对少数民族依然施行了“配额制”，即规定高校在一定程度上必须保留一定的少数民族高考录取资格，并且实施少数民族加分的一刀切政策，导致城乡、地域照顾不均，导致少数民族内部以及部分汉族人的不满。

二

美国的照顾政策和我国少数民族优惠政策也存在很多相似之处。美国照顾政策落实在少数族裔高等教育政策方面主要体现为：高等教育录取名额上的配额制、少数族裔教师聘用的多元性等方面。我国对于少数民族接受高等教育的主要措施表现在：降低少数民族地区的录取分数；少数民族学生的预科班；以及培养少数民族教师骨干，加大少数民族地区的教育经费投入等。

第一，“配额制”与“高考加分制度”。美国高等教育中实施配额制，这在很大程度上确保了黑人的入学权利，即施行照顾政策的高校在录取名额上对少数族裔学生实行保留一定名额的做法。在我国，由于历史和现实的原因，少数民族地区的学生处在教育资源比较落后的地区，为了实现我国民族之间的和谐，在高考中对少数民族高考进行适当的加分。部分重点院校在招生录取方面，也加大了对少数民族地区名额的分配力度。这在很大程度上与美国的配额制相似。美国向来奉行的是“精英原则”，社会相信机会与能力并存，高考在美国是衡量社会公平的重要指标，配额制的实施在很大程度上挑战了美国公民的平等原则。在中国同样面临着一样的问题，我国教育部门对少数民族地区高考照顾政策的过度实施，导致很多汉族学生的不满，甚至引发了很多的社会问题，如曾经出现的高考大移民现象，更改民族身份以及各种高考徇私舞弊案。究其原因，虽然我国与美国都有着相似高考照顾政策，但是美国学生入学有着严格的审查与筛选，美国的高等教育对于黑人来说，如果单凭学习成绩这一项指标，就会使许多黑人没有资格接受高等教育。联邦政府为了确保高等学校在招生时充分实施“高考照顾”，对实施照顾政策的学校给予资金资助。很多学校为了自身的发展，不得不接受政府的资金，同时实施照顾政策。但是，在我国考试成为高考选拔的主要手段，虽然有相应的政策规定，但是缺乏具体的实施，而且过于笼统，对于照顾政策的区别化做得不够。所以，为了促进我国和谐社会的建设历程，中国高考加分政策还需要继续完善。

第二，“再教育”与“预科班”。美国照顾政策最根本的目的是为了实现社会的公平。就黑人群体来说，他们由于历史的原因确实处于教育资源的弱势地位，国家给予其接受高等教育的特权，但是有一部分黑人学生在进入学校后，因为自身学习基础比较差，虽然获得了高等教育的机会，但很难适应现实的高等教育，所以美国需要实施补偿原则。补偿原则的实施是为了弥补少数族裔学生在高等教育中学习能力的不足，对其实施“入学后再教育”，促使其能成功适应大学课程的学习需要。这部分学生入学后并不能直接学习大学课程，而是补习相应的高中课程，逐步转入正常的大学课程学习。“再教育”课程的学习时间与正常的教学时间是一致的，从而在一定程度上避免学生产生落差感。美国高质量教育委员会的一项调查显示，仅1975年至1980年间，在公立四年制高等学校上数学补习课程的学生就增加了70%，这类大学中开设的各类数学课中有1／4属于补习性质。［3］在我国，少数民族学生接受再教育的方法主要是“预科班”，其基本目的与美国“再教育”的目的相似，主要是提高少数民族学生的学习基础。少数民族预科招生制度是“根据少数民族学生的特点，采取特殊措施，着重提高文化基础知识，加强基本技能的训练，使学生在德育、智育、体育几个方面都得到进一步发展与提高，为在高等院校本、专科进行专业学习打下良好基础”［4］。

第三，“聘用少数族裔教师”与“培养少数民族教师骨干”。在美国高等教育领域，黑人教师的比例一直处于比较低的状态，聘用黑人教师自然成为美国高等教育的一项重要举措。这样可以重新调整美国高等教师的分配格局，缓和大学领域内的种族歧视问题，使高等教育中的教授不再是美国白人的专属权利。据资料统计，19世纪20年代以前，黑人教师在大学任教几乎是不可能的事情，直到30年代初也仅有6个黑人高校教师。照顾计划的宗旨就是实现社会的公平、公正，那么就必然要求给予少数族裔在就业方面的照顾，黑人教师去大学任教也必然在照顾的范围之内，到1976年增至7 000多人。照顾政策在很大程度上给予高校黑人教师一定的生存空间，培养和聘用优秀的黑人教师成为国家教育的一项政策。1985年，全国共有全职黑人教师19 451人，其中11 178人在白人院校任职，8 273人在黑人院校任职，在白人院校任职的黑人教师占57%。［5］到了1995年，美国高校教师的总人数为555 822人，其中少数族裔为69 505人，占总数的12．9%，但同全国人口中少数族裔的比例相比，这个比例仍然偏低。

