农民专业合作社“空壳化”现象分析及应对策略

2013-08-15汪怡婷

重庆电子工程职业学院学报 2013年5期

汪怡婷

（四川外国语大学，重庆 400031）

确立农村家庭联产承包经营制度，从经济体制层面为微观经济主体提供了有效的激励机制，是推动农业技术进步和促进农业发展的重要因素[1]。而农民专业合作社是为了克服分散的小农经济与日益开放的大市场之间的矛盾的产物，它对于促进农业发展和实现农业产业化具有重要的意义。近年来，许多地方建立农业合作社的数量与管理质量严重失衡，农业合作社缺乏明确的建设目标与发展思路，组织治理结构不完善，财务管理不规范，出现了农业合作社经营“空壳化”倾向，没有充分发挥农业经济组织的应有功能。如何把农业合作社组织植于现实的土壤之中，避免出现农业经营“空壳化”现象，发挥其应有的作用，是一个值得研究的现实问题。

1 农民专业合作社的功能

我国实行社会主义市场经济体制改革，为农村经济转型发展提供了动力。在家庭联产承包经营制度下，由传统农业向现代农业转变过程中，建立农民专业合作社组织，具有重要意义，能有效地解决农业生产投入高与产出低之间的矛盾。

1.1 带动功能

新型农民专业合作社具有带动功能，具体表现在两个方面。一是提高农民的农业生产积极性。在目前的农业生产技术和生产力水平条件下，农户分散经营，生产能力和抗御风险的能力低下。通过建立农民专业合作社组织，将分散经营的农户联合起来，能极大地提高农业生产能力和抗御风险的能力，能够提高农民的收入预期，从而变被动生产为主动生产，提高生产积极性。二是提高农业生产能力。在农民专业合作社实施“龙头企业+农户”的经营模式，龙头企业与市场对接，农户与企业对接，企业根据市场需求下达订单，农户根据订单生产，大大降低了农户的生产盲目性。同时，龙头企业还可以拓展农业产业链，开展农产品深加工，大幅度地提升农产品附加值[2]。实施“龙头企业+农户”的经营模式，使农业生产符合市场需求，同时提高农产品附加值，这既降低了农户农业生产风险，也提高了农业生产效益，也提高了龙头企业带动农户开展农业生产的能力。

1.2 推动功能

农民专业合作社推动农业生产职业化和农业生产现代化进程。目前，农民收入增长缓慢，是我国传统农业向现代农业转型过程中出现的新问题。在尊重农民意愿的前提下，提高农户的组织意识，稳步发展农民专业合作组织，是促进农民收入增长的现实选择与内在要求[3]。农户专业合作社具有推动功能。首先，农户根据合作社的订单生产，这要求农户具有契约精神，以专业化和职业化精神来完成生产订单任务，推动农业生产的专业化和职业化进程。其次，推动农业产业化发展。农民专业合作社将生产、加工、销售融为一体，是生产、加工与经销一体化的经营组织。农民专业合作社可以将分散的农户和土地集中起来进行管理和经营，为农业产业化和规模化发展提供了条件，这有利于区域农业产业布局、有利于现代农产品生产基地建设、有利于农产品销售网络形成。农民专业合作社的组织结构、财务管理和治理机制等更加趋同于现代企业制度。建立农民专业合作社能够推动农业产业化发展。

1.3 企业化功能

目前国内很多学者认为，农民专业合作社组织介于企业与政府组织之间的微观组织形态。虽然农民专业合作社组织并不是企业组织，仍然是松散的组织机构。但是农民专业合作社能够代表农民的意愿和利益，发展现代农业。进一步提高农民专业合作社的管理水平，促进农民专业合作社企业化发展，按照现代企业制度，建立新型农业生产经营组织。

2 农民专业合作社经营“空壳化”经营现象的表现

2.1 农民专业合作社“带头人”趋利倾向明显

一般来说，区域内“龙头企业”往往是农民专业合作社的主要创办者。一些从事农产品生产、加工和销售的“龙头企业”为了获得政府财政扶持，建立名不副实的农民专业合作社，根本就没有按照“龙头企业+农户”的模式开展经营活动。这样的农民专业合作社根本就没有把农户和土地集中起来开展经营活动，也无法满足农户需求，只是满足了“带头人”的利益。

