宏观审慎监管的基础问题研究

顾明

（山东大学 法学院，山东 济南250100）

每一次的经济危机总能暴露出经济发展的相关问题，而2008年由美国次贷危机引发并逐渐演变成自20世纪二三十年代以来最为严重的一次全球金融危机，其中暴露的最大的问题就是金融领域中因金融业的迅速发展而相关监管理论和措施却未得到大的发展和改进，以至于金融监管落后于金融创新的发展速度，导致金融监管出现巨大漏洞。而在这次经济危机中，就金融监管的问题，国内外相关国家和国际组织提及最多的是“宏观审慎监管”一词，而我国的金融业相关领域和发达国家相比还有待进一步提升和改进，因此非常有必要研究宏观审慎监管等相关内容，确保不在新一轮经济发展特别是金融业发展中落后太多。

一、对宏观审慎监管的认识

（一）关于宏观审慎监管的界定

目前我国国内学术界对宏观审慎监管的定义并未达成一致。包勇恩、韩龙认为宏观审慎是为维护金融业的整体稳健，以防范系统风险为目标和出发点，系统和全面地构建涵盖宏观经济政策、金融机构和金融市场风险规制与监管体系的监管新思维。［1］巴曙松等认为宏观审慎监管是通过对风险相关性的分析、对系统重要性机构的监管来防范和化解系统性风险，保障整个金融体系良好运作，避免经济经历重大损失的一种审慎监管模式。［2］虽然这些学者的表述都各有侧重，但是在本质上都强调了宏观审慎监管是以整体金融体系为监管对象，以防范系统性风险、维护金融稳定为监管目标的一种新型的金融监管模式。

笔者认为，宏观审慎监管是为维护宏观经济稳健发展，以预防风险和保障金融体系健康运作为目标，以整体金融行业为对象进行的一系列监管措施和政策方法的总称。

（二）宏观审慎监管与微观审慎监管的关系

金融业的监管，特别是银行业的监管经历了从合规性监管到风险性监管再到两者统一应用于监管政策之中的历程。随着金融业的发展，长期以来微观审慎监管将被动地、静态地适用监管原则的合规性监管和依据市场规则和监管制度来主动应对市场风险的风险性监管融合在了一起。然而金融危机的周期性爆发使得人们对于金融监管方面的关注逐渐增多，而微观审慎监管的思路在很多方面和领域不能保证金融体系整体的文件，也不能保证金融机构有足够的资本和健康的流动性来应对市场的冲击。并且，传统的微观审慎监管理念认为，只要作为个体的单家金融机构能够审慎经营，符合相关风险监管和合规性监管的目标，就能防止金融业系统性风险的发生，这样就使得长期以来，金融监管机构的工作重点放在了微观审慎监管上。但是在近几十年里爆发的金融危机中，往往都是区域性或单家金融机构出现问题，然后导致金融失衡扩大，系统性风险增加，最后迅速席卷整个金融体系，导致全球金融危机发生，尤其是以这次由美国次贷危机引发的全球金融危机最为典型，所以微观审慎监管对于体系性风险的防御还是缺乏主动性、前瞻性和整体性的，仅仅依靠微观审慎监管而忽视宏观系统性风险，远不足以防范系统性的金融危机。

鉴于微观审慎监管的不足和缺陷，宏观审慎监管逐渐进入人们的视野。在宏观审慎监管的理念中，宏观审慎监管在进行合规性监管的同时，可以更好地预测风险，执行风险性监管，并加强把风险意识和合规监管理念融合在一起；除此之外，宏观审慎监管还将原来静态的监管转化为动态的监管，将事后控制变为全程控制，并注重对风险的事前防范，一旦出现可疑问题便可以及时发出预警从而化解金融风险，也更加强化了金融业的风险防范意识。

