大部制改革背景下经济责任审计发展策略探讨

●南京审计学院 马志娟 南京市审计局 江金满

大部制改革背景下经济责任审计发展策略探讨

●南京审计学院 马志娟 南京市审计局 江金满

经济责任审计是一种具有中国特色的审计监督制度，目前在我国政治经济制度改革的大环境下，它已经成为加强干部监督管理、预防和惩治腐败、推进民主法制建设和国有资产保值增值的重要举措。大部制改革是以实现“大职能、宽领域、少机构”的政府政务综合管理组织体制为目标。大部制改革不仅可以为经济责任审计的开展提供制度保障，还有利于经济责任审计结果的执行和优势的发挥。然而在大部制改革背景下，经济责任审计的发展也面临着困境，本文针对上述问题探讨经济责任审计的发展策略。

大部制改革 经济责任审计

2008年3月5日，十一届全国人大一次会议上 《国务院机构改革方案》高票通过，标志着大部制改革正式拉开序幕。在我国，随着行政机构改革的深入发展，“大部制”架构得以逐渐确立，政府组织体制也在发展中逐步得到完善。而经济责任审计的建立和发展是建立在经济体制和政府体制改革不断推进的基础上的，它体现了经济体制和政治体制转轨的内在要求。大部制改革给经济责任审计带来了新的发展机遇，同时在大部制改革背景下经济责任审计也面临着一定困境，在此情况下，本文力图探讨大部制改革背景下经济责任审计的发展策略问题，以期对审计实务界有所裨益。

一、大部制改革的内涵

大部制就是大部门体制，即为了推进政务的综合管理与协调，以政府综合管理职能为原则合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制（钟添生，2008）。大部制的实质是以较少的政府机构，承担尽可能多的政府职能，具体实施办法就是将原来一个部所管理的业务范围扩展，把在业务内容上有多种雷同的事务交由一个部门管辖，从而最大限度地消除政府职能交叉、政出多门、多头管理的现象，以此来促进行政效率提高和行政成本的降低 （安子明，2011）。

我国传统的行政管理体制长期以来受苏联模式的影响，实践中出现的最大问题是行政职能的错位和交叉，这导致国家机构之间相互推诿各自的责任，进而带来行政效能低下、权责脱节、经济资源配置不合理等一系列问题。更为令人担忧的是，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等基本职能常常出现越位、缺位，政府向人民大众提供的公共服务和公共产品等也不尽人如意，无法满足社会主义市场经济发展的客观要求。特别是政府机构设置中存在诸如条块分割、部门职能重叠等一系列问题，导致“上有政策，下有对策，下策架空上策”的尴尬局面，严重制约了我国市场经济改革向纵深方向发展。针对这种情况，对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构冗余、职能交叉、权责脱节的现象势在必行（安子明，2011）。

胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，在此基础上形成“权责一致，分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。党的十七大报告首次提出的实行大部门政府体制的改革设想，明确了我国政府机构改革的方向。在党的十八大报告中，胡锦涛总书记进一步指出：“要深化行政体制改革……稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系……完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。”按照党的十七大、十八大的精神，加大机构整合力度，探索并稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系是加快以及深化我国行政管理体制改革的必然要求。大部制改革淡化小部制的专业化分工，强调政府的综合管理和统筹协调，优化职能结构，减少人员数量，降低各个部门协调和沟通的难度，使政府机构整体运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。大部制是一种政府政务综合管理组织体制设计，有人将其形象比喻为“大职能、宽领域、少机构”，在大部门体制下，政府部门的管理范围较广、职能综合性较强、部门间踢皮球现象减少、机构精简、行政效率得到大大提高。大部制改革对于深化社会主义市场经济体制和社会管理体制具有重要的现实意义。一是大部制改革有助于减少职能交叉现象，完善行政运行机制。将职能相近的部门进行整合，在保持适中机构数量的基础上，又能保证政府职能的有效发挥，建设现代化的行政管理体制，有利于为公众提供便利和高质量的公共服务，最终实现“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”的目标。二是大部制改革有利于建立权责清晰的行政管理体制，建设责任政府。大部制强调部门职能的有机统一和综合管理，能够理顺职能统一和专业分工的关系，在协调部门之间的关系、强化政府的权威和落实责任追究方面效果显著。三是实行大部门体制有利于实现“精兵简政”的改革目标，有助于消除政府机构臃肿现象，减少财政资源浪费，提高民生福利。

