重大项目绩效评价新使命

●本刊编辑部

重大项目绩效评价新使命

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在21世纪的今天，“绩效”逐渐变成一个流行语。从公司运作到政府管理，以结果为导向的绩效管理模式得到了良好的运用和发展。审视这一历程，绩效评价在对重大项目进行监管的过程中有着更为显著的优势。资金数额较大、社会影响较广、具有明显社会效益的重大项目支出是绩效评价的重点。在当前经济下滑、财政收入增速放缓大背景下，加强重大项目绩效评价具有更为特殊的意义。

中国绩效“晋级”之路

在中国，政府绩效管理兴起于21世纪初。早在2003—2005年的全国财政工作会议上，财政部就先后提出了“要在科教文、行政政法、农业、社保、经建等领域选取一些跨年度的重大支出项目进行绩效评价试点，并将评价结果作为以后年度项目预算安排的重要依据之一。”

随后，财政部提出了“积极探索建立财政支出绩效评价体系”的工作思路，并出台了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》（财教【2003】28号）、《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》等文件。

2005年，温家宝总理在《政府工作报告》中指出，要“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系”；

2006年9月，温家宝总理在国务院《加强政府建设 推进管理创新》电话会议上指出，要“建立问责制度，开展绩效评估”；

2008年，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提到，“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”

2009年6月，财政部制定了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2009】76号）， 明确了绩效评价的对象、内容、目标、评价标准和方法、程序、结果应用等；

2011年3月，国务院批准建立了由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议制度，指导和推动政府绩效管理工作；4月，财政部召开全国预算绩效管理工作会议，提出了“建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”的工作目标；

2012年，全国财政厅（局）长会议专题研究部署预算绩效管理工作；同年全国财政工作会议上，时任财政部部长谢旭人特别强调：“要推进财政科学化精细化管理，提高财政管理绩效。”

此外，财政部还先后制定出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预 【2011】416 号）、《预算绩效管理工作规划（2012—2015 年）》等文件，以推进预算绩效管理工作。

经过十几年探索，以项目绩效评价为主导的财政绩效评价工作不断深入，到目前为止，全国很多地区已经逐步开展了财政支出绩效评价工作。特别是近年来，我国各级财政部门越来越重视绩效管理，初步建立了财政支出绩效评价体系，绩效监督也逐渐成为财政监督工作所关注的重要内容。

新形势下“绩效”新义

在当前经济下滑、财政收入增速放缓之际，加强重大项目预算审核，推进重大项目绩效评价，提高项目资金使用效益，具有深远意义。

近年来，政府预算不断压缩中央部门“三公”经费，控制一般性支出，而在预算支出安排中优先保障重点支出和民生支出。在财政收支矛盾突出的情况下，财政更加注重落实好各项民生政策，努力保障民生等重点支出需要。在此形势下，主要用于民生的重大项目财政支出将受到更多的关注和监督。

加强重大项目监管，绩效评价无疑是一种科学而有效的方式。事实上，绩效评价正在逐渐引起人们的重视，并正在成为加强宏观调控、提高财政资金运行效率、增强公共支出效果的重要手段。

有学者建议，只有那些少数事关国计民生的项目才可以采取重大项目的形式。为此，选择目标比较明确、基础管理比较规范、社会绩效和经济绩效较直观的大型支出项目以及重点专项转移支付资金，包括与人民群众密切相关的社会保障资金、教育资金、扶贫资金等专项资金开展绩效评价，显得尤为重要。

不久前，财政部部长楼继伟接受媒体采访时表示，今后一段时间，财政收入增长将转向中速，必然带来支出压力，但民生始终是支出重点。民生支出要守住底线，突出重点。守底线就是保基本，要“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，要对民生支出项目做绩效评估，要根据需要进行调整。

可以预见，未来财政部门将更加重视民生项目的绩效评价工作，特别是重大民生项目的质量和管理绩效。在财政收入趋于紧张的形势下，财政支出管理显得更为迫切，重大项目绩效评价将赋予更多的财政内涵和更大的施展空间。

