福建建立农业生态补偿机制的政策与措施研究

刘 玲

（福建省农科院农业经济与科技信息研究所，福建 福州 350003）

1 农业生态补偿的内涵

根据我国有关生态补偿与农业生态补偿概念研究的相关成果，结合研究与实践工作，通常认为农业生态补偿是指为保护农业生态环境和改善或恢复农业生态系统服务功能，农业生态受益者对农业生态服务者（农业生态环境保护者）所给予的多种方式的利益补偿。这与国际上通行的生态（环境）服务付费（PES）原则相一致，即体现谁受益谁补偿原则。农业生态补偿机制是指在农业生态环境污染治理、农业资源保护与开发利用，以及农业生态环境建设过程中，以维护、恢复和改善农业生态系统服务功能为目的，以内化相关活动产生的外部成本为原则，以调整相关利益者（保护者、破坏者、受害者和受益者）因保护或破坏农业生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系为对象的，具有经济激励作用的一种制度安排［1］。

2 国家及地方农业生态补偿现状

2.1 国家层面农业生态补偿的宏观政策

2008年党的十七届三中全会提出一系列加强农村环境保护的政策措施。在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出：要健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制；要多渠道筹集生态补偿资金，逐步提高生态补偿标准等。这是中央政策第一次提到要建立农业生态补偿机制。

2009年中央一号文件提出：提高中央财政森林生态效益补偿标准，启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点。安排专门资金，实行以奖促治，支持农业农村污染治理。

2010年党的十七届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个规划的建议》中明确指出：要建立生态补偿机制，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制，积极探索市场化生态补偿机制，加快制定实施生态补偿条例。2010年农业部农村经济研究中心研究分析了“十二五”时期我国农业农村发展的目标任务、基本思路和途径措施，并指出：健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护自然资源和农业物种资源的激励机制。

党的十八大报告提出“加强生态文明制度建设。保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”

从20世纪80年代生态补偿初步发展阶段开始至今，国家实施了生态环境补偿政策、退耕还林（草）政策、水资源费政策、生态移民政策、矿产资源开发的有关补偿政策、耕地占用的有关补偿政策、流域治理与水土保持政策、农业新能源建设政策、耕地保护政策等。

2.2 地方农业生态补偿政策及实践

迄今为止，我国尚未构建国家层面的农业生态补偿机制，但已有一些省市开始进行了相关理论研究及实践工作，包括出台一系列的相关政策和法规，浙江省、湖北省相继开展了生态补偿试点工作。

浙江省对生态补偿做了开创性的工作，是第一个在省域范围内，由政府提出建立生态补偿机制的省份。2005年8月，浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则，明确了补偿对象、区域和补偿办法等问题。

2006年，湖北省通过了《湖北省农业生态环境保护条例》，明确提出建立和完善农业生态补偿机制，这是我国首次以立法的形式确立农业生态补偿机制。该条例对生态补偿的范围做了明确规定，并规定化肥、农药等农用投入品减施、生物农药和生物有机肥的推广使用、农作物秸秆的综合利用、畜禽养殖等农业废弃物的回收利用等，逐步实行农业生态补偿，这对我国农业面源污染防治具有重大的意义。

2007年，甘肃省通过了《甘肃省农业生态环境保护条例》，该条例第6条提出“逐步建立和完善农业生态补偿机制”，以立法形式确立了农业生态补偿制度。

2010年苏州市委、苏州市人民政府出台《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，在《意见》中，“谁来补，补给谁、补什么、怎么补和补多少”这一关键的“五补”政策得到了明确。

3 福建省农业生态补偿现状

福建省一直在积极探索建立生态补偿机制，有效调节生态环境保护者与受益者之间的利益分配关系。从2003年起，全省先后在九龙江、闽江等流域探索生态利益共享、治理共担的补偿机制试点工作，在加大省级财政对上游欠发达县市转移支付及补助力度的同时，积极引导下游受益地区向上游保护地区提供经济补偿。2011年12月，福建省人大立法通过《流域水环境保护条例》，在法律层面上确立“谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理”的生态补偿原则。目前，闽江、九龙江流域正式开展流域生态补偿。位于流域下游的福州、厦门两市每年各出资8000万元，流域中上游的南平、三明、漳州、龙岩等市每年各出资500万元，省级财政出资1.1亿元，共同筹集流域水环境整治专项资金。

福建省“十二五”规划纲要明确指出，要建立健全森林资源、水资源等生态补偿机制。不久前，省委、省政府印发《关于深化山海协作的八条意见》，提出要研究设立省级生态保护转移支付资金，加大对限制开发区域和禁止开发区域的生态补偿力度；在符合环境承载力要求的前提下，山区在沿海落户的项目和山区在沿海设立的共建产业园区，允许调剂使用山区的排污总量指标。

总体而言，福建省在农业生态补偿方面的实践探索还处于初级阶段，还没有农业生态补偿方面的专项法律法规，农业生态补偿的主体、对象、范围、标准、方式、资金来源等都不明确。要在全省范围内建立起农业生态补偿机制还有很长的路要走。

4 建立农业生态补偿机制的政策与措施建议

4.1 加快立法，实现农业生态补偿的规范化、法制化

我国关于农业生态补偿的法律法规体系还相对薄弱，目前涉及生态保护和生态建设的法律法规对各利益相关者权利义务责任的界定、对补偿内容、补偿方式、补偿标准的规定不明确。福建省关于农业生态补偿方面的专项法律规定还几乎是空白。建议福建省尽快出台农业生态补偿的专项法律法规，使农业生态补偿工作能够依法规范地开展：（1）建议修订2002年颁布的《福建省农业生态环境保护条例》，明文提出建立和完善福建省农业生态补偿机制，以立法的形式确立农业生态补偿机制；（2）建议福建省人民政府制定《福建省农业生态补偿管理办法》，对福建省农业生态补偿的主体、对象、范围、标准、方式、资金来源、制度保障体系；以及福建省农业生态补偿管理体制、管理机构的法律地位、管理权限、职责范围、管理方式等做出明确规定。