二、大部制改革给经济责任审计带来的机遇

经济责任审计的审计对象一般是履行经济管理职责的人，领导干部经济责任审计的审计对象是领导干部，经济责任审计是由查事到查人，既查事也查人（蔡春，2007）。根据相关法律、法规的规定，经济责任审计的内容为以下几个方面:一是被审计的领导干部任职期间所在单位（所在地区）的财政财务收支是否真实，有无做假账；二是所在部门职能履行和效果方面的情况；三是重大经济决策及政府投资方面的情况；四是贯彻执行国家重要经济政策情况；五是单位或部门内部控制制度方面的情况；六是个人遵守有关廉政规定情况等内容来保护国家财产的安全、完整、保值、增值，并且在健全领导干部的监督管理，促进廉政建设 （刘颖斐、余玉苗，2007）。在新的历史时期，大部制改革给经济责任审计带来了新的机遇，具体体现为以下几个方面：

（一）大部制科学合理的职责配置可以为经济责任审计的开展提供制度保障。大部制改革前，部门过多,职能过细的现象必然造成职能分散、政出多门，导致“九龙治水”而“一水不治”的局面，同时，决策部门受到执行利益影响，监督形同虚设，进而导致问责难。实行大部制改革，在大的部门内部进行详细分工，使得决策、执行、监督三权分工明确，清晰界定责任，这不仅可以为经济责任审计追究领导干部责任提供制度保障，而且还有助于落实经济责任审计问责制。行政问责制是为了党政领导干部经济责任审计的顺利开展而设计的配套制度。经济责任审计侧重于责任的界定，行政问责制则侧重于责任的追究。两者分别针对“定责”与“问责”两个方面展开，相辅相成，缺一不可，是建立责任政府的重要制度要素。责任追究的前提是进行责任界定，反过来责任界定的意义需要通过责任追究的效果来加以体现（郑颖，2009）。

（二）大部制有利于经济责任审计结果的执行。经济责任审计能否发挥应有的作用，关键在于责任的追究和落实。行政问责制的落实，前提在于科学划分政府职责，充分界定政府的权力（戴任群，2010）。因此，在政府组织机构设计时，要科学合理配置和划分行政权力，使部门职责划分明确化、清晰化、规范化。而大部制改革，从原来的“九龙治水”到现在的“一龙治水”，将政府职能相近的一些部门进行合并，组成一个较大的综合部门实现统一管理，以实现减少政府机构的数量，降低行政成本的目的，有利于避免政出多门、多头管理的紊乱和低效率现象，能够有效解决政府部门之间沟通难、协调难的问题。大部制改革重点关注部门职能的有机统一和综合管理，在部门的内部，使得各岗位之间、上下级之间权力与责任向规范化、明确化、对等化方向发展。这样政府机构及其工作人员能够明确自己的岗位职责，消除传统政府中机构臃肿、人浮于事、职责不清等一系列现象，进而更好地划清领导责任、正副职之间的责任，有利于审计结果的切实、有效执行。

（三）大部制下对公共权力的制约与监督，有利于经济责任审计优势的发挥。大部制背景下，不同部门进行重新整合，权力和财力会更加集中，因而对公共权力的制约与监督以及领导干部经济管理能力考核就成为公众关注的焦点之一。一方面，经济责任审计综合运用定性与定量分析的方法，与任期目标相联系，通过对相关经济指标的完成情况进行分析和考核，运用专门的审计手段对领导干部经济责任履行情况全面真实地予以反映和揭露，督促领导干部履行经济管理职责。另一方面，大部制改革促使政府职能逐步明确，有利于合理界定领导干部各自应履行的经济责任，体现谁的责任由谁负的原则，从而增强领导干部的责任感。