来自部分地区的经验

自2002年以来，以北京、广东、青海、杭州等地为代表，我国部分地区开始尝试财政绩效试点工作，多年来的不懈探索为项目绩效评价积累了经验。

北京、广东、青海是我国较早一批开展绩效评价的省市。北京专员办从2002年开始实行财政资金绩效监督工作，首先选择了中央与北京市共建高校专项资金作为试点，每年都抽取资金量比较大的项目或是国家重点工程进行事前调查分析，同时对大额支付项目在资金使用后开展跟踪问效，并制定出台了《北京专员办专项支出绩效评价暂行办法》，促进预算单位项目管理水平和财务管理水平的提高。

广东省在2003—2005年，先后组织开展了13个项目的绩效评价试点工作；2005年，全面推开了省级部门预算单位对500万元以上和跨年度的省级财政支出项目资金使用情况实行自我绩效评价。通过绩效评估手段，项目单位时刻树立绩效观念，项目资金年年通过绩效评估来决定使用方向，绩效观念的贯彻对财政资金的节约也初显成效。

青海省于2003年研究制定了 《财政专款支出绩效监督办法》；并在2004年8月首先选择了农业综合开发草原建设项目和灌区农业综合开发项目进行绩效监督试点工作。通过确认财政专款支出项目的规范性和有效性，对绩效目标的实现程度及效果进行监督，以促进财政专项资金使用效益的提高。

杭州市财政局以 “项目负责人”制度推进项目绩效评价管理工作，实行“定岗定责、一岗多责”，每一个项目确定一名负责人，落实岗位责任。项目负责人从项目评价的方案设计到对完成项目质量的考核，全程负责，随时掌握评价进度，同时做好中介机构与项目主管部门、财政支出处室的沟通协调。与此同时，该局还动态制定年度评价项目计划，在财政专项支出中选择社会各界广泛热议和领导重点关注的热点项目、重点项目形成基础评价项目计划，在年中根据即时热点、重点问题，动态调整评价计划，对项目实施评价，客观全面地反映资金整体绩效和政策效果。

转型与绩效评价升级

当前财税体制改革如火如荼，财政监督转型势在必行。实际上，新的财政监督形势为深入推进重大项目绩效评价工作提供了良好的契机。

从大局来看，重大项目绩效评价必须置于财政体制改革进程中予以考虑，与财政监督和专员办工作转型相结合。作为关系民生发展的重大项目，对其开展绩效评价是财政监督职能的要求，可以考虑将其作为财政监督转型的突破口，使绩效评价工作提上新的高度。找准财政监督在重大项目绩效评价中的工作定位，既是绩效评价升级的关键，也是财政监督转型的着力点。

以往财政监督对于重大项目绩效评价的介入较为有限，新形势下财政监督充分介入重大项目绩效评价，既能从宏观上把握中央专项资金的投入、运作和管理是否实现应有的经济社会效益，也能发挥自身优势完善财政管理链条。

重大项目绩效评价是一项系统复杂且专业化程度高的工程，保证重大项目的无缝监管也是财政管理工作的新命题。深入推进此项工作应构建涵盖重大项目申报、立项、审批、资金拨付、监管使用、验收等所有环节的综合评价体系，这就要求财政内部业务部门和监督部门在重大项目绩效评价工作中明确各自职能定位、充分介入、强化监管，为建立全面系统的重大项目绩效评价体系共同发力。■

编者按：重大项目是推动经济不断发展的动力，在当前经济增速放缓形势下，加强重大项目监管具有特殊意义。如何使千方百计争取到的项目化为促进经济发展的强大动力，绩效评价无疑是一种科学而有效的方式。本期专题围绕“深入推进重大项目绩效评价”主题，分别邀请理论和实务界研究者进行探讨，为大家全方位解读重大项目绩效评价相关问题。