和微观审慎监管相比，宏观审慎监管与微观审慎监管在以下几个方面存在区别：第一，微观审慎监管的直接目标是防范单个金融机构危机的发生，而不考虑个体金融机构对整体经济的影响；宏观审慎监管的直接目标则是从金融业整体出发，防范金融危机的发生，从而避免金融体系的损失和经济发展的衰退。第二，在最终目标上，微观审慎监管是出于对金融消费者即投资者和储蓄者利益的保护，不考虑整体金融业的风险问题；而宏观审慎监管的最终目标则是保障金融体系的稳健运行，促进宏观经济的稳定健康发展，避免出现经济发展的衰退。第三，在风险模型方面，微观审慎监管认为只要保证个体金融机构稳健，那么金融风险都是外生的；而宏观审慎监管则注重从金融体系的整体角度出发，认为金融风险是内生的。第四，在金融机构间的相关关系及共同风险暴露方面，微观审慎监管认为金融机构之间不存在相互关联和影响，而宏观审慎监管则认为金融机构之间通过资产负债表相互关联，并存在着共同的风险暴露。第五，在审慎控制标准及校准目标和方式上，由于微观审慎监管的目标只是防范单个金融机构的风险，所以采取的是自下而上的校准方式；而宏观审慎监管的目标是防范整个金融体系系统性的风险，因此采取的是自上而下的校准方式。［3］总之，微观审慎针对的是个体金融机构的风险，而宏观审慎监管则针对金融体系系统性风险。

具体来说，微观审慎监管和宏观审慎监管之间其实是一种互补的关系，宏观审慎监管作为微观审慎监管的补充和拓展并不是微观审慎监管的简单加总，二者是金融审慎监管不可或缺的两大支柱，在金融监管中是不可分割的。

（三）宏观审慎监管的主体和范围

既然宏观审慎监管的理念已经提出，那么如何落实则成为必然要考虑的问题。具体来说，对于宏观审慎监管的主体，即由谁来试试宏观审慎监管，由于各国目前并没有确定的政府机构来执行宏观审慎监管的理念，因此学术界对于这个问题的探讨也有很多不同的观点，特别是关于中央银行是否要拥有监管权一直还存在分歧。因此，宏观审慎监管的主体选择上也有了两种模式：一是由中央银行承担宏观审慎监管的职能，二则是在现有的金融监管体系的基础上，成立专门行使宏观审慎监管职能的部门机构。

从国外的金融监管改革方案来看，英国在2009年的 《改革金融市场》中提出，拟建金融稳定理事会，由财政部部长担任主席，成员包括财政部、英格兰银行以及金融服务管理局的负责人，该理事会的主要职责就是分析和调查英国经济金融稳定中出现的系统性风险，并快速做出相应反应。美国在2010年 《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》中也提出拟建金融稳定监督委员会，具体由财政部长担任主席，成员包括财政部、美联储以及相关金融监管机构负责人，该委员会的主要职责是识别威胁金融稳定的风险，强化市场纪律和应对威胁金融体系稳定的新风险因素。［4］

对于我国的金融监管改革来说，笔者建议加强中央银行在金融监管中的宏观审慎监管的职能，因为在国外的实际改革中，英国加强了英格兰银行的宏观审慎监管职能，美国则提升了美联储在金融监管中的地位，并赋予其相关的宏观审慎监管的职能。而且从宏观审慎监管发展的趋势来看，由中央银行来主导宏观审慎监管政策也是一大特点。

在宏观审慎监管的范围方面，各国学者和监管当局也都提出要进一步扩大金融监管的范围，将金融衍生品和游离于金融监管体系之外与传统、正规接受当局监管的商业银行系统对应的金融机构，即影子银行，纳入宏观审慎监管的范围内。毕竟，随着金融业的不断发展，金融创新的不断增强，金融衍生品和影子银行也不断增多，而且这些金融衍生品和影子银行对金融体系系统性风险的影响也不断加大，所以扩大监管范围，保证所有涉及经济风险的活动都受到监督，成为宏观审慎监管发展的趋势，具体操作还需要相关的国家立法和部门规章加以确定和完善。

二、宏观审慎监管的必要性

（一）系统性风险的存在要求必须加强宏观审慎监管

金融领域中的系统性风险主要是指，在金融体系中，往往会由于一件事情的发生或者单个金融机构出现问题，继而引发整个金融体系产生一系列的问题，被称为金融体系中的 “多米诺骨牌效应”。一般来说，由于维持金融体系的最重要的因素即是信用，所以金融体系的系统性风险导致的不稳定性会在整个金融体系内部迅速蔓延，而又因为金融领域中 “太大而不能倒”和 “太重要、太关联而不能倒”，更会导致金融风险的积聚和传染，再加之系统性金融风险触及面非常广，传染性特别强，席卷速度非常迅速，所以系统性金融风险往往会导致资产价值暴跌和经济的严重衰退。［5］因此，为了保证和维护金融体系的稳健发展，非常有必要对系统性金融风险加强监测和预防，而由于常用的微观审慎监管政策对系统性金融风险束手无策，所以建立宏观审慎监管机制对于避免系统性金融风险以及维持金融体系的稳健发展都是至关重要的。