三、大部制改革背景下经济责任审计面临的困境

（一）大部制改革的阻力加大了经济责任审计的难度。为了配合大部制改革的步伐，国家审计机关短时间内会集中接受许多党政一把手离任经济责任审计的任务，与审计时间紧、任务重形成鲜明对比的是审计的人力、物力、财力相对十分有限的现状，这无疑增加了经济责任审计的难度。

大部制改革涉及各方利益的调整和博弈，必然存在一定的改革阻力，主要体现在：一是我国长期以来习惯于部门归口管理的模式，而人的思维是有惯性的，要在短期逆转，难度明显很大。二是大部制改革涉及权力与利益的重新划分与组合，必然会触动部分人的现实利益。历史遗留的传统观念与现实利益交织在一起，演变成一股强大的改革阻力，导致改革难度系数加大。如果各机关大多数都采取消极抵制的做法，仍是各自为政，就很容易使得改革流产。再加上经济责任审计的内容涉及面宽泛，审计取证也比较复杂，在国家干部批量任免、调动的情况下，如果集中开展审计，在审计时间紧、任务重、审计资源有限的状况下，审计本身就已经困难重重，如果国家机关不配合，相互抵制，将会进一步增加经济责任审计的难度。

（二）部门协调不够影响经济责任审计的效果。经济责任审计是一项综合性的工作，要使得经济责任审计在加强领导干部监督管理、预防惩治腐败和党的廉政建设方面发挥应有的作用，则要求纪检、监察、组织、人事、审计五部门在审计工作中形成合力，整体作战。

但是，在经济责任审计工作实践中，人们往往错误地认为经济责任审计是审计机关的工作，与其他部门的工作关联度不大。而大部门的行政机构设计，在一定时间内会使得五部门协调和配合的难度加大，这也从一定程度上阻碍了经济责任审计工作的顺利开展。同时，大部制部内沟通、协调状况也令人担忧。决策的执行需要大部门下的各组成单位具体执行，而大部制下组成单位增多，协调任务也随之加重。而且大部制是一种新的组织制度，部内各单位需要一段时间才能实现彼此协调、有序的工作。大部制改革使得部门与部门、部门内部的协调难度加大，导致目前经济责任审计有关的部门在相互沟通、共享资源方面做得还很不到位，无形中影响了经济责任审计效果的发挥。

（三）经济责任审计法律规范建设的滞后加大了审计风险。大部制改革，政府机构在各个方面都需要改进，对应的职能权利也会发生变化。在大部制改革过程中，经济责任审计相关的法律法规却跟不上大部制改革的脚步，这导致审计人员缺乏具体的规范业务指导，无形中加大了经济责任审计的风险。

目前经济责任审计的主要依据是《审计法》《经济责任审计条例》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，但这些法律法规只有原则性规定，却缺乏具体操作性的指导，对于审计实施中重要的审计准则、审计指南、审计程序、审计技术方法等没有明确规定，对于审计报告中审计评价内容、文书格式、评价措辞等方面，也没有具体说明，经济责任审计法律规范建设的滞后加大了经济责任审计的审计风险。

（四）经济责任审计存在“先离后审”现象，审计成果的透明度低、转化效果差。目前，大部制改革过程中经济责任审计成果转化滞后，严重削弱了审计监督职能，直接影响了任期经济责任审计在领导干部离任时应有作用的发挥。大部制改革过程中，领导干部离任与新任时有发生。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第五条规定，领导干部履行经济责任的情况，应当依法接受审计监督。根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。而现行做法是，在离任之时，许多都是先“放行”再审计，使得审计与问责、审计与干部任用脱节，审计结果对领导干部的仕途发展并不能起到实质性作用。审计结果的利用滞后，反过来又会严重影响经济责任审计的效果。在实际工作中，审计成果不公开、不透明的现象普遍存在，对于审计成果的落实以及审计成果运用的反馈等方面都没有明文规定，最终导致经济责任审计工作流于形式，难以发挥监督领导干部廉政勤政的效果，影响了审计监督作用的有效发挥。

