重庆农村宅基地确权证书抵押机制设计研究

2013-08-15马智利翟鹏成

重庆理工大学学报(社会科学) 2013年1期

马智利，翟鹏成

(重庆大学 a.建设管理与房地产学院;b.公共管理学院，重庆 400044)

农村宅基地是指由农村集体经济组织按规定标准划拨给村民，使农户依法享有的无偿、无使用年限的对集体所有的土地占有、使用以及自主利用该土地建造住房及其附属设施的权利。这种权利具有主体特定性、产权无偿性、使用无期限性和权能限制性的基本特点。在原有的农村土地制度下，受法律和政策规定的限制，农村宅基地完全成为一种死产。而随着市场化和城市化的快速推进，这种以土地制度为核心的城乡二元体制已经严重阻碍了农村经济的发展。因此，农村宅基地流转势在必行。

党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出:“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”农村宅基地流转已经在政策层面得到认可和支持。近年来，关于农村宅基地流转的理论研究也取得进展，在新形势下宅基地流转的必要性在学术界已经取得共识。同时，农村宅基地流转的实践也在全国各地以不同形式在摸索。成都和重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，在宅基地流转方面走在了全国的前列。

宅基地实现流转的基础是建立明晰的宅基地确权制度，包括对宅基地所有权和使用权的确定。在现行农村土地制度下，农村宅基地所有权归集体所有，农户拥有宅基地使用权，对宅基地上的建筑物拥有所有权。目前，我国农村宅基地流转的主要方式有:转让、出租、国家征收、置换、入股、继承和抵押等。随着理论研究和实践的深入，部分学者和改革先行者纷纷提出要改革现行农村土地制度，为宅基地流转、新农村建设和破除城乡二元体制减少阻碍;还提出应逐步开展农村宅基地抵押的理论和实践探索。

2011年由中国社科院发布的《中国城乡统筹发展报告(蓝皮书)》指出要不失时机地进行城乡二元体制改革，鼓励支持各地探索宅基地和农民住宅流转和抵押的办法，保护和实现农民对宅基地和农民住宅的应有权益。所以，在农村宅基地确权制度建立和落实的基础上，为充分保证农民产权权益的实现，推动农村经济发展和农民致富，促进城市化发展进程，农村宅基地确权证书抵押势必成为改革重点。

重庆市作为全国统筹城乡试验区，其重要任务之一就是在国家政策支持下，探索在城市化进程中利用土地改革来带动农村的发展，使农民从土地的改革中获得实质性收益。

一、国内有关农村宅基地确权证书抵押的研究与实践

农村宅基地确权证书抵押制度的设立有其理论基础［1］。根据农村土地制度变迁的动力机制模型，①学者胡元坤在其著作《中国农村土地制度变迁的动力机制》中，以新中国成立以来农村土地制度变迁过程为研究对象，构建了农村土地制度变迁的理论分析框架，建立了农村土地制度变迁的动力机制模型。由于外部交易环境的变化，出于内化外部利润的需要，各方利益主体努力推动原有制度向新的制度变迁，农村宅基地确权证书抵押机制正是在此理论基础上的主动构建。同时，国内学者围绕宅基地确权证书的抵押从多个角度也进行了一系列有益的探索。一方面，部分学者从宅基地确权流转的角度分析了宅基地确权方式［2］、流转的形式、流转各方主体行为［3］，以及法律制度障碍［4］等问题;指出了新的交易环境下宅基地流转的必要性，而抵押正是作为一种重要的宅基地流转方式被考虑和研究。另一方面，从农村农地金融的角度，部分学者分析建立土地银行［5－6］办理农村各类土地抵押流转业务的制度构想，以实现完善农村金融、发展农村经济的目的，而宅基地作为农村土地的重要组成部分也被考虑在内。但是，目前专门针对农村宅基地抵押机制的研究［7］则尚少，相对于实践发展的需求已显得明显滞后。