（二）金融体系中的顺周期性容易引起市场的不稳定，需要建立宏观审慎监管机制

所谓顺周期效应，即放大金融系统波动幅度并可能引发或加剧金融不稳定的一种相互强化机制。［6］学术界对顺周期性的讨论主要集中在以下几个方面：第一，资本充足率监管的顺周期性；第二，外部评级机构的顺周期性；第三，贷款损失准备计提规则的顺周期性；第四，公允价值会计准则的顺周期性。在现当代的金融体系中，随着金融业的不断发展，因为 “牵一发而动全身”，所以很多因素都会引起金融体系的顺周期性，而顺周期性的制度安排对金融市场的稳健发展有着非常大的消极作用，从而会引发金融市场的大起大落，导致剧烈波动。这种由顺周期性效应引发的市场波动，单靠微观审慎监管是无法避免的，也不能避免金融系统性风险和保障金融市场的稳健发展。再加之国际金融危机系统风险监管的不完善和缺失，更会加剧金融危机迅速扩散，从而引发全球金融市场的动荡。［7］因此，构建逆周期宏观审慎监管政策框架，对于维护金融市场的稳定和避免系统性风险是非常必要的。

（三）金融机构的混业经营容易引发市场风险，需要宏观审慎监管来保障金融市场的稳健运行

随着金融市场的发展，现大多数国家和金融机构开始进行混业经营。混业经营的结果导致了金融机构的同质性非常显著，而各个金融机构为使自己在金融市场上处于领先地位，便想尽各种办法同其他金融机构在各个领域进行竞争，从而出现金融创新过度和竞争过度的现象，导致更加严重的同质化，进入了循环怪圈。金融机构的混业经营导致的金融创新过度和竞争过度现象，往往还会加剧金融市场的动荡，减少个人投资者偏好的异质性，这样便非常容易引发金融市场的系统性风险，不利于整个金融体系的健康发展。［8］而微观审慎监管在以前金融领域分业经营时期，对预防系统性金融风险还有一些抵挡作用，现如今面对混业经营引发金融市场的系统性风险，微观审慎监管显得有些力不从心。因此，在金融机构混业经营的时代，需要加强宏观审慎监管来预防金融市场的系统性风险，保障金融市场的稳定。

三、我国宏观审慎监管的现存问题和完善

美国次贷危机以来，各个发达国家对本国的金融监管都进行了相应的改革，我国虽然也进行了部门改进，但是和其他发达国家相比，我国在宏观审慎监管方面还存在很大的提升空间和改进的余地。由于我国在金融领域长期以来都存在创新和竞争力不足的现象，因此，在这次全球金融监管改革运动中，我国依旧落后于其他国家，宏观审慎监管还存在许多问题。

（一）存在的问题

1．缺乏建立宏观审慎监管相应的法律法规和部门规章

尽管自美国次贷危机以来，受到各国金融监管改革的影响，我国央行出台了一些相关政策，但是还是缺乏具体的、具有更高法律地位的法律法规和部门规章。和其他发达国家相比，我国现阶段还没有这方面具有法律约束力的法律法规，因此在构建宏观审慎监管体制上我国还缺乏相应的法律作支撑和后盾，也没有详细的部门规章规定如何构建和我国国情相适应的宏观审慎监管机制，这种缺乏法律法规和政策规章的问题亟待解决。

2．我国目前的金融监管体制不够科学，尚且不能进行科学合理的宏观审慎监管

我国目前实行的是 “一行三会”即中国人民银行、银行业监督管理委员会、保险业监督管理委员会和证券监督管理委员会共同进行金融监管即分业监管的监管体制。随着我国金融市场的发展，虽然我国没有明确规定金融机构可以混业经营，但现阶段我国商业银行代理买卖保险以及开设对证券的第三方存款等业务，这样 “一行三会”的多头监管就使我国的金融监管体制存在一定的交叉监管和监管真空的问题。［9］此外，和欧美发达国家相比，我国的央行因监管对象和监管职能有限，不能将投资公司以及影子银行在内的其他金融机构纳入监管范围，我国央行暂不具备对金融市场进行全方位监管的职能。

