国外非政府组织提供公共服务：一个归纳性研究述评

□马全中 [韶关学院 韶关 512023]

自上世纪后期以来，西方发达国家为了摆脱官僚制的低效、财政困境和信任危机而兴起了一场声势浩大的公共服务改革运动，改革的目标直指以政府为唯一提供主体的公共服务供给模式。在这场公共服务供给机制的改革中，非政府组织以其草根性、独立性、灵活性、非营利性和志愿性等优势，而成为各国公共服务改革中一种非常重要的制度安排。非政府组织提供公共服务是指非政府组织通过合同竞标、政府委托、合作提供或自主供给等形式参与供给的行为和过程。非政府组织提供公共服务一方面能够缓解政府垄断供给公共服务的压力和服务质量低劣的弊端，另一方面也能更好的满足公民的需求和促进公民社会的发展。所以，理论界和实务界对非政府组织提供公共服务都有浓厚的兴趣，出现了研究非政府组织提供公共服务的高潮。总览国外的研究，已经取得了丰硕的研究成果。从总体上看，研究焦点主要集中在以下几个方面：非政府组织提供公共服务的正当性，即非政府组织提供公共服务何以必要；提供公共服务过程中非政府组织与政府的关系，即二者存在怎样的博弈关系；如何对非政府组织提供公共服务进行管理，即存在哪些问题和相应的对策。

一、非政府组织提供公共服务的必要性：理论阐释与争论

非政府组织提供公共服务何以必要？这既是一个理性分析和争论的过程，同时也是政治选择和博弈的结果。学者们主要从经济学、政治学和公共管理学等视角对此进行阐述。

从经济学的视角审视，学者们大多从政治制度、非政府组织的特征、公共服务的特点等方面论述非政府组织提供公共服务的必要性，认为非政府组织提供公共服务具有足够的经济学依据。第一，政府失败是非政府组织提供公共服务的主要原因。巴顿·韦斯伯德（Burton Weisbrod）依据经济学供给需求原理论证非政府组织提供公共服务的合理性，现代社会的政治选举制度使中位选民的需求和偏好成为政府供给公共服务的主要标准，而其他选民的偏好和需求却被政府忽视，与政府组织相比，非政府组织能够提供多样化的公共服务，从而满足人们多元化的社会需求[1]。第二，“合约失灵”导致的“市场失灵”使非政府组织供给公共服务更具优势。政府无法有效满足公民的公共服务需求，市场是否是个可能的选择呢？亨利·汉斯曼（Hansmann.H）认为，通过市场由营利组织提供公共服务存在合约失灵问题。由于服务自身的特性和提供物品过程中存在的严重信息不对称，特别是在消费者与购买者分离的情况下，容易导致营利组织出现欺诈等机会主义行为；而非政府组织具有非营利性的限制，使消费者更倾向于通过非政府组织获得相关的物 品[2]。本·雷尔（Ben-Ner A）等也持有和汉斯曼相同的观点[3]。第三，公共服务的“公地悲剧”特性使自主组织提供公共服务成为可能。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为，企业理论和国家理论分别主张通过私有化和利维坦的方式来解决公共服务的供给问题，但这两种手段并不能有效解决公共服务的公地悲剧问题。在这两种手段之外，还有另外一种选择，即人们通过自主组织的形式，通过人们之间的平等协商实现公共服务的自主供给。非政府组织等自主组织具有交易成本较低、人们彼此之间相互信任、组织制度认可度高等特点，因而成为一种有效的公共服务供给制度形式[4]。然而，并不是所有的经济学家都认为非政府组织是提供公共服务的合理制度形式。斯坦伯格（Steinberg R）和格林（Gray B.H）认为，非政府组织的经理可能会打破利润非分配性的约束，通过各种方法去追求个人的利益，形成一种非营利的假象，在这种情况下，非政府组织提供公共服务的优势便不复存在了[5]。