围绕宅基地确权流转，全国各地进行了大量的实践探索，成都和重庆作为全国统筹城乡试验区，一直走在改革的前面。成渝两地在不改变农村宅基地所有权的基础上，对宅基地使用权进行清晰界定，广泛开展并初步完成了农村宅基地的确权工作，为宅基地的抵押和流转奠定了基础。成渝两地结合自身不同特点开始实践并完善“地票”②所谓地票，就是将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合农作物栽种要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后，腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地面积凭证。这个凭证就被称为“地票”。制度，探索使用权在不受所有权干涉下行使相对独立完整的收益和处分权的流转方式。重庆市有关金融机构也开始开展农村农房抵押的实践，这也只是对宅基地使用权证抵押所做的初级探索。针对农村资金需求和经济发展的问题，现有的实践尚未深入触及。单纯的农房抵押［8］使宅基地的土地财政性收益无法真正体现出来。

调查结果［9－10］显示，重庆市 89.3% 的农民表示愿意将宅基地用于抵押，并且有89.6%的农民希望国家放开农村房屋(宅基地)抵押的政策限制。2010年《重庆市政府工作报告》也指出，要推进农户集中居住区建设用地、农村承包地和林地资产化，开展农村土地、林权等生产要素抵押、质押和涉农保险试点。在这样的背景下，目前的理论和实践探索都有待深入。

二、农村宅基地确权证书抵押的意义及作用

第一，农村宅基地确权证书抵押是发挥宅基地财产权益［11］，解决农村发展中资金缺乏问题的内在要求。一方面，广大农村地区的经济发展和新农村建设需要大量的资金支持，单纯的财政投入不足以支持农户及基层经济组织在新农村建设和发展过程中对资金的需求。另一方面，“两翼”地区农民增收困难，无论是扩大农业经营规模，还是外出务工，农民都缺乏必要的资金支持。宅基地作为农民最重要的财产之一，通过确权证书的抵押贷款能够给农村发展和农民增收提供必要的资金支持。

第二，农村宅基地确权证书抵押是扩大农村抵押担保物［12］范围，完善农村金融体系的内在要求。现阶段我国建立的是以国家农业发展银行为领导，以集体所有制的信用合作社为主体的劳动群众之间相互借贷及以其他形式为补充的多种金融形式并存的农村金融体系。虽然2006年我国调整和放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，但是由于抵押担保物的缺乏，农村信贷依然存在着金额小、期限短等缺陷，无法真正适应农业发展的需要。

第三，农村宅基地确权证书抵押是破除城乡二元体制，深化城乡统筹改革的需要。要打破城乡二元体制，就必须确立和完善农村产权制度，让农民和城市居民一样能够充分实现其土地权益。重庆市作为全国统筹城乡试验区，虽然已经开始探索农房抵押的实践，但此举依然没有触及城乡二元体制的核心，农民依然无法享受应有的土地收益。

三、农村宅基地确权证书抵押机制设计

在理论分析和调查研究的基础上，结合重庆市现状，从主体机制、价值评估机制、抵押行为机制和风险控制机制四个方面来构建重庆市农村宅基地确权证书的抵押机制。

(一)主体机制

通过明确抵押各方主体角色及行为，形成由核心主体和辅助主体共同构成的农村宅基地确权证书抵押主体机制。农村宅基地确权证书抵押核心主体由农户、村集体经济组织和银行组成，辅助主体则包括第三方价值评估机构、保险公司和农村土地流转中心。

农户凭借对宅基地使用权的占有，依托宅基地确权证书可以成为抵押人。根据“房地合一”的原则，农户实际上抵押的是宅基地使用权和房屋所有权价值。银行通过审核有价权证并依此办理和发放抵押贷款，从而成为抵押权人。村集体经济组织作为农村宅基地所有者，一方面可以享受土地所有权占有带来的红利，另一方面也需要对抵押人资格进行审核并提供担保。同时，在广大农村地区需要建立和发展专门针对农村宅基地和农房的第三方专业的价值评估机构，而且在业务开展初期政府应给予一定的扶持和补贴。保险公司作为金融风险分担者的角色也要引入抵押机制，并根据抵押物价值收取保险费并承担相应责任。最后，农村土地流转中心则要在抵押过程中做好宅基地流转登记和备案的工作。