我国还没有制定专门的法律对少数民族教师进入高校作出明确规定，汉族高校教师仍然占据主要的地位，国家对于少数民族高校教师培训力度不够。有资料显示，当前我国少数民族地区的高校老师与当前高等教育结合不好，很多教师不能达到相应的专业要求。毛菊认为，当前我国少数民族地区教师专业发展的困境主要是多重教育诉求，“素质重构”、“身份危机”、“文化冲击”是其遭遇的主要发展困境。根据《教育部、国家发展改革委、国家民委、财政部、人事部关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》、《教育部等五部委关于印发〈培养少数民族高层次骨干人才计划的实施方案〉的通知》，我国自2005年起，开始实施少数民族高层次骨干人才研究生招生计划。［6］（p23）这也是我国针对少数民族地区教育人才培养的重要举措。教育部统计数据显示，2001－2006年，“对口支援”高校与“受援”高校共签订各种协议170多份，支援高校派出教师达520多人；支援高校选派干部到受援高校挂职55人，受援高校到支援高校挂职88人，接受高校保送硕士、博士600余人，进修、访问1600多人次。［7］这些举措都大大提高了我国少数民族地区的办学水平。

三

我们认为，只要是一个追求公平的社会，照顾政策就会存在，只是在社会发展的各个阶段照顾的对象和措施不一样。只有提高社会最不利者的生活水平，这样的社会才是公平的。社会最不利者，不管是来自哪个种族，哪种性别，哪个年龄阶段，都可以得到照顾，也应该得到照顾。只有种族的区别对待才能达到种族的平等对待。只有考虑到种族问题，考虑到美国黑人种族的贫穷落后和我国少数民族社会资源占有的不足，才能真正做到种族平等。平等不只是形式上的，更重要的是平等的结果，以形式上的不平等达到结果上的真正的平等。

不管是照顾政策还是优惠政策，在实施中要把握一个“度”，不能照顾或优惠不足，也不能照顾或优惠过剩，要使照顾方和被照顾方的利益达到平衡。美国的照顾政策和我国的少数民族照顾政策，虽然都是临时性的政策，不是永久性的，但是究竟持续多久，要看美国黑人种族和我国的少数民族是否获得结果上的平等，这个平等可以用数字来量化，简单来说，看美国黑人种族和我国的少数民族上好学校、找好工作的比例与其人口比例是否恰当。如果正好在达到平衡点周围时，既要照顾到照顾方利益，又要兼顾被照顾方的利益。如果双方利益已经超过了平衡点，刚开始时还是要向被照顾方倾斜，被照顾方的能力和社会地位还不牢固，一旦取消照顾或优惠政策，被照顾方很快又会沦为社会弱势群体。但是照顾或优惠的力度以及方式要有所改变，逐渐减少照顾或优惠的强度和范围。当被照顾方社会资源的占有率与人口比例大致持平时则可考虑取消补偿和优惠政策。

［1］ Terry H．Anderson．The Pursuit of Fairness：A History of Affirmative Action．［M］．USA：Oxford University Press，2004．61．

［2］ Dorothy J．Solinger．Minority Nationalities in a Socialist State，［J］．World Politics，1997，（1）：1－23．

［3］ 教育发展与政策研究中心．发达国家教育改革的动向和趋势［M］．北京：人民教育出版社，1986．

［4］ 教育部、国家民委．关于加强领导和进一步办好高等院校少数民族 班 的 意 见 ［EB／OL］．http：／／tzb．xznu．edu．cn／s／40／t／481／8d／3a／info101690．htm．

［5］ 刘宝存．关于肯定性行动计划与少数民族高等教育的发展［M］．长春：外国教育研究出版社，2007．7．

［6］ 王铁志．高校招生考试的优惠政策与民族平等 ［J］．中央民族大学学报（哲学社会科学版），2007，（1）：21－30．

［7］ 高文兵．中国高等教育资源分布与协调发展研究 ［M］．北京：高等教育出版社，2010．7．