从公共管理的视角分析非政府组织提供公共服务的合理性，学者们主要从政府的低效率、民营化，竞争的优势等方面来进行分析。第一，政府与非政府组织的伙伴关系是公共服务提供的最佳模式。二十世纪兴起的新公共管理理论以公共选择理论为基础，认为政府、官员和政治家的理性经济人行为导致政府失灵和公共服务的低效，为此公共服务的供给应该实现民营化，民营化是个非常有用的管理工具，也是社会治理的重要战略[6]。通过民营化，非政府组织与政府形成伙伴关系共同提供公共服务。第二，非政府组织提供公共服务是公民巨大公共福利需求与对政府敌意的调和。莱斯特·萨拉蒙(Lester M Salamon)通过对福利国家理论的分析，认为美国公共服务供给模式本质是政府和非政府组织分享公共权力和共同承担公共服务的责任，从而形成一种“第三方政府”治理模式[7]。第三方政府是美国人对集权的、庞大的政府机构的敌视和对公共服务多样化追求而产生的一种调和与妥协。第三，非政府组织的非营利特性使其适合公共服务的提供。戴维·奥斯本和特德·盖布勒认为，对于政府等公营部门而言，制度供给、政策管理和实施、保障公平和扶助弱势群体是其特长和职责，而非政府组织等第三部门则在社会的任务、志愿奉献需要、加强社区和提高对他人福利的责任心等方面最为擅长，概言之，非政府组织适合配合政府提供公共服务[8]。德国学者康保锐（Berthold Kuhn）认为，与国家和市场相比，非政府组织等公民社会组织在发现边缘目标人群和提供社会服务上具有比较优势，因为它的组织结构特征和组织特性使其具有形成志愿和义务工作等比较优势，而且能够以社会服务供给者的角色和目标群体一起参与一些有深远影响的实验工作[9]。然而，有学者对非政府组织提供公共服务持否定立场，认为非政府组织提供公共服务会存在种种缺陷。譬如，萨拉蒙认为，非政府组织由于志愿的特殊主义、业余主义和资源不足等原因导致志愿失灵，从而导致公共服务的低效和质量低下。有学者通过对医院、幼儿护理机构和其它非政府组织的比较分析和实证研究，得出非营利组织在混合市场中，并不能比营利组织表现的更为出色，而竞争的程度和管制政策是决定市场表现的关键因素，在社会服务的质量和易获取性方面，没有证据显示非政府组织比营利组织更有效[10]。

政治学主要从治理理论的视角出发论证非政府组织提供公共服务的正当性。治理理论认为现代社会的资源配置机制中，既存在市场失效又存在国家失效，正因为此，更多的人寻求一种治理机制来解决目前国家协调和市场机制存在的问题[11]。同时公民社会的兴起也是治理理论产生的现实原因。现代社会是一个复杂的体系，它由大量的社会子系统组织起来，这些社会部门能够自我组织起来，保护自身的利益和制定自己的标准[12]。治理理论强调政府不是合法权力的唯一来源，主张政府与公民社会合作共同分享公共权力。公民社会对公共权力的分享既体现在参与政策治理和维护公民权利，也体现在非政府组织参与公共事务的治理和公共服务的提供。概言之，非政府组织提供公共服务是为了增加政治合法性的需要，也是促进政治民主的举措，更是为缓和公民和政府矛盾的需要。然而，必须指出的是，对于非政府组织提供公共服务，政治学和管理学的学者们也都认为，不能无限夸大非政府组织的作用。因为治理存在治理失效问题，因此，在治理中要加强政府元治理的作用，而不能无限夸大非政府组织的作用。

二、服务供给中政府与非政府组织的关系

政府与非政府组织的有效互动是影响非政府组织提供公共服务的关键变量，因此，二者之间的关系是学者们关注的重点。总体上，关于政府与非政府组织的关系形成了三种不同的观点：第一种观点认为二者是竞争和排斥的关系；第二种认为二者是合作与互补的关系；第三种则认为二者关系是动态变化的，非政府组织提供公共服务过程中，与政府既存在合作关系也存在竞争甚至是对抗的关系。