2.2 股权集中化趋势明显，农户丧失话语权

一般来说，在农民专业合作社成立初期，股权相对分散，每个合作社社员都有一定的话语权。随着合作社的发展，经营管理人员持股比重越来越大，合作社股权集中在经营管理人员手中，农户的作用起来越小，而资本的作用越来越大，这导致合作社的治理结构不合理，经营管理人员垄断合作社经营管理权，社员民主管理权力被削弱，农户参与合作社组织的兴趣消失殆尽。缺少农户参与的合作社只是一具空壳。

2.3 合作社组织管理者“经纪人”化

在合作社发展中起重要作用的 “龙头企业”为了追求利润，只是买断社员的产品，赚取产品卖价和买价之间的差价。合作社尽量压低买价，以赚取更大的差价，而社员希望合作社提高收购价格，以获取较大的利益，导致合作社与社员之间的利益冲突，背离创办合作社的初衷。如果农民利益受到损害，必然挫伤他们加入合作社的积极性，甚至退出合作生产组织，合作社“空壳化”经营。如果合作社只是买断产品，合作社管理者只是一个经纪人角色，不能发挥合作社带领社员共同致富的目的。

2.4 提高入社门槛

管理者为了拒绝一般农户加入合作社，往往提高农户入社门槛，这必然导致需要合作社带领的普通农户不能加入合作社组织，导致合作社社员都是管理者的家族成员或其他一些农业生产大户。这违背了建立合作社的开放原则，合作社组织名不副实，成为“空壳化”合作组织。

3 农民专业合作社“空壳化”现象的成因分析

3.1 制度缺陷导致合作社组织不稳定

合作社制度缺陷导致合作社组织不稳定。自愿和开放是农户加入合作社组织的基本原则，合作社是一个开放型组织，它向所有愿意承担义务的农户开放，不存在性别、社会、政治、种族或宗教歧视。我国的《农民专业合作社法》第14条和第19条规定，农民专业合作社应当遵循入社自愿、退社自由的原则，农户加入和退出农民专业合作社的门槛很低，农户具有很强的自主性，合作社对农户没有约束能力，一旦合作社经营困难，农户退出合作社成为他们的理性选择，必然出现合作社“空壳化”问题。社员不稳定导致合作社经营资金不稳定。合作社经营资金主要来源于社员出资和合作社的经营盈余。当社员申请退出合作社组织时，社员可以依法退回个人出资，并分配经营盈余。由此观之，合作组织成员的不稳定性直接导致了合作社经营资金的不稳定。社员自由入社和退社的制度规定原本是为了防止合作社侵占农户财产，而农户滥用这种权利将为合作社正常经营带来很大的困难，并成为影响合作社组织稳定的重要因素。合作社社员频繁流动，将导致合作组织无法正常运行，无法有效地参与市场竞争，最终必然导致合作社组织名存实亡。

3.2 农民专业合作社缺乏管理人才，社员缺乏合作意识与合作经验

农民专业合作社管理者的管理水平和社员的素质对于农民专业合作社的发展至关重要。有学者调查发现，某省有四成以上的被调查专业合作社承认，人才缺乏是合作社面临的最主要问题之一[4]。一方面，合作社管理者和社员文化水平普遍偏低，不少管理者也缺乏管理经验，经营管理效果较差，影响社员的积极性；另一方面，合作社难以吸引高素质专业人才，缺少熟悉管理、营销、财务、加工等业务的人才，无法维持合作社持续发展。

从《农民专业合作社法》实施以来，农户加入合作社的积极性较高，说明在小生产与大市场之间矛盾突出的背景下，农民合作意识加强。但是，大部分社员合作意识还较弱，也缺乏合作经验，而且有的合作社没有制定议事制度、财务管理制度以及监事制度，社员又缺乏民主参与意识，许多社员习惯 “搭便车”，只想分享利益，而不愿意承担风险，农户和合作社之间的合作流于形式。

3.3 合作社过度依赖政府政策支持

合作社是农民自愿联合起来成立的生产组织，以适应市场发展的需要。政府为了推动农村工作，解决“三农问题”，出台了一系列政策，支持农民专业合作社发展。虽然农民专业合作社需要得到政府支持，但是农民专业合作社过度依赖政府，而不主动地参与市场竞争，一旦政府取消相关政策，合作社就很难适应市场发展，无力参与市场竞争能力，成为空壳组织。