（五）经济责任审计评价难，缺乏科学的评价标准和指标体系。大部制改革过程中，领导干部的批量任免发生频率较高。这些领导干部是较为特殊的经济责任审计对象，需要科学合理的经济责任审计评价标准来界定他们的经济责任，为组织人事部门对领导干部的考核和任用提供重要依据。

经济责任审计是我国独有的、具有中国特色的审计监督制度，在审计评价标准方面，在国际上没有直接经验可参考，同时经济责任审计在我国开展的时间也不长，这导致实务中经济责任审计评价工作不够规范、可操作性差，甚至会出现对同样的问题，不同的审计人员有不同的审计评价结果，这样一来经济责任审计的主观性、随意性加大，严重削弱了经济责任审计结果的权威性和客观性，同时也无法分清是直接责任、主管责任还是领导责任。

（六）审计人员综合素质有待进一步提高。目前，在大部制改革背景下，审计人员的综合素质尚不能完全适应开展经济责任审计工作的需要。经济责任审计对象特殊，直接决定了审计工作政策性强、责任大的特点。出色地完成审计工作需要很强的观察、判断能力和综合分析能力，因此审计人员不仅在会计、审计方面要具备扎实的基本功，还要具有管理、投资、计算机、英语等方面的综合知识，同时又要熟悉国家的政策法规。

由于审计人员综合素质欠缺的问题，或者审计工作中作风不够严谨，采取了不当审计方法，很容易出现漏审、漏评或误判、误评的情况，甚至出现故意为被审计人员弄虚作假，或搞人情审计、权钱交易，这些都对经济责任审计结果的公正性和公平性产生严重负面影响，审计效果大打折扣。

四、经济责任审计的发展策略

（一）完善大部制下经济责任审计工作的审计计划制度。大部制改革过程中，为了防范审计风险，保证审计质量，需要建立有效的经济责任审计计划制度。审计机关在安排年度审计计划时，首先要做的就是加强与有关部门的沟通、协调，取得经济责任审计必备的工作支持，在此基础上再确定一部分经济责任审计项目。一是制定有效的审计方案。审计实施方案是审计工作落实的基础，是确保审计效果的重要举措。要结合历年的审计情况，大量收集信息，做好审前调查工作，运用审计分析技术，明确审计重点和人员分工，同时要关注经济责任审计工作的要求和特点，这样制定的审计方案，其针对性就会加强。二是审计工作中要注重明确审计重点。审计工作对专业判断和职业敏感要求较高，审计人员要做到有的放矢，该检查的事项深入检查，无关事项该放手的就放手（如果必要的话，可交由当地相关部门处理）。在实际工作中，针对不同的审计对象，选择不同的审计角度。与经济责任无关的事项、细枝末节的事项要适当的放弃，避免审计资源的无谓浪费。

（二）建立、健全大部制下经济责任审计的部门协调机制。在大部制改革背景下，与经济责任审计相关的纪检、监察、组织、人事、审计五部门，要积极建立一个有利于部门协调沟通的平台，有效整合各方资源，在审计工作中形成强大的合力，促进经济责任审计工作的有效落实。纪检、监察部门要高度重视经济责任审计在预防、惩治腐败的重要作用；组织、人事部门应尽快研究制定审计成果在评价、考核、任用干部上的具体办法规定，并在实际工作中严格执行；审计机关对于审计中发现的问题，要及时送交纪检、监察部门处理。如此一来，上述五部门各司其职，相互协调、配合，环环相扣，才能共同推进经济责任审计工作更好地开展。

（三）完善大部制下经济责任审计的相关法律、法规、制度。在大部制背景下，我国相关机构应尽快出台专门的经济责任审计方面的法律法规，具体解释经济责任审计的形式、程序、审计技术方法、审计评价和责任界定等内容，解决目前实务工作中无规范可依、无规章可循、各级审计机关各行其是、凭主观臆断操作等问题。