持竞争与排斥观点的学者主要从政府失败、合约失灵以及福利国家理论出发，认为非政府组织是对以国家为主导的公共服务制度安排的一种替代，并在一定程度上优于其它形式的制度设置。此一观点认为非政府组织在提供公共服务方面与政府存在一定的竞争和对抗关系。汉斯曼和韦斯伯德等都持此种观点。“非政府组织与国家在根本上是竞争的关系，从此论点出发，最乐观的看法是非政府组织的存在最多是国家内在缺陷的副产品，最极端的看法是非政府组织属于政府无力消除的多元主义和多样性”[13]。新公共管理理论和民营化理论虽然提倡政府与私营部门、非政府组织等建立一种合作伙伴关系，但实际上在政府与其它组织的关系中，竞争机制仍然起到主导作用。民营化不仅是个有效的管理工具，更是社会治理的基本战略。有学者认为，非政府组织与政府之间可能是一种排斥关系，非政府组织虽然会反对国家和政府，也可能去完善和改造它，但它们却不能忽视国家这一政治实体的存在和影响[14]。

持合作和互补观点的学者大多认为，政府和非政府组织都不是完美的制度安排，各自有自身的优势和不足，只有将政府与非政府组织这两种制度安排有机的结合起来，充分发挥它们各自优点，才能实现公共服务的最优配置。萨拉蒙(Lester M Salamon)认为无论是政府失败理论还是合约失灵理论，都只认识到政府和市场的缺陷，却没有看到非政府组织也存在志愿失灵现象，非政府组织的志愿失灵使政府与非政府组织的彼此之间合作成为可 能[7]。在美国存在“第三方政府”模式，即由第三方机构行使部分政府职能，而形成政府和非政府组织在公共福利等方面合作和分享公共权力的治理模式，在这种模式中，政府主要承担着资金供给和管理者的角色，而非政府组织则承担着服务供给者的功能[15]。与此类似，相互依存理论也认为非政府组织与政府之间是彼此合作和共存的，二者在功能上是互补和相生的，即在社会服务的供给中，当社会福利规模扩大时，非政府组织规模也随之扩展，而这会进一步改进和完善社会福利的供给[13]。沃耳奇（Wolch J.R.）认为，美国、英国的非政府组织与政府的关系可以用“影子政府”来概括。上个世纪七十年代的经济危机，促使福利国家寻求新的人类服务的提供方式，导致影子政府的出现，即大量的包括非政府组织在内的半公营机构来提供原来由公共部门供给的公共服务，合约是非政府组织与政府联系的纽带，凭借合约这一工具，非政府组织在政府的管理控制范围之内[16]。

与对立论和合作论不同，有学者认为非政府组织与政府之间的关系是动态变化的，二者之间既可能是对抗的关系，也可能是合作、互补甚至嵌入的关系，这取决于非政府组织提供公共服务时所处政治生态环境、公共服务性质、非政府组织个体特质等因素。有学者根据公共服务供给中的资金管理与服务供给两个变量，以及非政府组织与政府在其中角色的强弱的不同，将二者的关系分为四种类型：政府主导模式、非政府组织支配模式、合作模式和混合模式，前两者属于各自独立的关系，后两者则属于协助与合作的关系[17]。有学者认为，如果非政府组织接受了政府作为国家发展进程设计者的角色，政府会对非政府组织有较大的忍耐度，因而非政府组织与政府的关系可能呈现为以下三种状态：一是依附者和顺从者的关系；二是敌对关系且政府尝试吸纳非政府组织，使其遵守执行规则；三是合作关系[18]。有学者认为考察非政府组织与政府的关系不能仅仅局限于政体的性质、经济模式和发展历史阶段等因素，而应该考虑其它微观因素如组织目标、价值取向和策略偏好等。因此，以目标和偏好为变量将它们之间的关系分为合作、选择、互补和对抗的关系，在服务提供中二者的具体关系要视双方目标、策略相似程度和互动的结果而定[19]。同样，也有学者根据二者财务资源的控制情况与交往的密切程度将它们之间的关系分为紧密依赖型、松散自治型、整合自治型和松散依赖型等几种类型，紧密依赖型关系中非政府组织对政府的依赖和受控制程度较大，松散自治型则程度最小；整合自治型关系中二者既相互合作，同时非政府组织又保持较大的自主性[20]。有学者发展出一种政府与非政府组织关系的模型，认为即使非政府组织能够减轻政府提供服务的负担，但政府依然倾向于控制外国非政府组织的援助，影响二者关系的关键因素是政治因素，即非政府组织的自治要求与国家寻求秩序和稳定的动机，非政府组织的发展空间取决于主权和体制的稳定等政治考量，它们的关系与国家是否自信和强大相关，即当政府自信和强大同时非政府组织致力于主流发展计划时，二者关系是建设性的，反之，当国家虚弱、处于防备状态与非政府组织在动员边缘群体和不安全社区较为活跃时，二者关系则较为冲突和紊乱[21]。有学者在分析非政府组织提供公共服务的过程中与政府的关系时，特别强调作为人类代理人组织的一些特性，这些因素如身份定位、目标、社会发展历史，政府和国家的态度等都影响着二者的关系。譬如，个人的成长经历和非政府组织的发展历程以及国家的发展特点都会影响着它们的关系[22]。

