论弗雷德里克森的社会公平思想

魏俞满

一、社会公平思想的产生的背景

人类进入二十世纪六七十年代以来，科技迅猛发展带来了社会生产力水平的提高的同时，也使全球各国的联系日益紧密，导致全球文化的日益普遍化和理性化。科学技术对社会发展的巨大动力，强化了人们对科学知识和工具理性的信仰，人们原有的价值理性日益弱化。人们的终极信仰慢慢淡漠，逐渐异化为追求经济、效率的手段，人不再是目的，而是一种世俗化、功利化的工具。随着工具理性渐渐占据主导地位，价值理性日益失落，二者关系的疏离和扭曲给社会带来了严重的危机。由于传统的公共行政理论是实证科学的产物，自然无法解决科学技术发展给现代社会造成的各种危机。加之传统公共行政的缺陷日益暴露，机构臃肿、僵化、低效率、官僚主义、腐败等，使政治统治面临严重的危机，要求政府改革的呼声此起彼伏，传统的公共行政学理论面临严峻的挑战。

对此，西方公共行政学界开始反思传统公共行政的不足和缺陷，开始以全新的视角、理性和价值观重新审视公共行政学。1968年，弗雷德里克森发表《论新公共行政学》一文，首次提出社会公平思想，并将其作为新公共行政所必须不断追求的目标。社会公平思想的提出，是一种价值理性的回归，是对只重经济、效率而忽视社会公平的工具理性的强烈批判。

新公共行政学通过引入社会公平思想，试图对以下问题进行回答：“我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）？我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”［1］300而这其实就是对赫伯特·考夫曼所描述的传统公共行政价值观的否定，即传统的代议制政治中立权限和行政领导已经不能适应这个变革的时代，不能迅速、有效地解决社会、政治危机。因为传统公共行政 “行政效率方面的任何增加最重要的结果是导致政治反应的降低”［1］299。故而弗雷德里克森认为，行政人员不应该是价值中立的，不是工具性的人，必须赋予其更多的社会责任，公共行政不应只注重经济和效率，应将社会公平思想作为其管理社会的重要价值原则，重塑社会价值信仰。弗雷德里克森社会公平思想的提出，在某种程度上推动了公共行政典范的变化。

二、社会公平思想的来源

那什么社会公平？为什么弗雷德里克森要将社会公平思想作为其新公共行政理论的核心价值呢？可以说这与西方社会的公平正义传统有着重要的联系，弗雷德里克森的社会公平思想是对西方公平正义传统的继承和发展。公平正义包含公平和正义，公平一词英文为fairness，其基本含义是“平等待人”。正义的一词的英文为justice，其基本含义为“给他人以应得”。正如麦金太尔所说“正义是给每个人——包括给予者本人——应得的本分，并且是不用一种与他们的应得不相容的方式来对待任何人的一种品质。 ”［2］56正义强调的是“应得的”，而公平强调的是获得“应得”的途径和方式，因此公平正义其实就体现了一种“个人得其应得”的思想，这与罗尔斯构建的“作为公平的正义”理论体系相似，也是弗雷德里克森社会公平思想的来源。

西方的正义思想最早是在柏拉图的《理想国》中得到系统的阐述，柏拉图认为正义就是每个人根据自己的本性做自己应该做的事，各司其职。在统治阶级中废除私有财产，实行共产、公妻制，形成统治阶级内部形式上的公平。在《法律篇》中，柏拉图认为政治权利的分配应以比值平等为依据，这才体现正义和公平的原则，而这点是得到亚里士多德认可的。亚里士多德批判、继承和发展了柏拉图的思想，认为正义的目的是善，并提出人生终极的至善和幸福是什么以及如何实现这种至善和幸福。亚里斯多德认为，正义或者善的目的在于追求合乎理性的生活，正义“常常被看作理性之首，比星辰更让人崇敬”［3］130。 亚里士多德认为，正义包含守法与平等的概念，守法是整体性质的正义，而在城邦中应奉行平等原则和补偿原则，实现人与人之间交换价值上的对等，这是特定性质的正义。关于分配与平等，亚里士多德认为：“所谓平等有两类，一类为数量相等，另一类为比值相等。‘数量相等’的意义是你所得的相同事物在数目和容量上与他人所得者相等；‘比值相等’的意义是根据个人的真价值，按比例分配与之相衡称的事物。 ”［4］238-239而“公正在于成比例”［3］135。 虽然亚里士多德理解的公正的分配在于按比例分配，但是他对平等问题的讨论，却留下应当如何分配才是正义的看法，对这个问题的不同回答导致了罗尔斯与诺齐克之争。

