公众参与的伦理维度

傅德田

(杭州师范大学 社科部，浙江 杭州 310036)

一

公众参与主要包含以下三个要素:一是公众作为与政府、官方组织相对应的活动群;二是介入涉及公共或自身利益的公共领域;三是参与涉及利益分配再分配的相关制度、政策的制定或修正。在存异的前提下，我们把公众参与视为一种新型社会理念和活动，作为管理、治理、规划社会事务的手段，又把渗透上述要素中的相关理念、活动视为其理解的边界，在此范围内宽泛地探讨它的伦理维度。

作为一种现代理念和活动，公众参与是从西方引入的。1960年，美国学者阿诺德·考夫曼开始讨论“参与式民主”，之后这种现代新兴的民主形式在美国的公共管理和政治领域得以应用，特别是广泛应用于城市规划、环境建设等。与此同时，美国出现了公众参与浪潮，市民广泛参与城市规划，参与与利益团体的斗争活动。这些活动促使美国政府在1969年的《国家环境政策法》中列入公众参与条文。1971年，英国的《城镇规划法案》也正式把公众参与作为法律要求。此后，欧美各地的公众参与从理念化为实践，极大地影响了环境建设、民主发展和社会政治活动。

20世纪90年代，公众参与理念传入中国，迅速得到一些思想敏锐的学者的热切回应。21世纪初，公众参与从理念转化为广泛的社会行动。当前，公众参与理念在城市规划管理、生态建设、基层民主、政府事务、政策法律制定、社会治理等相当广泛领域得到运用［1］。其中较突出的是在城市规划、生态建设方面运用，如2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》、2007年出台的《环境信息公开办法(试行)》和《城乡规划法》，都规定了公众参与的条文。2010年11月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，把公众参与、专家论证作为重大决策的必经程序。可以说，公众参与的理念最初从西方引入，再转化为中国自己的思想，又从思想理念初步落实为立法、政策和行动，已经初具规模并不断发展。当前，学界研究的关注点已集中在“做(To do)”和“怎么做(How to do)”上［2］，但在这一论域内还存在诸多问题亟待进一步探究。

问题主要有:第一，如何创建合乎中国实际的公众参与机制;第二，目前的立法还缺少公众全面参与的规定，缺少具体参与途径的规定，对参与之后意见的反馈、处理和相关权限没有规定;第三，已有的参与更多地集中在环境影响评价、城市规划设计等方面，在物质制度等“器”的建设上有关公众参与的制度、条件、平台等构建非常紧迫，目前相关研究尚少，在思想价值等“道”的培育上公众参与研究更少;第四，公众参与技术较少、方法简单，目前常用方法是听证会、论证会、座谈会和公开征求意见，听证会是国外最为普遍的公众参与方式，但事实表明，它的作用有限，主要用来收集公众意见，还不是一种很深层的参与手段［3］;第五，缺乏公众参与需要的相关信息支持，存在参与各方信息不对称;第六，公众参与主动性缺乏，政府发起的自上而下的参与占主导，公众自下而上的参与路径尚缺;第七，公众参与的意见存在被选择性倾听与零碎化的可能，参与各方的意见如何处置的机制尚缺;第八，公众的选取、责任义务、能力、需求、参与的权益与保障等相关因素研究较少;等等。

贯穿于其中，有一个公众参与的价值理念、伦理诉求等相关研究的缺失问题。公众参与不仅有研究“做”和“怎么做”的必要性，更有研究其合法性的紧迫性，要从伦理价值深层去确认其合法性。因为公众参与的合法性不是政府所施与的，也非简单的合乎法律，真正的合法性是在伦理价值上的合情性，根源于人心所向、大势所趋，即合民意符民需利民生。因而，缺失伦理维度的研究，公众参与理念和活动可能会迷失在技术操作中;公众参与缺失伦理的引导与规范，可能迷失其所应有的目的与方向。

二

公众参与蕴含相关的价值理念、伦理规范，具有其内在的伦理维度，这首先是其自身性质和矛盾所决定的。

1.从其性质看，尽管我们对公众参与的性质界定仍有分歧，但无论何种界定都不排除其必然的伦理诉求。如果从目的论分析，视公众参与为社会治理、城市规划、生态建设等活动的一种新型方式，那么，作为手段性质的公众参与就具有活动成效的判断、评价问题:是善治还是劣治，是规划得好还是不好，是建设高效率还是低效率，总之，有“好”与“不好”的问题。如果从义务论分析，视公众参与为程序民主的一种新型模式，那么，作为民主性质的公众参与同样具有程序是否“应当”、“合理”的问题，而且这种“应当”、“合理”是公众参与的前提。在西方学界，不少人把公众参与视为新型民主方式——参与式民主，认为进行公众参与必须有代议制民主的前提，这就是把民主这一政治伦理预设为公众参与的前提。可见，伦理诉求是公众参与的内在要求，在公众“做”和“怎么做”治理、规划和建设时，蕴含着“应做”、“应怎么做”的价值追求与规范限定。