三、非政府组织提供公共服务：特点与优势

非政府组织提供公共服务的特点和优势是什么，这是一个实证分析和理论判断相互交织的过程。在这一过程中，学者们主要通过对非政府组织的实证考察，同时以一定的理论视角对非政府组织提供公共服务进行实证考察，讨论其功能与优势。

非政府组织自身的优势是其提供公共服务的前提。对于这一问题，学者们从各自的角度进行了分析。第一，非政府组织具有解决健康服务方面的优势。瑞典学者维克多·帕斯托夫通过对瑞典第三部门的考察，认为第三部门三个方面的优点有利于其提供公共服务：它能赋权于消费者；丰富工作生活以及通过合作推动公共目标的实现；具有政府和市场所不具有的“延伸服务”功能，这在为传染病患者提供服务方面表现的较为典型[23]。非政府组织具有及时发现问题和解决社区矛盾，善于推动制定解决问题的政策议程等优势，从而能有效提供公共服务[24]。克雷默（Kramer R）通过对英美等国非政府组织对残障人士援助的考察，发现非政府组织在服务提供中具有政府和营利组织不同的功能：专业主义的首创精神、辩护和提倡功能、保护委托方参与的公民社会特殊价值功能[25]。有学者通过对非洲非政府组织在提供健康服务的考察，发现非政府组织在健康设施服务方面能够提供高质量的保健服务，具有私人实践者和政府都不具有的比较优势和较高的欢迎度[26]。第二，非政府组织具有提供扶贫融资服务和制定公共服务政策的功能。国际非政府组织在为贫困者提供金融服务方面扮演着重要的角色，它们的影响主要体现在追求一种宽广的共同愿景和使命，为顾客特别是穷困者提供较大范围的服务和产品，能较好的参与对工业的管制，为小型金融服务鼓吹和进行执行研究。即使在非政府组织网络的角色不如小型金融服务的地方，非政府组织也表现出愿意补偿这些效益的成本，比如尊重创新和变革，而且非政府组织网络并不把自己作为最终的目的[27]。有学者通过使用“社会性权力”的理论框架，来分析公共服务提供中不同行动者之间权力的流向及其关系，通过对核心权威、报酬性权力、规制性权力、专业知识性权力、相似性权力等因素的分析，认为伴随非政府组织提供公共服务，政府与非政府组织之间的权力平衡发生了变化，非政府组织获得了更多的权力，非政府组织不仅仅是服务的提供者，而且它在决定服务的目标人群、享受财政金融服务的对象、赋予不同群体资助计划多样性与特色等方面拥有权力，这表明非政府组织在完善和制定公共服务的公共政策方面具有一定作用[28]。