从罗尔斯的与诺齐克的争论内容上看，罗尔斯倾向于认为按数量上的平均分配才是较为公平公正的，这体现了一种对弱者同情的态度。而诺齐克却认为按比例分配才是公平的，因此不赞成对社会弱势群体进行补偿。罗尔斯认为正义的诸原则乃是位于“无知之幕”背后的理性人所选择的原则。“第一个原则：每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：在于正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”［5］302第一条原则对于第二条原则具有优先性，两条原则分别体现了在政治上自由的优先性和经济上正义之于效率的优先性。依据这两条原则，罗尔斯认为社会的基本善都应该平等分配。罗尔斯的公平正义思想是对传统公共行政只注重经济、效率而忽视社会公平的价值体系的有力冲击，暗合了新公共行政的理论需要。

弗雷德里克森通过研究西方传统公平正义思想，在罗尔斯的理论基础上提出了作为其新公共行政学架构的社会公平思想。弗雷德里克森认为，“社会公平包括旨在加强少数人的政治权利和令人满意的经济生存条件的各种活动”［1］300。在社会的公平分配方面，主要探讨的是政府在服务权限内分配平等问题，即“地方教育委员会是不是把教育平等地分配给各学校和其所辖地区的在校学生，如果不平等存在，那么这种不平等是有益还是无益的？环境卫生服务是不是平等地分布于城市的每个街区，如果是不平等地分布，那么这种不平等表现在哪里，怎样使其合理化？州和联邦的援助是不是平等地分配，如果不是，怎样使其合理化？ ”［1］306由此，我们可以看出，弗雷德里克森所倡导的社会公平也是倾向于一种数量上的平均，并且试图通过改善社会中的不平等使其更有利于弱势群体。

弗雷德里克森的社会公平思想是在西方传统的公平正义的思想上发展起来的，认同社会公平在于“给人以应得”，然而在给的方式——即公平的理解上，他借鉴了罗尔斯的公平思想，强调更多的是对社会弱势群体进行必要的关照和补偿。

三、社会公平思想的践行方式

弗雷德里克森认为社会公平一词是源于对以下一组价值前提的概括：“多元政府在制度上特别优待已确定的稳定官僚制和其少数专门顾客 （以农业部和大农场主为例），同时歧视那些缺乏政治和经济资源的少数人（以农厂工人为例，包括农业季节工人和固定工）。”［1］300然而传统公共行政学却没有试图纠正这种不公平现象，反而可能成为剥夺少数人的工具。这就容易导致社会贫富差距扩大，造成不同利益阶级之间的斗争，成为破坏社会稳定的根源。因此政府部门应变革观念，不应仅仅奉行所谓的经济、效率，而应引入社会公平思想，使社会公平成为公共行政的目标或目的，政府应致力于向公民（顾客）提供公正、平等的服务，使公平成为聚合社会不同利益阶级的黏合剂。

（一）提供服务公平，更多关注弱势群体

社会弱势群体是指由于政治、经济、文化、种族、先天因素等在社会中处于不利地位的群体。由于这些人一般都处于社会边缘，掌握的资源少，故而常常处于弱势的地位，遭到不公平的公共服务待遇。如弗雷德里克森在 《公共行政的精神》一书中举例说，1968年，位于密西西比州的一个黑人居住区，在城市服务系统（如街道铺设、阴沟和排水系统）方面分配相比白人居住区存在严重的不公。当时一份来自哈佛——麻省理工学院的调查报告显示：“基本政府服务的提供在数量和质量上引人反感的歧视……公共服务存在严重不公，其水准和类型的确定，不是根据所要服务的公民的意愿和需求的差异，而唯一根据的是他们肤色的不同。”［6］111-112因此弗雷德里克森希望通过引入社会公平的思想，消除人与人之间的社会差异，限制人的自然差异，防止其发展为普遍的社会差异。如在公共服务分配去取消种族歧视、为在城里上学的郊区孩子提供校车服务等。通过社会公平价值的引入，加强弱势群体的政治权利，改善其经济生存条件。