2.从其内在矛盾及解决的要求看，公众参与也存在内在的伦理维度。公众参与内在包含诸多矛盾，在这些矛盾的张力和不断解决以及不断产生新矛盾的过程中，公众参与的理念得以落实，公众参与活动逐次展开。而每一矛盾都交杂着公众、政府以及相关中介组织的伦理诉求。

(1)公众参与中政府与公众矛盾的解决指向民主诉求的维度。政府以公众参与手段缓解或解决官民紧张、党群紧张问题，公众以此手段表达自己诉求问题、实现自己利益问题。政府与公众在同样问题域上互动，就要求政府适度放权，在特定政治、治理空间内体现公众的主体性，同时要求公众在相应空间内追求自己的合法诉求、彰显自己的主体性。

(2)公众参与的科学性与合目的性矛盾表明参与活动是“求真”与“求善”的合一。公众参与活动的过程要合乎科学规律，需采用必要技术和工具，这是“求真”。公众的参与热情、内心需要、积极行动的冲动等只能在科学前提下才能转化为合理的实践，方有利于问题的妥善解决;但科学技术当然是指向问题解决的目标的，科技是用来满足公众的合理需要、科学地激发公众的热情与冲动的，这些恰恰是追求价值，是“求善”。

(3)公众参与的集体利益与个体利益的矛盾、长远利益与短期利益的矛盾凸显其利益调整的规范诉求。公众参与本质上是公众与公众、公众与政府在利益上的博弈。利益分歧是公众参与的先在条件，这些分歧包括公众与公众、政府与公众的利益矛盾，包括政府面临的长远利益与短期利益的矛盾、国家民族利益与集团(包含特权集团)利益的矛盾，还有公众面临的长远利益与短期利益的矛盾、集体利益与个体利益矛盾。双方在公众参与过程中都有自己的利益打算，任何一种选择都预示着某种价值倾向。比如说，环保NGO(非政府组织)的公众参与活动注重生态公共利益，在处理上述矛盾时会以生态公共价值为导向;弱势群体NGO 和个体维权的公众参与活动注重群体或个体利益，在处理上述矛盾时会以社会公平为价值导向;政府的公众参与活动则需要更多注重国家民族利益、长远利益，而避免注重特殊集团利益。

(4)公众参与的效率与公平矛盾存在价值取向的选择。即使政府选择效率取向(如“效率优先，兼顾公平”的策略)，希望在公众参与中以效率来统筹公众，以便实现政府的高效益，这就是一种价值选择;而如果政府选择公平以及公众选择公平，当然也是一种价值取向。

从上述公众参与内在矛盾的解剖、分析看，价值矛盾的张力存在于其中，并在上述矛盾的解决时凸显为价值的选择取向和伦理诉求。

若脱开公众参与的内在情况，笔者认为，公众参与的伦理维度也是当今中国社会主义建设状况及进一步发展的客观要求。改革开放是利益重新分配、权利再调整，各种利益矛盾、权利冲突需要相关解决、协调的新理念和活动。但在相当一段时间里，利益表达与调整的机制缺失，尤其是公众利益诉求得不到表达和满足。西方公众参与概念引入中国，并在近期从理念转化为实践，其实是它恰恰合乎我国利益表达和调整的诉求。以此分析，公众参与本身从理念到活动，都是时代与中国发展的产物，在它生发、初具规模并不断发展中蕴含着历史理性的价值选择。历史地看，公众参与是公众在价值追求道路上的一种历史命运，是公众逐渐确立自己主体性、明确自己合法利益的自我成长成熟的手段与途径。它一开始就寄托着公众的价值希望，并随着参与理念、实践的不断发展而促进公众价值的丰富、伦理境界的提升。