四、非政府组织提供公共服务的影响因素

非政府组织提供公共服务受到多种因素的影响，其中外部因素包括政府的行为和捐赠者赞助等方面，内部因素则有非政府组织雇员和管理者因素等。

在外部因素中，学者们主要分析了赞助对非政府组织的影响。第一，非政府组织获得的资金赞助是影响其提供公共服务的重要因素。随着非政府组织成为重要的公共服务提供主体，非政府组织更加重视政府的资助，通过实证调查发现先前的资助是对政府财政预算的最佳预测途径，政府会更倾向于资助绩效优异的非政府组织提供公共服务，同时专业化和合作性质也是影响政府资助的关键变量，政府一般选择那些职业化程度高和有良好合作经历的非政府组织[29]。多重因素决定非政府组织获得资助的程度，而非政府组织面对政府资助的变化通常有成本管理战略、增收战略、精选战略和创意战略等应对措施，不同战略选择与不同价值取向相关，创新战略在未来会得到较多的运用，但预期政府资助减少时，服务提供者会相对倾向于用收入增长计划来应对[30]。第二，与政府合作是影响非政府组织有效提供公共服务的重要变量。有学者提出了一个赞助对社会服务组织影响的理论，认为由于缺乏法律授权和公共资金的可靠获得途径，志愿服务组织比起公共和准公共部门更没有安全保障，因而这些组织与那些具有保障的组织在组织适应性、控制、管理行为、合作、与顾客的关系等方面有较大的差别。因此，在社会服务的提供中，非政府组织与政府的合作是非常重要的，但如果非政府组织由于自身生存的原因导致与公共和准公共部门冲突，就会给它们的合作带来大量的问题[31]。但政府与非政府组织之间的互动会产生意想不到的结果，政府直接对非政府组织资助会对后者吸纳资金能力造成影响。政府资助对非政府组织形成各种约束，对于政策制定者来说，需要谨慎制定约束非政府组织使用赞助资金的各种规制，因为这可能造成非政府组织效率的损失，虽然公共合同和私有化已经赢得广泛的讨论，认为非政府组织能够更为有效的提供公共服务，但如果政府资助本身降低了非政府组织主动获取私人资金的意愿和能力，以更好的实现它们核心使命时，这些想法便是令人质疑的[32]。

内部因素对非政府组织提供公共服务的影响。第一，非政府组织雇员行动的困境。有学者通过对墨西哥非政府组织的分析，认为即使具有利他主义理想的非政府组织雇员，面对充满矛盾和混乱的信息，都会导致道德的混乱。非政府组织雇员受到服务对象、计划管理者、模糊不清和相互冲突的目标等多重因素的影响，一连串正式或非正式的要求、不同来源的动机经常纷扰他们的工作，结构性的安排使草根组织的成员很容易将它们的使命向职业的利他主义者妥协[33]。第二，志愿者在服务提供中具有重要影响。有学者通过对提供艾滋病防护的非政府组织的调查研究，发现志愿者在非政府组织中起到重要作用，在这些非政府组织中，提供社会服务的组织比提供医疗服务的组织志愿者比例要高很多，这可以从组织间的合作机制以及志愿者计算方法来解释，同时相关政策和其它限制条件导致医疗服务组织使用志愿者受到限制[34]。第三，非政府组织管理者也是影响公共服务提供的重要因素。非政府组织经理的目标并不是那么清晰，虽然非政府组织之间有较大的差异，但总体上它们都有扩大服务规模或最大化组织预算的倾向，但是资金预算远远不够达到这个目标[32]。