在宅基地确权证书抵押的初级阶段，抵押机制设计中抵押权人被严格限定为银行，抵押形式也被限定为抵押贷款模式。这种机制设计既是出于社会风险和金融风险规避的考虑，也是符合我国宅基地流转、发展农村金融的初衷的。

(二)宅基地价值评估机制

常用的土地使用权价值评估方法［13］主要有市场比较法、成本估价法、收益还原法、假设开发法等。市场比较法利用交易替代原理，通过对类似交易土地进行价格修正，形成目标土地的估价，一般适用于熟地地价评估。成本估价法是指对目标交易土地的各项发生成本进行评估加总，一般适用于生地开发。假设开发法是对交易土地进行预期开发的收益进行价值还原，和收益还原法原理相近，二者一般适用范围较广。结合重庆市实际情况，可以利用市场比较法和假设开发法对农村宅基地进行价值评估，而且在城市近郊农村和偏远山区宅基地价值评估应采用不同的评估方法。

城市近郊农村是指位于城市行政区内、城市中心区以外的农村地区，其本身具有独特的双重属性。该区域宅基地价值评估可以近似地看作是熟地地价评估，市场上容易找到与估价对象类似的土地交易价格，简单地可以采用政府征地补偿价格作为参考价格。根据市场比较法，目标宅基地评估价格可以采用以下公式得出。

目标宅基地估价=可比实例征地补偿价格×交易情况修正系数×交易日期修正系数×宅基地状况修正基数=可比实例征地补偿价格×

对上述公式进行简化得到:

其中E代表目标宅基地估价，P代表可比实例征地补偿价格，α代表交易情况修正系数，β代表交易日期修正系数，γ代表宅基地状况修正系数。

偏远山区农村由于既没有政府征地补偿价格参考，又没有相应的市场交易价格基础，所以其宅基地价值评估可以看作是生地地价评估。成本逼近法适用于生地地价评估，但是由于宅基地无偿划拨的性质，该方法并不适用于偏远山区农村宅基地价值评估。结合重庆市地票制度，从农村宅基地流转的角度考虑，可以将假设开发法拓展使用对宅基地进行估价。具体来看，在对偏远山区农村宅基地进行价值评估时，可以参照当期重庆市地票市场交易价格，即假设目标宅基地参与地票市场交易，以假设交易价格的一定比例作为评估价值。

目标宅基地估价=当期地票市场单位面积交易价格×目标宅基地总面积－地票交易费用－基他利益主体收益

假设农户在一项地票交易中的收益比率为γ，即γ为在扣除地票交易费用和其他利益主体收益之后，地票交易总价值中农户收益所占的比例，那么可以对上述公式进行简化，从而方便实际估价操作:

其中E代表目标宅基地估价，P代表当期地票市场单位面积交易价格，S代表目标宅基地总面积，γ代表农户收益比例。

在实际估价过程中，除了要保证第三方价值评估机构的独立公正，还需要建立和完善评估价格登记和公示制度。另外需要注意的是，该评估机制只涉及宅基地价值评估，根据“房地合一”的原则，宅基地抵押应包括宅基地及其附属房屋价值总和。

(三)宅基地抵押行为机制

从以下三个层次对重庆农村宅基地抵押行为进行机制设计［14］(图1)。

图1 宅基地确权证书抵押贷款流程

一是农户抵押准备工作。农户准备宅基地确权证书、①宅基地确权证书是指根据统一登记、统一丈量、统一核实审查的原则，由区县人民政府统一颁发的对宅基地使用者和房屋所有者的姓名、宅基地面积和房屋的楼层、房屋修建时间、宅基地以及房屋的位置以及界址进行明确规定的文件证书。、房屋所有权证书、户籍证书，以及宅基地评估与抵押申请书等材料，交由村委会进行资格审核并以村集体经济组织的名义出具申请人资格评定书。村委会根据申请人与集体经济组织利益共享、风险共担的原则，做好抵押申请人的资格审查。农户在提交的抵押申请书中应该对自己的经济状况、信用状况，以及抵押贷款的用途和使用规划进行详细说明。接下来，集体经济组织牵头，由专业宅基地价值评估机构对宅基地进行考察估价，搜集相应材料并出具价值评估报告。