4.2 建设农业生态补偿试验示范区，探索经验、破解难题

可首先邀请国内相关专家对福建省的农业生态补偿试点进行科学论证和设计，选择一定数量的示范点开展深入的研究，做到先试点后推广，促进补偿工作健康有序发展。同时根据各地实际情况，研究农业生态补偿标准、资金来源、补偿渠道、核算方法、补偿方式等，为建立科学化的农业生态补偿制度提供理论、实践和技术支撑，以点带面，为将来在全省范围内实施农业生态补偿政策探索经验。

4.3 建立农业生态补偿的组织管理体系

补偿组织体系是由众多补偿主体、补偿对象及补偿途径联结而成的复杂网络，组织管理体系的完善有助于解决补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿途径、补偿征收与流通、补偿使用、补偿监管等诸多环节的问题，确保农业生态补偿工作顺利开展。为了农业生态补偿机制更好地运行，首先必须完善与健全农业生态补偿组织体系。该组织体系应包括补偿政策制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构、补偿流通网络体系等，以解决上述诸多环节的问题。具体可以从以下两方面着手：

4.3.1 建立补偿政策制定机构 我国的农业生态补偿和环境管理分别涉及环保、发改委、农业、林业、国土、水利等部门，这种部门分头管理的格局短期内难以有根本性变化，因此从实际角度出发，可以首先考虑建立领导小组协调机制和联席会议制度，负责农业生态补偿政策的协调和衔接。

4.3.2 建立政策实施管理机构 建议由农业行政部门作为农业生态补偿的具体实施主体。具体职能包括政策执行的监督和反馈、政策实施效果评价研究等。

4.4 完善财税制度，保障农业生态补偿机制运行

4.4.1 完善财政转移支付制度 科学合理的转移支付制度是实现农业生态补偿最直接和最容易实施的手段。建议今后应逐步增加福建省生态补偿各类专项资金的额度，进一步完善政府财政转移支付制度，保障农业生态补偿资金基本供给。

4.4.2 改革农业补贴制度 我国正在考虑制定《农业补贴条例》，今后的农业补贴政策不应仅停留在保障粮食安全上，还需兼顾农业生态环境保护。把农业补贴政策与环境保护挂钩，使农业补贴政策担负起农业增产、农民增收与环境保护的多重目标，由增产、增收补贴向以引导农业生产者采用清洁生产方式的综合型“绿色补贴”转变。我们应借鉴国外先进经验和做法，并结合目前财政的实力，分阶段、分地区逐步对农民实行与环境管理目标相挂钩的直接补贴，并制定出切实可行的农业环境补贴办法，在增加农民收入的同时，确保粮食安全、食品安全和生态安全。

4.4.3 尝试征收农业环境税 建议对农田化学品（农药、化肥、农膜等）投入及集约化畜禽养殖场产生的废弃物尝试进行征税。如对符合法定要求的生产农药、化肥、农膜的企业和集约化畜禽养殖场征收农业面源污染防治专项税；对生产不合格农药、化肥、农膜的企业征收污染税；对积极主动采取措施生产无害农药、化肥和可降解可回收利用农膜的企业提供税收优惠等。

4.4.4 拓宽农业生态补偿资金来源渠道 在基层调研中发现，仅仅依靠政府直接补偿无法“做平”农业生态补偿这笔账。农业生态补偿要作为“补血剂”，必须建立多元化的补偿投入机制：如拓宽生态补偿基金来源于国家投入的资金渠道；拓宽补偿资金市场化融资渠道；培育和发展生态资本市场；以及争取政策性金融的信贷支持等，从根本上解决农业生态补偿的资金来源问题。

4.5 建立科学合理的社会化监督和评估机制

要明确农业生态补偿的权、责、利，从而形成农业生态补偿的长效发展机制。长期以来，我国在生态环境建设方面实行上级主管部门监督和评估其下级部门的工作，缺乏独立的第三方监管和评估机构对生态环境工程建设的有效监督和评估。这种监督和评估机制，最主要的缺陷是从本位主义出发导致的诸多问题，如目标扭曲、评估和监测的标准不够准确等［2］，福建省也不例外。可借鉴欧盟的监测评估经验，建立独立的第三方生态补偿政策监管和评估人才队伍，逐步发展成独立的监管评估机构［3］。通过制定合理的考核评价标准和制度，对农业生态补偿、生态保护的成效进行认真评估，体现奖优罚劣的原则。同时应当将农业生态补偿绩效考核纳入当地政府考核目标体系，实施绿色GDP核算和考评标准体系。建立责任追究制度，加强对农业生态补偿资金使用的绩效评价和监督检查，确保资金真正投入到农业生态补偿项目上，从而形成健康长效的农业生态补偿机制。

［1］刘尊梅.中国农业生态补偿机制的路径选择与制度保障研究［M］.北京：中国农业出版社，2012.

［2］耿龙玺.甘肃省健全农业生态环境补偿制度研究 ［J］.甘肃农业，2010（8）：55－56.

［3］黄小洋，王海芹，沈建宁.江苏省建立农业生态补偿机制的政策和措施研究 ［J］.农业环境与发展，2013（2）：15－17.