三

公众参与的理念和活动在其具体实施的每一环节无不包含伦理价值要求。

1.“公众”人员的选择必须有道德标准。选择怎样的人员作为参与的公众?或者说以什么人来代表公众?这有许多相关标准需要遵循。一是技术性标准。当参与的事务属于技术性和带有技术性要求的事务时，参与者自然需要能够理解或者掌握这些技术的能力。二是条件性标准。当参与的事务属于特定条件相关的事务时，参与者就被要求具有这些条件的相关性，由此形成一种条件性的参与范围，如社区事务的公众参与就限定着参与人员的选择边界。三是道德性标准。满足条件相关性和技术性的人员，他们参与活动都有一个社会所限定的目的:借助公众参与达成城市规划、社会治理、基层民主建设等，取得有利于社会、有利于长远的结果。因此，他们的各种利益、各种观念、各种做法的冲突与协调，在客观上都要求在保障合法私利的前提下促进社会公利的发展。能够有利于社会公利，保障合法私利，既是选择参与人员的价值指标又是在参与过程中继续筛选人员的规定性。目前，公众参与还是以自发为主，参与的人员主要根据利益相关性而聚成，因应某些偶发事件而随机出现，具有自发性，既难以科学预测也难以合理控制，致使公众参与的保障合法私利、促进社会公利的社会目的难以达成。社会、政府有意识地选择、培养公众，公众自身有意识地自我选择、自我创造，公众参与才能从自发走向自觉，才能确证自身并发展自身。

2.公众参与的制度化、机制化过程中具有伦理要求。公众参与是作为什么的手段，其性质怎样:是操作民意的工具还是实现民意的手段?是实现公众自身利益的工具还是实现社会公利的手段?是社会纷争的途径还是社会维稳的手段?对此学者仍在探讨。但不管是作为何种目标的工具，这种工具都不能独立于体制外，都需要引入、进入体制内。体制内的工具能有效为体制所用;相反，体制外工具有阻碍、混乱甚至破坏体制的危险可能。公众参与的制度化、机制化是它生成、成熟的结果。就当前公众参与状况而论，非制度化、非机制化情况较为普遍，亟待进行引导、组织和建构，使之走向制度化、机制化。建构社会的公众参与制度、机制，就是建构相关的组织结构，制定参与的相关章程、程序、法则、规范。此中既有物质技术和组织的创建，又有精神、道德价值和文化观念的建构，后者是整个公众参与制度机制建构的价值内核。公众参与的稳定展开、作用的有效发挥有赖于后者支撑。

3.公众参与的具体活动需要有规范和价值理念的介入。公众参与活动的展开涉及许多关系，包括公众内部人与人关系、个体与公众群体关系、各参与群体间关系、政府与公众关系等。在某种意义上，公众参与是众多相关关系的调整、协调或再改造。这些关系的调适、再造需要法和道德的规范，也需要价值理念的引导。当参与活动有违社会公利或者偏于特殊群体如特权阶层时，当调适、再造有失公允、平等时，道德的规范、价值的引导和社会道德压力的施加就成为必要。就目前情况看，规范缺失、道德“真空”并非单个现象，自发状态的公众参与缺乏制约或制约不到位，影响参与成效，甚至使参与流变成为危及社会的活动。另外，由于道德“真空”存在，一些“潜规则”填补其中，充当调整、再造关系的准则，公众参与的合法性与正当性受到政府、公众各方的担忧与怀疑。抑制和改变“潜规则”，充实道德“真空”，公众参与的合理规范、价值理念介入迫在眉睫。

4.公众参与的评价有伦理维度。对于公众参与的活动及其结果可以有两个向度的评价:效果论评价和义务论评价。按效果论评价，公众参与如果能够保障合法私利乃至有利于社会公利，则是有价值的，是值得的;反之，则是少价值、无价值或负价值的，是不太值得或不值得的。按义务论评价，公众参与如果有公平公正的动机或合乎程序民主，则是有价值的，是值得的反之亦然。评价向度虽然不同，标准也异，但公众参与具有伦理维度是共识。

当然，上述分别论述只是行文的需要，在公众参与活动中，以上各方面伦理规范、价值理念是交融一体的，它们共同制约、引导参与活动的进行。一般而言，我们现在比较强调公众参与的物质维度、技术维度、机制维度，而相对轻视或忽视其伦理维度，但这是跛足的。物质维度注重物质条件的建构，它还是外在层面的;技术维度进入认知层面，但还未深入精神层次;伦理维度是公众参与的道德规范、价值引导，公众的道德自觉、价值提升是其主体自觉的表征，公众参与的伦理维度也是公众参与本身获得自觉的指标。一旦公众参与的价值精神缺失，其他维度的工作将无法合理有效地展开。

［1］俞可平.公民参与的几个理论问题［N］.学习时报，2006－12－18(5).

［2］朱水成.我国公民参与政策制定问题研究概述［J］.理论导刊，2008(2).

［3］毛寿龙.公众参与政策制定的有效路径［J］.人民论坛·学术前沿，2011(1).