3．和微观审慎监管相比，宏观审慎监管的监管政策和工具还存在不足

由于没有经历过充分的发展，我国宏观审慎监管尚处于起步阶段，因此和经历过充足发展的微观审慎监管相比，宏观审慎监管的监管政策和工具还存在不足。目前对于哪些政策工具属于宏观审慎监管的范围，学界和金融界尚有争论，因此宏观审慎监管的监管政策和工具还有待于进一步论证和开发。

（二）完善我国的宏观审慎监管

1．完善宏观审慎监管的相关法律法规和部门规章，构建宏观审慎监管框架的原则和体制

我国的人大常委会和国务院、财政部以及“一行三会”应当学习欧美日等发达国家在完善宏观审慎监管方面的立法经验，早日出台我国宏观审慎监管的相关法律法规和政策规章，并注意在坚持目标准确、管理主体明确、风险可测、监管可控以及职权责任明晰等相关原则下，来构建我国的宏观审慎监管的总体框架，并在总体框架的基础上，进一步完善我国宏观审慎监管的体制建设。

2．完善金融监管体制，加强央行在宏观审慎监管中的地位和作用

我国实行的是 “一行三会”的分业监管体制，虽然 “一行三会”可以在需要的时候召开部际联席会议进行沟通与协商，但是由于这种沟通与协商是平等的、可以讨价还价的，因此我国目前的监管体制缺乏约束力。此外我国的金融监管体制还缺乏金融监管争议解决机制，金融监管协调也同样缺乏监管机制。因此，有必要完善我国的金融监管机制，改变目前 “一行三会”金融监管的局面，加强央行的地位和作用，使得改革后的金融监管机制能够科学合理地进行宏观审慎监管。［10］

3．丰富和完善宏观审慎监管的政策工具，并注重和微观审慎监管的协调

由于目前宏观审慎监管缺乏相应的政策工具，导致宏观审慎监管无法顺利地开展和进行，因此有必要学习其他发达国家和国际货币基金组织的经验，并注意灵活地运用其他货币政策工具和微观审慎监管的工具，创制出属于宏观审慎监管的政策和工具。宏观审慎监管和微观审慎监管是金融监管不可或缺的两大支柱，一个注重整体金融体系，一个注重单个个体机构，两者是互补的关系，因此在实施宏观审慎监管的过程中还要注意与微观审慎监管的协调，促进金融监管更加科学合理。

四、结语

这次由美国次贷危机引发的全球金融危机的爆发，使得各国对宏观审慎监管的关注增多，并随之进行相应的金融监管改革。我国目前有关宏观审慎监管的实践还处于起步阶段，有关宏观审慎监管的理念还不够成熟，相应的框架和体制建设还没有完全建立起来。尽管现阶段我国宏观审慎监管还存在诸多问题，但是我们相信随着国际金融业的合作和发展，随着我国政府对宏观审慎监管的重视，以及相应法律法规和政策规章的制定和实施，我国的金融监管，特别是其中的宏观审慎监管将随着我国金融业的创新和发展迈向一个新的台阶！

［1］包勇恩，韩龙．论金融监管中的宏观审慎原则 ［J］．安徽大学法律评论，2009（1）：13－23．

［2］巴曙松，王憬怡，杜婧．从微观审慎到宏观审慎：危机下的银行监管启示 ［J］．国际金融研究，2010（5）：83－89．

［3］李云雀．金融危机后对宏观审慎监管政策的思考 ［J］．金融发展评论，2011（3）：76－82．

［4］刘锋，莫锋．金融宏观审慎监管研究：国内外文献综述 ［J］．经济研究导刊，2011（30）：72－74．

［5］丁邦开，周仲飞．金融监管学原理 ［M］．北京：北京大学出版社，2004：18－19．

［6］杜朝运，毕柳．宏观审慎监管理论的评述 ［J］．海南金融，2011（9）：36－40．

［7］韩龙．国际金融法前沿问题 ［M］．北京：清华大学出版社，2010：20－25．

［8］李仁真．后危机时代的国际金融法 ［M］．武汉：武汉大学出版社，2010：1－8．

［9］韦美才，谭溥，骆伦良，等．国际金融危机与宏观审慎监管问题研究 ［J］．区域金融研究，2011（8）：20－26．

［10］杨松．银行法律制度改革与完善研究 ［M］．北京：北京大学出版社，2011：483－487．