配合我国大部制改革，政府机构职能的有机整合，以及充分考虑我国现阶段经济责任审计工作开展的实际情况，目前应制定 《经济责任审计实施细则》《经济责任审计评价准则》《经济责任审计结果运用办法》等可操作性法律规范，使得审计机关和审计工作人员对自己的职责权限、执行审计业务的标准和出具的审计报告的规范性等方面有全面了解，这样才能提高审计效率，保证审计质量，同时降低审计风险。进而切实保证经济责任审计在加强领导干部的监督和管理方面的实际效果，增强经济责任审计的权威性。

（四）提高大部制下经济责任审计结果的利用水平。经济责任审计的结果是对领导干部是否具有从事经济工作中的必须的政治素质和决策水平，是否正确履行其经济职责，是否严格执行国家财经法纪的依据和反映。充分运用经济责任审计结果，改变目前普遍存在的“审归审，用归用”的“先离后审”的尴尬局面，需要做好三方面的工作：一是坚持“先审后离，先审后任、凭审任用”的原则；二是将领导干部的经济责任审计结果纳入干部的实绩档案和廉政档案，加强对干部的监督和约束；三是建立并完善经济责任审计结果公告制度，增加透明度和公开度，审计机关把检查监督和问责的结果以“审计结果公告”的形式向全社会公开，除了可以通过政府系统内部进行自我监督，还可以通过电视、报纸、网络等媒体向社会公开，加强全社会和舆论的监督，把经济责任审计工作落到实处。

（五）加强经济责任审计评价标准和指标体系建设，规范审计工作。在大部制改革背景下，政府职能重新整合，机构数量减少，所以在各个部门职能科学分类的基础上，要根据不同单位的不同职责，关注部门差异，以确定不同部门领导干部的评价标准，准确界定领导干部的经济责任。经济责任的界定标准和审计评价规范应由各级纪检、监察、组织、人事和审计部门通力协作共同研究制定。经济责任的界定标准和审计评价规范要科学化、量化、可行化，以保证审计成果的有效性和公正性。实际审计工作中要关注经济责任审计评价指标体系，科学合理界定领导干部的责任性质，实事求是、客观公正，规范使用审计评价术语，保证经济责任审计工作法制化、规范化，减少审计工作和审计判断的随意性，使其逐步走上法律化轨道，做到有法可依、执法必严、违法必究。

（六）提高审计人员综合素质，保证经济责任审计质量。经济责任审计归根到底需要审计人员具体执行。经济责任审计对审计人员的理论功底、专业技能、政策水平要求都非常高:首先是建立审计资格认证制度，审计执业资格需要专业机构的认证上岗；其次是加强经济责任审计人员的后续培训，提高业务素质，不仅要熟悉国家新出台的财经法规、审计法规等，还要精通财会、经济、工程、计算机、英语等各方面的知识；最后是完善审计部门的人事管理制度，建立起竞争激励机制，使得审计队伍在年龄结构、学历结构、知识结构等方面科学合理化。

保证审计质量，要讲究审计方法和技巧。在开展经济责任审计时，要了解被审计部门的工作性质及其主要工作的开展情况，对其经济活动开展情况要做深入的调查分析，必要时要进行延伸审计，发现问题要追查到底；同时也要加强审计信息化建设，注重采用先进的信息化技术手段，将经济责任审计与财务收支审计等其他审计方式相结合。■

1.安子明．2011.政府体制改革中的“托管模式”研究[J]．中国行政管理，4。

2.蔡春、陈晓媛．2007.关于经济责任审计的定位、作用及未来发展之研究[J]．审计研究，1。

3.戴任群．2010.我国政府问责制建设中经济责任审计探析[D]．江西：江西财经大学。

4.刘颖斐、余玉苗．2007.宪政视角下的党政领导干部经济责任审计[J]．审计研究，3。

5.郑颖．2009.经济责任审计在政府问责制建设中的作用研究[J]．审计研究，3。

6.钟添生．2008.“大部制”改革与科学发展观的内在契合[J]．江西社会科学，11。

（本文系江苏省教育厅2013年度高校哲学社会科学基金资助项目 “国家审计监督公共权力运行的路径研究〈2013SJB790041〉”、江苏省优势学科“审计科学与技术”预研项目“国家治理视角下绩效审计重大问题研究〈YSXKKT35〉”的阶段性研究成果之一。）