（二）通过制度创新，解决社会公平问题

弗雷德里克森认为社会公平是民主社会公正的基础、是分配公共服务的法律基础和公共服务的实践基础。这体现出了社会公平在民主社会中的重要性，故而就有必要将社会公平思想融入于社会实践，然而传统的公共行政学在制度设计上却背离了社会公平思想所要求的价值取向。因此弗雷德里克森认为新公共行政学应该在制度上改变妨碍社会公平的政策和设计。这种变革不是为了变革而变革，而是为了通过变革使政府人员、教育者、警察等加强和抵制那些在政府体制的框架中威胁社会公平的各种因素。在政府制度创新方面，弗雷德里克森认为可以从分权、组织开发、顾客介入等几个方面着手，以期通过这些变革，加强社会公平的可能性。

（三）公共行政管理者权利与义务的平等

社会公平思想所体现的其实是一种公共行政的价值观，是公共精神的重要组成部分。一种制度的价值观倾向只有深入到每个行政管理者的脑海中，才会成为公共部门行政的指导原则，成为行政管理者的公共责任。公共行政管理者不仅要制定政策，还要执行政策，而政策的制定和执行过程中必然有他们的价值观念的融入。故而公共行政管理者不是价值中立的，需要承担相应的责任。因此，在赋予行政管理者管理社会事务权利的过程中，公共部门有必要要求他们将社会公平的思想作为管理社会的准则，避免行政管理变成执行政策的工具人，而不是服务公民的理性人。

（四）增强公民参与，提升社会公平

亚里士多德和罗尔斯都认为，公平和正义具有参与和对话的性质。通过有效地参与，公民可以将其所理解的公平和正义得到有效的表达，成为政府政策制定的部分考量，政府也可以基于此增强社会的回应性。尤其对于弱势群体，通过组织化的参与，使他们有较大的可能影响那些影响他们福利的公共政策，增强公共政策的公平性。弗雷德里克森认为，“公共行政实践中的公平只有通过受到影响的公民的参与才能确定。公共管理者必须努力使社会弱势群体参与有关公共行政的对话，必须不时地采取他们的立场。”［6］97-98此外，公民参与可以促使公共资源向弱势群体转移，“公民参与增加了公共资源再分配决策的合法性，使那些更加贫困的地区和弱势群体可以获得更多的资源……参与可以确保财富重新分配的效果具有积极的意义。”［7］212因此，公共部门有必要提供更多的参与渠道，提高公民尤其是弱势群体参与的积极性，以增强政策、资源分配的公平性。

四、简评

弗雷德里克森的社会公平思想基于美国当时的时代背景而提出，他试图通过对传统效率至上主义的批判，倡导社会公平价值观，以期推动公共行政领域的全面改革。弗雷德里克森的社会公平思想并没有完全否定效率，但他所追求的是一种有效的效率，以社会公平为前提的效率观。他试图通过在公平正义观的指导下，设计相应制度，确保社会公平实现的可能性。弗雷德里克森的社会公平思想，对近代西方福利国家建设产生了重要的影响。

我国是社会主义国家，维护社会的公平正义是社会主义的必然要求。党的十八大报告中提出要深化行政体制改革，推动政府职能向创造良好的发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。弗雷德里克森的社会公平思想虽然是基于美国当时的时代背景，有一定的局限性，但是其对弱势群体的关注、公民参与思想的引入及相应的制度设计，对当前我国政府推进维护社会公平的职能改革目标不无启发意义。

[1]彭和平，等.国外行政理论精选[M].北京：中央党校出版社，1997.

[2]阿拉斯戴尔·麦金太尔.谁之正义？何种理性？[M].万俊人，等，译.北京：当代中国出版社，1996.

[3]亚里士多德.尼各马可伦理学[M]，廖申白，译.北京：商务印书馆，2003.

[4]亚里士多德.政治学[M]，吴寿彭，译.北京：商务印书馆，2011.

[5]约翰·哈耶克.正义论[M].何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，2003.

[6]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福，等，译.北京：中国人民大学出版社，2003.

[7]王巍，牛美丽.公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2009.