3.4 合作社成为一些人套取优惠政策的牟利工具

合作社管理者必须有能力整合资源，使合作社赢得市场竞争优势。一些合作社管理者是当地的大户或“龙头企业”的管理者，这些人不认真地调研市场，而是想方设法寻求政府支持，以牟取他们的个人利益，而不是为农户谋利益。一些“龙头企业”试图通过创办合作社，获得政府给予税收、信贷、财政等优惠政策。“一项政策出台，强势集团往往抢占优惠政策的制高点。”[5]同样，一些“龙头企业”主导创办农民专业合作社的目的在于争取政策红利，而非市场红利，农民专业合作社成为他们套取政策红利的工具，这偏离了发展农民专业合作社的宗旨，使农民专业合作社“空壳化”发展。

4 避免农民专业合作社“空壳化”现象的对策

4.1 科学引导合作社发展，处理好发展与规范的关系

政府不能为了单纯地追求合作社的数量，而降低创办合作社的注册登记和审核要求，避免盲目发展农民专业合作社。政府应根据法律法规要求，并结合合作社发展状况，科学引导合作社发展，处理好合作社发展与规范的关系。第一，在合作社创办初期，鼓励合作社建立内部规章制度，探索适合自身发展的治理机制。第二，分类指导合作社。政府应对合作社进行科学分类，分类指导和帮助合作社解决实际困难。第三，制订考核与奖惩制度，引导企业按照市场规律，完善内部治理机制，促进其规范发展[6]。

农业管理部门应以建设示范合作社为抓手，努力培育一批经营规模较大、规范管理、服务能力强的示范合作社。各地应结合本地优势产业和特色产业，培育一批县级、市级、省级“农民专业合作社示范社”。通过发挥典型示范合作社的带动作用，培育出一批产业基础牢、经营规模大、产品质量高、品牌效益好、民主管理好、带动能力强的农民专业合作社示范社，引导其他合作社健康发展，避免合作社“空壳化”经营。

4.2 设置适当的入社条件和防止少数 “带头人”操控合作社

可以从三个方面来设置农户入社条件，避免农户盲目地出入合作社。一是要求社员分类加入合作社，要求从事不同种植和养殖的农户加入不同的合作社，以有利于成员之间的合作。二是保证成员之间的平等权利。虽然每个成员的经营能力和经营规模存在明显的差异，但是这些差异不能影响每个成员参与民主决策的权力，否则会导致少数人控制合作社的经营管理。三是社员公平缴纳股金，防止一部分社员侵占其他社员的利益。通过这些措施，均衡合作社社员之间的权力，避免少数管理者垄断合作社，避免专业合作社成为少数人牟利的工具。

4.3 制订社员出资的法律制度，避免合作社陷入资金短缺的“空壳危机”

农民专业合作社是法人组织，以独立财产作为交易的信用保证。《农民专业合作社法》第4条规定，农民专业合作社的财产主要由成员出资、公积金、国家财政资助、社会捐赠及合法取得的其他财产构成。事实上，大多数农民专业合作社无法享受国家财政资助，也很少有机会获得社会捐赠，提取和分割公积金又容易产生争议。因此，合作社资金来源具有不确定性，国家应以立法形式明确社员出资的形式和数量，保证农民专业合作社经营资金的需求，避免合作社空壳化经营。首先，社员出资形式制度化，避免社员出资的随意性。社员出资形式应具有稳定性、确定性和可转让性的特征。其次，社员出资数量制度化。为了维护社员的平等权利，应当规订社员等额出资，扩充资金要有利于农民专业合作社发展。虽然合作社可以鼓励少数社员追加投资。但是，为了防止这部分人控制农民专业合作社，应当规定追加投资的最高限额。还应执行出资验资制度和评估制度，以保证出资的真实性和合法性。当然，农民专业合作社属于自治性法人，作为民事主体它有权对法律规定之外的事项通过制订章程来进行规定。

4.4 合作社应该注重培训社员和引进专业人才

具有较强的组织协调能力、管理能力和经营能力的人才，是合作社得以生存和发展的关键要素。因此合作社应该注重对成员的培训和人才引进工作，努力提高成员的生产经营能力和管理者的经营管理能力，提高经营实效。首先，合作社要逐步加强管理人员培训工作，提高他们的各种管理能力、种植技术和养殖技术，以发挥他们的带头作用。其次，对社员加强农业生产技术培训，提高他们的农业生产水平。最后，加大人才引进力度，创造良好的环境，吸引农业科技人员和大学毕业生加入农民专业合作组织。