二是农户选择贷款还款方式，并与银行签订抵押贷款合同。银行制定一套详细的农村宅基地抵押贷款细则，根据农业生产、农户贷款特点进行适当创新，在贷款期限、贷款额度、贷款利率和贷款还款方式上合理设置，从而方便有效回收贷款，提高还贷积极性。在贷款期限上，为适应农业生产周期长的需要分别设置1年以内为短期，1～5年为中期，5～15年乃至更长为长期的3种贷款方式。参考国有用地抵押贷款标准，贷款额度可以设置为65%～70%的贷价比。银行宅基地抵押贷款实行固定利率制，即在还贷期内利率保持稳定不变。但是在初始利率制定时，应根据农户的信用记录、贷款方式、资产负债情况、平均存款情况以及社员入股情况等进行适当浮动，并保证初始利率低于同期工业企业贷款利率。

另外，根据贷款还款方式的不同，银行可以提供不同的贷款类型以适应农户贷款需要。具体的还款方式包括以下4种:①到期本息一次付清;②分期偿还利息，到期偿还本金;③等额本息还款方式;④ 等额增加每期偿还本息，到期还完。同时，银行应承担起指导农户合理选择适合自己项目的贷款类型的责任，并与农户签订抵押贷款合同。贷款资金按10%的比例转入集体经济组织的专项账户，作为所有权分红以及农户资格担保，并对其用途做严格规定;另按10%的比例转入保险公司的账户，纳入贷款清偿保险，在农户最终无力偿还贷款时，由保险公司承担相应比例的还款责任。

三是在贷款关系确立后，双方按照合同规定履约。银行需要监督贷款资金的使用情况。在农户无法按照合同规定按期还款时，银行可以在照常计息的前提下给与农户一定的时间宽限。如果农户最终依然无法偿清本息，则按合同规定由集体经济组织和保险公司共同承担贷款清偿责任。在这种情况下，宅基地所有权依然归集体经济组织所有，房屋及宅基地使用权则归保险公司资产管理中心。这些都需要到农村土地流转中心完成登记。失地农户可以选择租用房屋并定期缴纳租金或者寻求其他住处。

(四)风险控制机制

宅基地确权证书的抵押需要考虑金融风险［15］和社会风险两个方面。我们在宅基地抵押机制的设计中考虑到了对这两种风险的规避。

在农户无法偿还抵押贷款本息的时候，由集体经济组织和保险公司承担贷款本息的偿还，同时宅基地使用权属发生转移。在处理这类问题时，一方面要完善对集体经济组织专项资金账户的监督，另一方面在制度运行初期，政府需要对基层经济组织以及保险公司相关业务予以财政及政策扶持，从而规避金融风险。

社会风险又包括两个部分，一是农村因农户失去土地居无定所而带来的不稳定的风险，另一个是土地兼并集中的风险［16］。制度设计中，允许农户在无力偿还本息、失去土地房屋之后继续租用原有房屋，并且对宅基地使用权及房屋在规定时间内享有优先赎回的权利，从而避免失地农民居无定所带来的不稳定。同时，坚持和完善土地流转登记备案工作，避免土地过分集中和非正常流转。

四、政策建议

为保证重庆市农村宅基地确权证书抵押机制在实施过程中不断发展与完善，还需要从法律、制度和政策等层面进行相关的配套设计。首先，坚持法律先行，从法律层面保证宅基地使用权抵押的可行性，对宅基地抵押贷款中各方行为主体的行为进行规范。其次，发展农村地区保障性住房建设，进一步完善农民进城住房保障制度设计，以及农村宅基地流转登记备案制度。最后，宅基地确权证书抵押机制作为一项新制度，需要政府从政策层面上对相关利益主体，包括集体经济组织和相关金融机构加以扶持。只要落实这些措施，就能实现促进农村宅基地流转，改善农村金融环境，推动农村经济发展的目标。

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