五、非政府组织提供公共服务：问题与挑战

非政府组织提供公共服务面临诸多的问题，这些问题直接影响非政府组织公共服务功能的实现。目前学者们主要从公共服务的质量、非政府组织的官僚化和合作的品质等方面论述非政府组织面临的挑战。第一，非政府组织提供公共服务质量不高。有学者认为，发达国家非政府组织在填补公共服务缺口的过程中，会面临五个方面的问题：服务提供的不可持续性；服务供给的重置和雷同；重复提供所造成公共服务的碎片化；容易造成政府从该领域撤资的风险；导致对国家的威信和权威造成挑战[35]。而且，伴随着非政府组织提供公共服务，政府越来越依赖非政府组织提供福利服务，二者的界限日益模糊，这可能会造成对潜在社会变革的束缚，国家侵入私人领域而损害民主自由主义者所珍视的公私之间界限[16]。第二，非政府组织提供公共服务会造成对政府的依赖和官僚化。萨拉蒙认为美国和英国的案例表明，由非政府组织供给公共服务会导致和强化非政府组织对政府资金的依赖，这反过来会鼓励非政府组织专业主义倾向和在下一阶段增加个人成本[36]。第三，政府与非政府组织之间的不信任使二者难以真正的合作。政府与非政府组织不但缺乏信任，而且彼此敌视；非政府认为政府官僚主义严重且对非政府组织要求苛刻，而政府则认为非政府组织缺乏能力、腐败严重、缺乏奉献精神。特别是捐赠资金流向政府给非政府组织带来了更多严苛条件的约束，这些限制了非政府组织行动的自由和自主选择空间，这些限制条件使二者关系进一步的紧张、猜疑和误解[37]。美国学者通过对墨西哥非政府组织在健康服务领域考察，发现非政府组织能够在健康服务不足的人群和政府空场的领域中提供服务，但即使政府出台政策鼓励非政府组织提供公共服务，但与非政府组织合作的公共机构仍然很少，仅有的合作仅限于短期的金融合作项目，墨西哥非政府组织的未来发展更多的依赖于从国家获得资助，对于政府而言需要为健康保健构建更多机制以促进服务的来源，政府需要注入更多的社会资本，创建社区网络，同时与非政府组织共享决策权力以提供公共服务的品质[38]。有学者通过对提供预防艾滋病服务的非政府组织联盟的研究分析，发现虽然组织联盟被认为能够增进联盟中心对各个组织的权威，增加组织间的相互感知与共识，促进相互依赖与合作，为成员谋取利益与填补社区服务的空白，影响劳动力差别和稳定资源的交流，但这些假设并不被经验证实，而且，这种联盟也存在代表权、目标模糊、重复提供服务、资源短缺等问题[39]。

六、非政府组织提供公共服务：改进与路径

面对非政府组织提供公共服务存在的问题，学者们从不同的角度进行了探讨。一般认为，改善政府与非政府组织的关系、优化对非政府组织的政策选择、加强非政府组织的内部管理、对非政府组织进行绩效评估等措施是促进非政府组织改善公共服务提供的主要措施。第一，建立非政府组织与政府的伙伴关系。在各种因素中，非政府组织与政府的关系无疑是最重要的因素。有学者通过对印度和巴基斯坦的研究，发现捐赠者的参与对伙伴关系有重要影响。改善伙伴关系有多重途径，具体选择标准依赖于以下因素：伙伴们特别是政府变革的愿望；先前公共服务供给的效果；寻求社会资本和动员的深度，实例证明官僚主义、行为规范和组织文化会对伙伴关系的形成产生负面影响[40]。第二，优化规制非政府组织的相关政策。有学者通过分析美国反垄断法对非政府组织联合所产生的影响，认为非政府组织不应该像营利组织那样接受反垄断法的规制；简单的认为非政府组织联合会造成福利的增长和损失而不考虑组织所用者的宗旨和目的都是不适当的；忽略组织目标就无法评价组织联合的净效益，非政府组织确实能够在外部市场竞争中得到训练，但并不是这个能力总能导致福利增长[41]。有学者通过对孟加拉国非政府组织发展的回顾，认为非政府组织需要在组织效率和社会效益之间取得平衡，内外部的各种因素都重塑着孟加拉非政府组织活动的特征和范围，而可能促进非政府组织对经济社会发展扩大贡献范围的政策是重要的管理工具，但与此同时，过度的来自公共机构的干预可能会阻碍非政府组织等部门创新的进展[42]。第三，加强非政府组织的内部管理。如何使非政府组织能对改善贫困有持久的影响，通过对一些组织的实证研究，改善非政府组织绩效的因素有：明确和聚焦于长期的目标；在项目启动时，寻求组织生存与社会发展的平衡；建立纵横多元的资源吸纳网络，且改善组织结构的媒介和管道；承担更多管理和决策的责任以加强地方组织的效果。成功实施这些步骤的关键在于一组特殊的组织特征以及资源提供者的支持性关系[43]。有学者认为，非政府组织提供公共服务的挑战表现为接受政府资助时意识形态导向，成为政府公共服务的替身而公民组织自身功能建设不足，构建平等伙伴关系的困难和责任性的缺乏等方面；可能改善的途径包括树立社会企业家精神和寻求公民革新途径以发现可替代的资助来源，在政府、企业和社会之外充当作为看守人的第四种位置，游说和倡导、加强非政府组织的网络，在执行和评价中增加民主因素，尊重地方多样性，改善评价和聚焦于过程而不是计划[44]。第四，强化对非政府组织的绩效评估。在过去的几十年里，非政府组织面临更多的绩效评估压力，要求非政府组织展示它的竞争力和绩效以取得合法性和获得资助，绩效评估主要关注非政府组织的计划、组织和它们的顾客，同时需要评估服务的标准化、内部变革、使命的转变等维度，尤其要关注资金利用的效率等方面[45]。

思考与展望

总体来看，国外学者对非政府组织提供公共服务的实践研究和理论分析都较为丰富，研究涉及的内容较为全面和富有特点。具体说来，国外研究具有这样一些特点：第一，在研究方法上，注重个案研究和实证分析。国外学者通过运用定量化的研究方法和手段对非政府组织展开个案研究和实证分析，从而使研究结论具有坚实的“经验知识”，为丰富和深化非政府组织理论打下一定的基础。第二，研究过程中偏重于经济学研究视角，在理论分析的基础上形成实证模型。从经济学视角出发，是学者们最常使用的理论分析视角。一般而言，经济学中的供需理论、利益相关者视角、交易成本分析成为学者的主要分析工具，由此分析探讨非政府组织提供公共服务的经济规律。第三，在研究内容上，现有研究较为关注健康类公共服务。学者们主要聚焦在健康保健类服务的过程中，非政府组织提供公共服务的方式，存在的困境及可能改善的途径，为完善公共服务体系的完善进行了有益的探索。

然而现有成果仍然存在一些研究的盲点和空白，有待于进一步的讨论和分析。第一，不同国家和地区横向维度的比较研究。现有研究主要集中在一国、单个或某类非政府组织的研究，研究范围局限于地域或某类非政府组织之上，从而难以将研究结论推广到其它非政府国家和地区以及其它类型非政府组织。因此，需要进一步研究：在不同的国家非政府组织提供公共服务的主客观条件包括哪些？在发展中国家非政府组织提供公共服务与发达国家有怎样的不同，存在怎样的挑战？非政府组织提供公共服务对公共服务的特性、政府能力提出何种要求？这些问题是进一步研究的焦点和难点。第二，非政府组织与政府合作机制的建立。在后工业社会来临之际，非政府组织与政府的合作是大势所趋，然而非政府组织与政府的具体合作机制如何构建？在此过程中二者如何实现权力的共享和责任的分担？二者如何能摒弃对彼此的偏见从而建立真正的信任关系？这些问题的回答，直接关系到非政府组织提供公共服务的前景和发展空间。第三，目前研究对非政府组织提供公共服务的潜在风险和问题研究的不够深入。作为改革的重要工具之一，非政府组织提供公共服务在减轻政府负担的同时，也面临着政府管理能力欠缺、服务质量难以衡量、合作机制构建的困难、责任风险、非政府组织行使公权力的合法性、非政府组织自身存在缺陷等问题，这些都对非政府组织有效提供公共服务造成了一定的风险。如何有效识别这些风险以及在非政府组织提供公共服务的过程中进行有效控制，将是未来研究中的重点之所在。

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